王紅艷　馬俊芳　羅　銳

我國科技創(chuàng)新券政策的探索與實踐

王紅艷馬俊芳羅銳

科技創(chuàng)新券制度在我國試點和推行4年來，各地地方政府雖然量身定制了獨具特色的科技創(chuàng)新券政策，但推行中也遇到科技人員積極性不高、部分單位不愿使用科技創(chuàng)新券、保障及風險防范機制不健全等問題，有待于實踐中逐步加以完善。

科技創(chuàng)新券；探索；實踐

荷蘭在推出科技創(chuàng)新券之前的1997年，就以“研發(fā)券”形式探索了產(chǎn)學研合作的激勵機制。荷蘭2004年在“研發(fā)券”基礎上首創(chuàng)針對中小微企業(yè)的科技創(chuàng)新券，對促進中小微企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)交流與合作起到重要作用。目前，科技創(chuàng)新券政策已被世界許多國家效仿與發(fā)展。目前，我國較多?。ㄊ校┮褜嵤┛萍紕?chuàng)新券政策，采用事前申請、事后兌現(xiàn)方式，以財政支付直接明了的方式為產(chǎn)學研合作搭建起便捷的橋梁，有效解決了我國中小微企業(yè)創(chuàng)新資源匱乏、創(chuàng)新動力不足，高校、科研院所科研力量得不到充分高效利用，科研成果轉(zhuǎn)化應用難等問題。

一、科技創(chuàng)新券在我國的典型探索

1.科技創(chuàng)新券的江蘇宿遷試點及制度完善

2012年9月江蘇宿遷頒布《宿遷市科技創(chuàng)新券實施管理辦法（試行）》，在我國首先嘗試使用科技創(chuàng)新券。2014年2月宿遷市頒布《宿遷市科技創(chuàng)新券實施管理辦法》，對原《辦法（試行）》進行了修改。2014 年8月宿遷市對《宿遷市科技創(chuàng)新券實施管理辦法》再次修訂，新辦法整合了市財政各類專項資金，集中以創(chuàng)新券形式支持科技創(chuàng)新，凡適合以創(chuàng)新券形式發(fā)放的財政資金全部以創(chuàng)新券形式發(fā)放，更突出財政科技資金引導作用。同時，加大了對重點企業(yè)、公共服務平臺的支持力度以及體現(xiàn)對企業(yè)科技創(chuàng)新的引擎作用。針對重點產(chǎn)業(yè)，有針對性地引導企業(yè)攻關。［1］截至2016年，江蘇13個地級市除無錫市、鎮(zhèn)江市、常州市外的10個地級市已實施市級科技創(chuàng)新券制度。江蘇省省級科技創(chuàng)新券也已實施，主要針對經(jīng)濟相對薄弱、企業(yè)創(chuàng)新活力相對不足的蘇北五市（宿遷、淮安、鹽城、連云港、徐州），以推動蘇北產(chǎn)學研合作，引導更多創(chuàng)新資源向蘇北企業(yè)集聚。［2］

