郝靜

青島市加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的對(duì)策研究

郝靜

現(xiàn)代財(cái)政制度在體系、功能和機(jī)制上都有了新的內(nèi)涵。本文在分析建立現(xiàn)代財(cái)政制度需重點(diǎn)解決的制度性問(wèn)題基礎(chǔ)上，從預(yù)算制度、財(cái)政支出制度、財(cái)政體制、債務(wù)管理以及財(cái)源建設(shè)五個(gè)維度，提出青島市率先建立現(xiàn)代財(cái)政制度的政策思考。

現(xiàn)代財(cái)政制度 建立 對(duì)策研究

作者郝靜，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，青島市財(cái)政局研究室副主任（青島 266071）。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來(lái)，青島市在推進(jìn)績(jī)效預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、專項(xiàng)資金改革、債務(wù)管理、預(yù)算公開等財(cái)政改革方面取得了顯著成效，但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新強(qiáng)態(tài)”的要求相比，還存在不小差距?！笆濉睍r(shí)期是青島市全面深化改革的攻堅(jiān)期，是全面建成小康社會(huì)并向宜居幸福的現(xiàn)代化國(guó)際城市邁進(jìn)的決戰(zhàn)期。率先建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政整體轉(zhuǎn)型，將為青島經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)代財(cái)政制度的主要內(nèi)容：預(yù)算、稅制、體制的新變化

現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，既是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制和制度的繼承與創(chuàng)新，又是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化新形勢(shì)，對(duì)財(cái)稅體制等基礎(chǔ)制度的系統(tǒng)性重構(gòu)。

現(xiàn)代財(cái)政制度有三點(diǎn)新使命：一是體系上的新坐標(biāo)。在體系上應(yīng)建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。二是功能上的新定位。在功能上要堅(jiān)持公共財(cái)政的定位，體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，不越位、不缺位，發(fā)揮財(cái)政制度穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境等方面的職能。三是機(jī)制上的新提升。在機(jī)制上應(yīng)符合國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，形成公開透明、權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問(wèn)責(zé)、可持續(xù)的制度安排。

（一）預(yù)算改革。現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)施有效監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重大改革舉措。主要包括建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等重點(diǎn)任務(wù)。

（二）稅制改革。稅收制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。要建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，將稅制推向更加公平、規(guī)范的軌道。新一輪稅制改革總的方向是，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。要逐步提高直接稅比重，調(diào)整消費(fèi)稅，加快房產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等。

（三）財(cái)政體制改革。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及地方的自主性、積極性，使事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。要在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)劃分承擔(dān)、分擔(dān)支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任、辦事與花錢相統(tǒng)一，全面提升國(guó)家治理效率。同時(shí)大量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。

二、青島市建立現(xiàn)代財(cái)政制度需重點(diǎn)解決的制度性問(wèn)題

新常態(tài)下，財(cái)政面臨“收入增幅的高與低、民生保障的縱與橫、優(yōu)惠政策的進(jìn)與退、融資舉債的嚴(yán)與寬、法定支出的存與廢”等各類矛盾。

（一）收入體系存在的問(wèn)題。一是收入中低速增長(zhǎng)步入常態(tài)化。在現(xiàn)行稅制下，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，營(yíng)改增等減稅降費(fèi)措施加力增效，財(cái)政收入增速不斷下滑。2011-2015年，青島市財(cái)政收入增幅由25.1%下降至12.4%。二是地方稅體系建設(shè)滯后。大部分稅種滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且部分稅種缺失，地方政府無(wú)法通過(guò)規(guī)范的渠道獲得行使其職能必需的資金。同時(shí)，隨著稅收優(yōu)惠等政策的清理規(guī)范，地方政府對(duì)促進(jìn)企業(yè)增稅缺乏激勵(lì)手段。未來(lái)地方財(cái)源建設(shè)迫切需要優(yōu)化轉(zhuǎn)型，支持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，壯大財(cái)源基礎(chǔ)。

