朱 振

(安徽廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院，合肥 230022)

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基層法院法官資源配置問題研究

朱 振

(安徽廣播電視大學(xué) 文法學(xué)院，合肥 230022)

闡述了基層法院法官資源配置中資源短缺、地域不均衡、人才流失嚴(yán)重等現(xiàn)狀，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)分析了基層法院法官資源配置不合理的成因，即公共資源配置的地域差異、法官管理制度存在缺陷、法官待遇偏低，提出了提升基層法院法官各類待遇、適時(shí)調(diào)整法官職數(shù)、強(qiáng)制建立不同地區(qū)法官間的定期交流制度、完善基層法院法官管理制度等建議，以利合理配置基層法院法官資源。

基層法院；法官資源配置；“剪刀差”

法治社會(huì)中，法官資源作為社會(huì)公共資源的組成部分，是司法資源的重要內(nèi)容之一。因此，合理配置法官資源尤其是基層法院的法官資源便十分重要，關(guān)系到司法公正和司法公信。然而，在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)基層法院法官資源的配置由于地區(qū)差異、比例分配失衡等原因，無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上，均存在一定程度的“剪刀差”[1]，需要認(rèn)真研究解決。

一、基層法院法官資源配置現(xiàn)狀

(一)基層法院法官資源整體短缺

依據(jù)我國(guó)訴訟立法的規(guī)定，無論是民事訴訟、行政訴訟還是刑事訴訟案件的第一審基本上都在基層法院[2]，基層法院審判案件的數(shù)量非常龐雜。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，各種矛盾和糾紛不斷增多，法官審判的案件更是逐年遞增。筆者曾到F市某縣法院進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該縣基層法院共有工作人員186人，而一線辦案法官數(shù)量?jī)H為80人，一線辦案法官的比重及數(shù)量明顯不足。該院法官的人年均辦案量為82起，平均每三個(gè)工作日就要審結(jié)一起案件。由于案多人少，該院一線辦案法官普遍超負(fù)荷工作，難以保持旺盛的精力認(rèn)真審判每一起案件，導(dǎo)致一些案件的審判質(zhì)量不高，造成上訴案件增多，加劇了案件的累積，影響司法效率。不僅如此，由于基層法院法官隊(duì)伍參差不齊，審判水平和職業(yè)道德也會(huì)有所差異，也影響了基層法院法官資源配置的質(zhì)量。

(二)不同地域的基層法院法官資源配置不均衡

1.城市區(qū)級(jí)基層法院法官資源優(yōu)于縣級(jí)法院

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間各種資源配置呈現(xiàn)出了不平衡，其中包括法官資源的配置。雖然，國(guó)家采取了一系列保障措施，緩解了法官資源配置的不均衡，但卻無法統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)法官資源分配的差異。表1對(duì)比了2015年C市某區(qū)法院與E市某縣法院法官資源配置情況。從中可見，城市區(qū)級(jí)基層法院法官資源明顯優(yōu)于縣級(jí)法院。一是從學(xué)歷層次上看，C市某區(qū)法院研究生學(xué)歷的法官比例占16%,而E市某縣法院中同類比例僅為6%；二是從人均辦案數(shù)量上看，區(qū)級(jí)法院的法官辦案數(shù)量高于縣級(jí)法院。2015年的C市某區(qū)法院法官人均年辦案量是E市某縣法院的1.69倍；三是從轄區(qū)居民享有法官資源的人數(shù)上看，C市某區(qū)平均每6 400人可獲得一名法官的法律服務(wù)，而E市某縣則是每14 800人才可獲得一名法官的法律服務(wù)。

表1 2015年區(qū)級(jí)基層法院與縣級(jí)基層法院法官資源配置情況對(duì)比

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院法官資源優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于其地理及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)吸引大量的法律人才加入到法官隊(duì)伍中去，其中不乏擁有博士、碩士等高學(xué)歷的法律人才。相比之下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院卻面臨著法律人才的缺失，尤其是高水平、高學(xué)歷的法律人才嚴(yán)重缺失。此外，很多法官通過考研、調(diào)離、辭職等方式離開欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院還面臨著法官人才流失嚴(yán)重的問題。