2.科技創(chuàng)新券的浙江創(chuàng)新

2013年10月，浙江長興縣與上海研發(fā)公共服務平臺合作，開展創(chuàng)新券跨區(qū)域試點，首創(chuàng)國內(nèi)跨區(qū)域流通科技創(chuàng)新券，充分利用上海高端科研機構(gòu)資源和大型科學儀器設施，解決長興縣本地中小企業(yè)創(chuàng)新資源不足等問題。［3］截至2016年5月，浙江省11個地市、94個縣區(qū)均已出臺與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展及科技創(chuàng)新相適應的創(chuàng)新券推廣應用政策，是全國第一個省、市、縣三級聯(lián)動型科技創(chuàng)新券制度全覆蓋省份。浙江省依托科技創(chuàng)新云服務平臺，構(gòu)建全省科技資源統(tǒng)一開放共享平臺，搭建創(chuàng)新券服務系統(tǒng)，實現(xiàn)創(chuàng)新券申請、發(fā)放、使用、兌現(xiàn)全流程網(wǎng)絡管理。2016年又相繼推出手機版和APP應用。通過建設“創(chuàng)新地圖”，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和地理信息系統(tǒng)，全省9萬臺（套）大型科學儀器設備及4千余家創(chuàng)新載體服務資源統(tǒng)一定位展示，使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)（個人）足不出戶即可了解全省創(chuàng)新資源分布，隨時進行服務查詢與預約，共享全省科研儀器設備和服務。對不按規(guī)定公開開放與利用信息、開放效果差、使用效率低的省級創(chuàng)新載體，予以通報，并采取停止新購儀器設備、在申報省級科技計劃項目時不準購置儀器設備等方式予以約束。［4］

3.科技創(chuàng)新券的貴州探索

一般省份的科技創(chuàng)新券政策由省科技廳、省財政廳作為科技創(chuàng)新券主管部門，負責頂層設計、審核管理、監(jiān)督檢查，各市科技局為科技創(chuàng)新券試點責任主體，負責方案制定、組織推進等。貴州省是國內(nèi)首個由省科技廳直接向企業(yè)派發(fā)科技創(chuàng)新券省份，省卻市（區(qū)）科技局的中間環(huán)節(jié)，省科技廳（知識產(chǎn)權(quán)局）設計、發(fā)行、受理、兌現(xiàn)科技創(chuàng)新券，直接為企業(yè)提供一條龍管理與服務。貴州省科技創(chuàng)新券制度優(yōu)先支持省內(nèi)獲得風險投資、創(chuàng)業(yè)投資或其他金融資本投資的企業(yè)；大學科技園、科技孵化器內(nèi)企業(yè)；省科技型種子企業(yè)、科技型小巨人成長企業(yè)、科技型小巨人企業(yè)、創(chuàng)新型領軍企業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)、省級和國家級創(chuàng)新型企業(yè)、省級和國家級知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢企業(yè)。要求企業(yè)自籌配套資金不低于申請科技創(chuàng)新券額度。［5］

4.北京海淀區(qū)協(xié)同創(chuàng)新券

北京市率先在省級層面部署實施科技創(chuàng)新券政策，支持小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊利用高校、院所科研資源開展研發(fā)活動和科技創(chuàng)新。北京海淀區(qū)協(xié)同創(chuàng)新券搭建了由政府、企業(yè)、科研院所、運營機構(gòu)共同組成的大協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)圈。2016年7月12日發(fā)布協(xié)同創(chuàng)新券政策，注冊在海淀的中小微企業(yè)可注冊申領。協(xié)同創(chuàng)新券是“互聯(lián)網(wǎng)+”與科技服務跨界融合的新探索。建設基于互聯(lián)網(wǎng)的海淀協(xié)創(chuàng)券平臺，一站式提供企業(yè)認證、協(xié)創(chuàng)券申領、使用、接收、兌換等全流程在線操作，企業(yè)在線申請政府補貼并獲得服務；采用電子券形式，管理系統(tǒng)自動記錄每張券申請、發(fā)放、使用、接收及兌換全過程；協(xié)創(chuàng)券平臺委托社會化機構(gòu)運營。企業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)放的具有唯一識別碼的電子券，可在線申請政府補貼。協(xié)同創(chuàng)新券的抵扣金額最高不超過實際成交金額的30%，年抵扣金額累計不超過50萬元。為讓“創(chuàng)新供給”惠及更多中小微企業(yè)，中關村海淀園2016年創(chuàng)新扶持資金2000萬元，用于補貼企業(yè)通過協(xié)同創(chuàng)新券平臺向認證服務機構(gòu)購買研發(fā)創(chuàng)新服務或成果費用。目前，中科院、北京大學、清華大學等200多家科研院所、實驗室、科研服務機構(gòu)入選海淀協(xié)創(chuàng)券服務機構(gòu)名單，為中小微企業(yè)提供專業(yè)化服務。同時，海淀園管委會對協(xié)同創(chuàng)新券使用情況跟蹤，對使用不力的協(xié)同創(chuàng)新券予以收回，并根據(jù)情況再分配。［6］