(三)基層法院審判人才流失嚴(yán)重

1.優(yōu)秀法官資源向上流動(dòng)引發(fā)基層法院審判人才流失

目前，基層法院審判人才流失的途徑之一是法院之間內(nèi)部的崗位調(diào)動(dòng)。根據(jù)相關(guān)調(diào)研，某省三級(jí)法院的辦案法官中高級(jí)法院和中級(jí)法院的審判人才有一部分來自于基層法院，且基層法院內(nèi)部至少有21%的法官已經(jīng)擔(dān)任相關(guān)行政職務(wù)，基本不參與一線工作，而一線辦案法官的比例也不到法院工作人員總數(shù)的36%[4]。由此可見，優(yōu)秀法官資源向上傾斜往往導(dǎo)致一線法官資源配置不足。

2.待遇與工作強(qiáng)度之間的矛盾導(dǎo)致基層法院審判人才流失

《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見》出臺(tái)之前，一線法官的工資待遇與行政級(jí)別掛鉤，而并非與實(shí)際審判案件的數(shù)量和質(zhì)量掛鉤，尤其是在一部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院，法官承擔(dān)的審判任務(wù)十分繁重，但工資待遇卻無法真正體現(xiàn)其工作價(jià)值，因而導(dǎo)致一線辦案法官紛紛離職轉(zhuǎn)行。

3.晉升空間狹窄迫使基層法院一線法官離職

基層法院的一線辦案法官往往是在任務(wù)重、壓力大的環(huán)境下工作，這一現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)山區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。由于行政職數(shù)的限制，很多基層一線法官的晉升空間十分有限，無法在職務(wù)上獲得突破，又不能通過其他方式獲得上升空間，甚至連到發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院輪崗交流的機(jī)會(huì)都較少。因此，很多基層一線法官為了謀取職業(yè)發(fā)展或是專業(yè)方面的空間拓展選擇離職，致使法官資源流失嚴(yán)重。

二、 基層法院法官資源配置不合理的成因分析

(一)公共資源配置的地域差異是基層法院法官資源配置不均衡的社會(huì)原因

近年來，我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況越來越突出，城鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)、社會(huì)保障建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育建設(shè)等明顯優(yōu)于農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共資源亦明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市能吸引更多的法官資源，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市以及廣大農(nóng)村，卻很難吸引或留住優(yōu)質(zhì)法官人才,基層法院法官資源配置的不均衡現(xiàn)象必然發(fā)生。其結(jié)果便是社會(huì)大眾在分享基層法院法官資源方面難以實(shí)現(xiàn)完全平等。城市基層法院轄區(qū)內(nèi)的法官資源享有比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村基層法院，農(nóng)村基層法院轄區(qū)內(nèi)的公眾在獲取法官資源方面比城市轄區(qū)居民要付出更多的精力和成本，電影《秋菊打官司》所呈現(xiàn)的種種場(chǎng)景便是最好的說明。不僅如此，一些農(nóng)村公眾甚至選擇到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市基層法院進(jìn)行訴訟，避開其原所在地區(qū)地方保護(hù)勢(shì)力的干擾，僅為獲取公正的司法資源。法官資源配置的不均衡進(jìn)而影響了司法公正性。