2012年9月起，國內(nèi)各地區(qū)陸續(xù)開展科技創(chuàng)新券政策探索與實踐，支持以中小微企業(yè)為主的科技創(chuàng)新活動，目前未啟動科技創(chuàng)新券政策的省份寥寥無幾。即使有些省份暫時沒有啟動該政策，政府相關部門也已著手調(diào)查研究。

二、我國科技創(chuàng)新券的基本分類

1.以組織實施主體為標準

依據(jù)組織實施科技創(chuàng)新券主體行政級別的不同，創(chuàng)新券分地市級和省級。國內(nèi)最早的科技創(chuàng)新券是地市級科技創(chuàng)新券，由江蘇宿遷最早發(fā)行。最早的省級科技創(chuàng)新券發(fā)行者是北京?，F(xiàn)在少數(shù)省份要么只有省級科技創(chuàng)新券，如貴州，要么只有地市級科技創(chuàng)新券，如河南的洛陽市和焦作市。而絕大多數(shù)地區(qū)同時有省級創(chuàng)新券和地市級創(chuàng)新券，如江蘇、廣東等。各地科技創(chuàng)新券的組織實施主體不完全相同，多數(shù)由省、市、縣（市、區(qū)）的科技主管部門會同財政部門負責組織實施，采取省、市聯(lián)動方式運行管理，省級創(chuàng)新券專項資金來源于省財政科技資金，各市設立專項配套資金，如山西省要求各市科技局提供不低于省科技創(chuàng)新券額度1：1的配套資金。少數(shù)由科技局會同知識產(chǎn)權(quán)局負責組織實施，采取省直管的方式運行管理，如貴州省不要求各市科技局提供配套資金，而是要求企業(yè)自籌配套資金不低于申請的科技創(chuàng)新券額度。

2.以支持對象為標準

科技創(chuàng)新券以支持中小微科技型企業(yè)為主，但不排除個別地方支持重點領域、特定類型大型企業(yè)。其支持對象通常是主動尋求產(chǎn)學研合作和自我研發(fā)企業(yè)?？萍紕?chuàng)新券的支持對象一般為企業(yè)，但也有各類公共服務科技平臺、園區(qū)科技投入等。其支持對象較多為沒有接受過各類財政獎補資助的主體，獎補類支持對象為獲得科技政策獎補資金企業(yè)。多以運行階段的企業(yè)為主，個別地方也專門扶持創(chuàng)業(yè)階段企業(yè)、團隊或個人。如北京市支持小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊利用高校院所科研資源開展研發(fā)活動和科技創(chuàng)新，深圳市支持具有獨立法人資格的中小微企業(yè)或創(chuàng)客個人。各地科技創(chuàng)新券的支持對象既包括低門檻、普惠性主體，如浙江省江山市每家新注冊企業(yè)發(fā)放1萬元科技創(chuàng)新券，江蘇省泰州市獎補類創(chuàng)新券的支持對象之一為經(jīng)考核評審的新辦產(chǎn)學研聯(lián)合體。