(二)法官管理制度存在缺陷是基層法院法官資源配置不合理的制度原因

目前，基層法院法官的管理制度行政色彩較為濃厚。一些地區(qū)的法官資源配置嚴(yán)格按照行政機(jī)關(guān)的規(guī)定進(jìn)行，根本不考慮案件及轄區(qū)人口數(shù)量與法官數(shù)量之間的適當(dāng)比例。在我國(guó)，大部分的一審案件集中在基層法院，因此，基層法院的審判任務(wù)十分繁重，案件審判量也繁多。依據(jù)司法公正和司法效率的要求，基層法院的法官資源的配置應(yīng)該較多，然而實(shí)際情況卻并非如此。根據(jù)調(diào)研，一部分地區(qū)中級(jí)法院的法官遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其下屬的基層人民法院，且農(nóng)村基層法院表面上工作人員眾多，但一線辦案法官所占比例居然不到45%[5]，更有甚者，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精減人員”的行政機(jī)構(gòu)管理思維管理法官，片面追求少而精，縮減基層法院法官數(shù)量，減少相關(guān)財(cái)政支出，嚴(yán)格控制法官資源的配置比例，造成了法官資源配置與審判案件數(shù)量之間的嚴(yán)重失衡。最終形成我國(guó)基層法院法官資源配置的倒掛現(xiàn)象：層級(jí)越低的法院，審理案件數(shù)量越多，一線審判人員卻越少。

(三)基層法院法官待遇偏低是基層法院法官人才流失的經(jīng)濟(jì)原因

由于現(xiàn)行法官薪酬制度長(zhǎng)期以來受行政管理體制和社會(huì)公眾意識(shí)等因素的影響，形成了一種固定的待遇模式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，法官工資水平整體偏低、地區(qū)工資水平差異較大、基層法官工作量與收入水平不匹配、工資調(diào)節(jié)機(jī)制僵化且缺乏有效激勵(lì)機(jī)制以及福利保障制度不完善等待遇問題凸顯。更有甚者，部分基層法院受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的影響往往給予一線法官的相關(guān)待遇較低，有的甚至是拖欠或是不按時(shí)發(fā)放工資。當(dāng)工資待遇得不到有效的保證，基層法院的法官流失便會(huì)成為一種常態(tài)。

誠(chéng)然，最高人民法院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，明確了推進(jìn)法官專業(yè)職務(wù)序列及工資制度改革，逐步提高基層法官職級(jí)待遇[3]，一定程度上可以解決待遇偏低的問題。但這些增加的收入必須由地方財(cái)政來統(tǒng)一發(fā)放，若是地方政府財(cái)政吃緊，無法兌現(xiàn)，基層法院法官的福利待遇的提升仍只能成為一紙空文。因此，《意見》在實(shí)際操作過程中依然困難重重，短期內(nèi)難以根本解決基層法院優(yōu)質(zhì)法官資源缺失的問題。

三、基層法院法官資源優(yōu)化配置的構(gòu)想

(一)全面提升經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)基層法院法官的各種待遇，探索引進(jìn)優(yōu)質(zhì)法官資源的新途徑

長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)因?yàn)楣べY待遇偏低，晉升空間有限，造成了法官資源向城市傾斜，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法官資源短缺的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了法官隊(duì)伍的穩(wěn)定性，更是難以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)法官資源。因此，只有提高基層法院法官的相關(guān)待遇，大力引進(jìn)優(yōu)質(zhì)法官資源才能真正保證司法的公信力。首先，要提高基層法院法官的工資福利待遇，并且由中央或是省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障，其工資水平應(yīng)包括基本工資和績(jī)效獎(jiǎng)金，總體工資水平要高于當(dāng)?shù)赝?jí)別行政人員。并且要體現(xiàn)出多勞多得的精神，以案件審理的質(zhì)量作為考核的基礎(chǔ)；其次，要給予基層法院法官職業(yè)發(fā)展的足夠空間。無論是高級(jí)法院還是中級(jí)法院，來自于基層法院的法官人數(shù)占其總數(shù)的比例不能少于50%，應(yīng)凸顯基層法院工作經(jīng)驗(yàn)的重要性，充分調(diào)動(dòng)基層法院法官的積極性，吸引更多法律人才進(jìn)入到基層法院的法官隊(duì)伍中；最后，要探索引進(jìn)優(yōu)質(zhì)法官資源的新途徑。實(shí)行高薪制是大力引進(jìn)優(yōu)質(zhì)法官資源，穩(wěn)定基層法院優(yōu)質(zhì)法官隊(duì)伍的關(guān)鍵。高薪制既是對(duì)于優(yōu)質(zhì)法官的能力的肯定，又能對(duì)基層法院整個(gè)法官隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)的提升起到促進(jìn)作用。

(二)依據(jù)法官職業(yè)的特殊性，適時(shí)調(diào)整基層法院法官職數(shù)，積極拓寬渠道，穩(wěn)定法官隊(duì)伍

法院的工作性質(zhì)有別于行政機(jī)關(guān)，且法官準(zhǔn)入的門檻也較高，因此一線辦案法官人數(shù)的配置便十分重要。一是要保證轄區(qū)內(nèi)居民的司法需要，體現(xiàn)司法公正力?；鶎臃ㄔ悍ü儋Y源應(yīng)該根據(jù)受理和審判的案件總量、轄區(qū)居民人數(shù)、審判案件的上訴率和改判率以及法官的年均審判案件數(shù)等諸多因素進(jìn)行合理的分配，并根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)地調(diào)整法官職數(shù)，全面保證司法效率和司法公正；二是要發(fā)掘內(nèi)部潛力，完善法院內(nèi)部管理機(jī)制，合理配置審判資源。對(duì)于基層法院內(nèi)部而言，應(yīng)該保證一線辦案法官人數(shù)不少于工作人員總數(shù)的50%，行政領(lǐng)導(dǎo)符合法官條件的也要參與案件的審理。而對(duì)于中級(jí)法院而言，要長(zhǎng)期將優(yōu)質(zhì)法官資源輸送到基層法院，增加一線辦案法官的力量，徹底改變法官人員結(jié)構(gòu)的“倒三角模式”；三是要拓寬準(zhǔn)入渠道，扶持法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生參加司法選調(diào)生考試，合格后充實(shí)到農(nóng)村基層法院法官隊(duì)伍中去，進(jìn)一步穩(wěn)定基層法院的法官隊(duì)伍；四是要改革法官助理制度，適當(dāng)增加法官助理權(quán)限，將一線辦案法官?gòu)氖聞?wù)性工作中解放出來，專注于案件的審判和裁決。尤其是一些適用于簡(jiǎn)易程序的案件，對(duì)于證據(jù)的審核可以完全由法官助理獨(dú)立操作，最后由主審法官終審確定即可。

(三)建立健全不同區(qū)域基層法院法官資源定期交流制度，打造法官資源共享平臺(tái)

我國(guó)不同地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平存在差異性，法官資源的分布也存有差異。司法資源的公平分配是司法公正的重要保障，法官資源是其最重要的要素，關(guān)系到公眾的司法權(quán)益是否可以公平享受，因此，完善不同區(qū)域的基層法院法官的定期交流制度十分必要。一是要將這種定期交流制度確定和穩(wěn)定下來，并作為法官晉升的重要考核指標(biāo)。城市基層法院或是發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院的法官無論是在職務(wù)晉升上還是工資待遇提升上，都必須有兩年以上在農(nóng)村基層法院掛職的經(jīng)歷。二是要通過定期交流制度，為農(nóng)村基層法院培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)法官資源，拓寬農(nóng)村基層法院法官的專業(yè)視野，提升其專業(yè)能力，以適應(yīng)新形勢(shì)下錯(cuò)綜復(fù)雜的案件審理需要。三是要強(qiáng)力推行新任法官到農(nóng)村基層法院鍛煉制度，其鍛煉的時(shí)間應(yīng)不少于一年，這樣既可以為農(nóng)村基層法院充實(shí)新鮮血液，又可以使年輕法官得到真正磨煉，為培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)法官資源做儲(chǔ)備。除此之外，應(yīng)由最高人民法院牽頭，打造一個(gè)能為全國(guó)各地基層法院提供援助的法官資源共享平臺(tái)。依據(jù)專業(yè)方向和司法能力將優(yōu)質(zhì)法官資源入庫，在地方基層法院尋求援助時(shí)，從資源庫中選出優(yōu)質(zhì)法官，幫助地方基層法院處理案件，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)法官資源的共享。