3.以使用范圍為標準

以使用區(qū)域、領域范圍為標準，有些省市級科技創(chuàng)新券要求只能應用于本行政轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)學研合作，或只能用于創(chuàng)新活動直接相關的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)服務、專利技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢等。有些省市則突破到跨區(qū)域使用，甚至擴展至科技型中小微企業(yè)購買測試檢測、科技數(shù)據(jù)、科技文獻、自然科技資源、科技查新、發(fā)明專利代理、專利質(zhì)押評估、新產(chǎn)品鑒定、科技金融、競爭情報分析、技術(shù)解決方案、知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新戰(zhàn)略等科技信息服務和專業(yè)咨詢服務等活動。有些地方科技創(chuàng)新券應用范圍更廣，如天津開發(fā)區(qū)推出額度為3萬元的科技創(chuàng)新券，用來支持轄區(qū)科技型中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，讓企業(yè)用于抵扣房租、檢驗檢測認證、法務服務等。浙江省首個推出“科技券”的長興縣在科技券的使用上也進行了充分探索，科研創(chuàng)新、產(chǎn)品設計、人才引進等環(huán)節(jié)都能以券抵價。

4.以科技創(chuàng)新券的形式為標準

科技創(chuàng)新券可分為電子券和紙質(zhì)券兩種。北京市創(chuàng)新券采用網(wǎng)絡認證模式，蘇州昆山采用登記備案制，宿遷除用于個人獎勵資金直接撥付外，全部采用紙質(zhì)創(chuàng)新券形式發(fā)放。依據(jù)創(chuàng)新券面值數(shù)額，各地又有不同。武漢市科技創(chuàng)新券面值為1000元、10000元、50000元，單個企業(yè)領取科技創(chuàng)新券金額起點為1000元，上限為20萬元。南京市科技創(chuàng)新創(chuàng)新券按10萬元、20萬元、30萬元面值分檔發(fā)放。甘肅蘭州創(chuàng)新券采用電子券形式，經(jīng)創(chuàng)新券網(wǎng)絡服務平臺認證后生成創(chuàng)新券識別碼，每個企業(yè)或創(chuàng)業(yè)團隊每年可多次申領和使用。每張創(chuàng)新券限額1000元，需按規(guī)定使用，每次至少使用1張，最多可使用100張。［7］

三、我國科技創(chuàng)新券政策實踐中需解決的問題

1.資源單位科技人員的積極性不高

據(jù)調(diào)查，中小微企業(yè)較歡迎科技創(chuàng)新券政策，大型企業(yè)對科技創(chuàng)新券的渴求程度低于中小微企業(yè)?？萍紕?chuàng)新券對中小微企業(yè)而言，可稱得上“雪中送炭”，對大型企業(yè)則為“錦上添花”。一般地方科技創(chuàng)新券以鼓勵、支持中小微企業(yè)科技創(chuàng)新為主，以引導、促進大型企業(yè)科技創(chuàng)新為輔。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源單位科技人員對科技創(chuàng)新券政策積極性不高的原因在于，企業(yè)委托高校、科研院所的科技開發(fā)合同，合同受托方需要按合同標的繳納一定個人所得稅，雖地方稅務部門有一些減免政策，但辦理程序需耗費一定時間與精力。此外，經(jīng)費使用一般都有較嚴格的預算及報銷制度規(guī)定，常導致技術(shù)開發(fā)合同已完成，經(jīng)費還躺在財務部門賬面上。因此，如何簡化我國產(chǎn)學研合作程序性規(guī)定，加大科技人員經(jīng)費自主支配權(quán)，是解決資源單位科技人員積極性不高的關鍵因素。

2.部分單位不愿使用科技創(chuàng)新券

科技創(chuàng)新券的有效期各地不一，如成都市科技創(chuàng)新券有效期為1年，南京市科技創(chuàng)新券有效期不超過2年。但科技創(chuàng)新活動，尤其是研發(fā)類創(chuàng)新活動有一定周期和風險，科技服務若在期限內(nèi)不能完成，科技創(chuàng)新券便過期作廢，導致科技創(chuàng)新券的兌現(xiàn)率不高。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)和創(chuàng)新單位認為科技創(chuàng)新券的申領應用和兌現(xiàn)過程較復雜而不愿使用。使用過科技創(chuàng)新券的企業(yè)和創(chuàng)新單位不愿繼續(xù)使用的主要原因是，兌換流程繁瑣、兌換時間長，次要原因是創(chuàng)新券補助范圍較窄，補助額度不高。有的企業(yè)和創(chuàng)新單位反映，不愿使用或接受科技創(chuàng)新券的原因是，需要安排專人研究政策，在現(xiàn)有資源基礎上額外增加工作量或新設崗位管理創(chuàng)新券，擠占有限資源。因此，政策制定方應在調(diào)研基礎上，明文規(guī)定創(chuàng)新券使用期限可適度延長，簡化創(chuàng)新券的領用、使用等流程，降低管理成本，拓寬補助范圍、提高補助額度，使創(chuàng)新券持有者能便捷、快速地進行兌換。