(四)完善基層法院法官管理制度，去除行政化，保障法官的職業(yè)權(quán)益

法院作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，其司法權(quán)力的行使關(guān)乎司法公正和公民權(quán)利。法官作為法院的組成因素，是司法資源公平化的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)行的法官管理制度缺乏激勵(lì)機(jī)制，致使基層法院法官無論從工資待遇還是職業(yè)發(fā)展上都遭遇了“瓶頸”，工作壓力大，缺乏認(rèn)同感，身心疲憊。因此，要進(jìn)一步完善基層法院法官的管理制度，尤其是人事管理制度。第一，取消法官的行政等級(jí)制。法官的工資福利的提升和職業(yè)發(fā)展不再依據(jù)其是否擁有行政級(jí)別，而是依據(jù)其工作年限、辦案數(shù)量和質(zhì)量等客觀考核因素。第二，全面提升農(nóng)村基層法院一線辦案法官的各種福利待遇，其收入水平不得少于中級(jí)法院的平均收入水平。第三，實(shí)行嚴(yán)格的一線掛職晉升制度。高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院法官的職務(wù)晉升必須有兩至三年的基層法院一線工作經(jīng)驗(yàn)，且考核優(yōu)秀者才可獲得晉升。第四，完善中級(jí)和更高級(jí)法院法官的選拔制度，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大基層法院一線辦案法官的比例，為一線辦案法官提供晉升空間。并且從高校法律教師和律師隊(duì)伍中適當(dāng)?shù)腻噙x部分人才，充實(shí)到基層法院的法官隊(duì)伍中，全面提升辦案水平。第五，應(yīng)逐步儲(chǔ)備法官資源的后備資源。對(duì)于一些已經(jīng)退休的優(yōu)質(zhì)法官和高校教師，應(yīng)重新對(duì)其進(jìn)行考核，選取一部分作為法官資源的后備資源，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)基層法院法官資源不足的問題。

[1] 胡志斌．基于分配正義理論的法官資源配置問題研究[J]．海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013(1)：91-92．

[2] 徐和平．區(qū)域司法資源均等化配置問題研究：以法官資源為主要對(duì)象[J]．甘肅社會(huì)科學(xué)，2014(3)：102-103．

[3] 最高人民法院．最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法庭工作的若干意見[N]．人民法院報(bào)，2014-12-11(2)．

[4] 羅大樂，貢紹海，王春田，等．審判人力資源配置的現(xiàn)狀原因與建議[J] ．山東審判，2014(3)：34-35．

[5] 李凌鋒，合理配置基層法院法官資源探討[J]．法制與社會(huì)，2013(4)：261-262．

[責(zé)任編輯 葉甲生]

Study on the Allocation of Judge Resources in Grass-roots Courts

ZHU Zhen

(School of Literature and Law, Anhui Open University, Hefei 230022, China)

The paper describes the present allocation of judge resources in grass-roots courts, i.e. resource shortage, imbalanced regions, serious brain drain and so on. Meanwhile it also analyzes the causes of the unreasonable allocation based on the data of survey, i.e. the regional differences in the allocation of public resources, the management system of judges existing defects, the judge treatment in the low level. Then the paper puts forward some suggestions: promote the various treatments of judges in the grass-roots courts, adjust the positions of judges timely, establish the regular exchange system for judges in the grass-roots courts in different areas, improve the management system of judges in the grass-roots courts and so on, so as to make the allocation of judge resources in grass-roots courts more reasonable.

grass-roots court; allocation of judge resources; "scissors difference"

2015-02-29

2015年安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“法官資源‘剪刀差’問題研究——以安徽省域?yàn)槔?項(xiàng)目編號(hào)：SK2015A647)。

朱 振(1981-)，男，安徽宿州人，法學(xué)碩士，講師。研究方向：法社會(huì)學(xué)。

D926.22

A

1008-6021(2016)02-0025-04