3.保障及風險防范機制不健全

我國各地創(chuàng)新券制度以政策的形式出現(xiàn)，其保障和風險防范的規(guī)定較為籠統(tǒng)，一般僅作“企業(yè)申報材料不實，涉及惡意騙取財政資金的，將依法追回創(chuàng)新券及財政資金，不得再次申請用券”之類的表述，而對騙補行為的企業(yè)責任人、有關審核機關的違規(guī)操作、企業(yè)和科技服務提供者的合謀等非法行為該如何處罰沒有明確規(guī)定。隨著科技創(chuàng)新券制度在國內(nèi)各地的推廣，亟需將科技創(chuàng)新券制度納入到國家法律法規(guī)的層面加以規(guī)范，對騙補、違規(guī)操作、合謀等行為的企業(yè)、單位、相關個人如何追究法律責任給予明確規(guī)定。同時，法律法規(guī)中要明確監(jiān)管和懲處制度，對騙補企業(yè)，不僅要沒收其違法違規(guī)所得，實施“禁入令”，剝奪其享受補貼政策的資格，還要對企業(yè)負責人、合謀行為的責任人、違規(guī)操作的人員追究其刑事責任，只有這樣才能從源頭上杜絕“騙補門”的發(fā)生。

學者對我國科技創(chuàng)新券應用和推廣經(jīng)驗闡述得已較為全面，本文不贅述。要讓科技創(chuàng)新券制度更好地發(fā)揮作用，相關部門有必要進一步調(diào)查研究，對科技創(chuàng)新券政策進一步完善。

［1］趙超.《宿遷市科技創(chuàng)新券實施管理辦法》修訂［EB/OL］.http：//www.xichu.net/news/shizheng/ 2014/08/201408-09332304.html.

［2］江蘇省科技廳.江蘇省“科技創(chuàng)新券”試點工作情況報告［EB/OL］.http：//www.most.gov.cn/ dfkj/js/zxdt/201509/t20150928_121833.htm.

［3］袁永.國內(nèi)外創(chuàng)新券政策實踐研究［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2016（6）.

［4］浙江省科技廳.浙江省科技創(chuàng)新券有效助推“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/zj/zxdt/201607/t20160705_ 126347.htm.

［5］貴州省科技廳.貴州省科技廳發(fā)布《貴州省科技創(chuàng)新券管理辦法（試行）》［EB/OL］.http：//www. most.gov.cn/dfkj/gz/zxdt/201501/t20150109_ 117371.htm.

［6］韓義雷.北京海淀：為中小微企業(yè)補貼“創(chuàng)新券”［EB/OL］.http：//www.bj.xinhuanet.com/bjwq/wq/ hdy/2016.07/16/c_1119229200.htm.

［7］孫理.“科技創(chuàng)新券”管理辦法向公眾征求意見推動政府引導資金最大化用于支持企業(yè)科技創(chuàng)新［EB/OL］.http：//rb.lzbs.com.cn/html/2015-05/07/content_1394685.htm.

（作者單位：淮陰工學院、淮安市中級人民法院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.001

江蘇高校哲學社會科學研究項目“基于創(chuàng)新券的產(chǎn)學研合作保障及風險防范機制研究”（項目編號：2015SJB709）］