（二）支出體系存在的問(wèn)題。一是人均財(cái)力水平低，行政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重。2013年青島市一般公共預(yù)算財(cái)力在5個(gè)計(jì)劃單列市中僅高于廈門，而財(cái)政供養(yǎng)人員最多，按常住人口和按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算的人均財(cái)力均位列最后；機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出占財(cái)力比重在5個(gè)單列市中最高。二是財(cái)政支出繼續(xù)剛性增長(zhǎng)。地鐵、城際鐵路、新機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中上馬，青島市政府性債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，城區(qū)危舊房改造任務(wù)重，各類民生保障增支較多，落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、工資制度改革、公車改革等，財(cái)政要承擔(dān)大量新增成本。三是預(yù)算固化、僵化、碎片化、資金低效使用的問(wèn)題突出。供水、供電、供熱以及公共交通等公共事業(yè)長(zhǎng)期高成本、低收費(fèi)運(yùn)行，財(cái)政補(bǔ)貼不堪重負(fù)，民生保障持續(xù)性和福利陷阱的矛盾凸顯。四是專項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)置多、分配鏈條長(zhǎng)、項(xiàng)目落實(shí)慢、使用效率低。過(guò)去采取按部門“一桿子插到底”的管理模式，且基本采取無(wú)償補(bǔ)助方式，致使專項(xiàng)資金使用效益低、支出責(zé)任不清、市場(chǎng)作用發(fā)揮不充分。

（三）財(cái)政體制存在的問(wèn)題。一是市級(jí)可用財(cái)力萎縮與支出需求急劇增加的矛盾日益突出。經(jīng)過(guò)2008年以來(lái)兩次市與區(qū)（市）財(cái)政體制調(diào)整，青島市級(jí)可用財(cái)力增長(zhǎng)空間越來(lái)越小，占全市可用財(cái)力比重由2008年的43.8%下降至2014年的30.4%，平均每年下降2.2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和民生工程保障任務(wù)越來(lái)越重。近幾年青島市重點(diǎn)項(xiàng)目資金缺口主要靠清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、盤活存量資金來(lái)彌補(bǔ)。隨著執(zhí)行進(jìn)度加快和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金減少，今后市級(jí)支出將主要依靠當(dāng)年財(cái)力保障。二是支出責(zé)任不明確、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多的問(wèn)題仍然比較突出。市級(jí)財(cái)力下移后，承擔(dān)的事權(quán)也應(yīng)隨之下移，但由于事權(quán)劃分尚不清晰，加之各政府部門開展工作往往以資金作為手段，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金量大、涉及面廣、種類繁多。2014年青島市對(duì)區(qū)（市）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付161.2億元，其中，公共財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為93億元，比2008年增加62.6億元，年均增長(zhǎng)20.5%。三是財(cái)政體制不統(tǒng)一帶來(lái)的副作用日益明顯。由于區(qū)（市）間財(cái)政體制差異，各市政策余地和調(diào)控空間較大，招商引資政策層層加碼，甚至抬高政策條件爭(zhēng)拉稅源，財(cái)政收入雖然逐步增長(zhǎng)，但可用財(cái)力并未同步增加。四是體制外優(yōu)惠政策對(duì)財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)新沖擊。在財(cái)政體制外，對(duì)市北、李滄等重點(diǎn)區(qū)域和西海岸中央商務(wù)區(qū)、中德生態(tài)園、董家口港區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)、主城區(qū)危舊房改造等重點(diǎn)板塊，出臺(tái)土地和稅收收入返還政策，不僅造成同一區(qū)域多種體制并存，而且使有限資金更加捉襟見肘。

（四）政府償債風(fēng)險(xiǎn)。以債務(wù)率指標(biāo)來(lái)衡量，青島市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制情況較好，但在“三期疊加”的新形勢(shì)下，局部存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是市級(jí)財(cái)政償債壓力大。一般債務(wù)未來(lái)3年將到還本高峰期，年均償債支出約90億元，專項(xiàng)債務(wù)還本高峰期預(yù)計(jì)在3年后出現(xiàn)。二是交通債務(wù)數(shù)額巨大。這一部分全部甄別為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。下一步，中央關(guān)閉貸款融資閘門后，交通建設(shè)還本付息資金和需要支付的工程款，將全部轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政上來(lái)。

三、青島市率先建立現(xiàn)代財(cái)政制度的建議

（一）建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度

1.建立透明預(yù)算制度

近年來(lái)，青島市將建立公開透明的預(yù)算制度作為深化財(cái)稅體制改革的突破口，大步推進(jìn)預(yù)決算信息公開。市本級(jí)財(cái)政預(yù)決算、99個(gè)部門預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，除涉密的外已全部向社會(huì)公開；13個(gè)區(qū)（市）均已按要求公開財(cái)政預(yù)決算、部門預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算；率先啟動(dòng)了專項(xiàng)資金預(yù)算安排和執(zhí)行信息實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)公開。下一步，還要從以下四個(gè)方面加大改革力度：

一是注重預(yù)算公開頂層設(shè)計(jì)。推進(jìn)完善以《預(yù)算法》為中心的預(yù)算公開法律制度體系，明確預(yù)算公開具體要求、內(nèi)容和程序，相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)，以及不依法公開的法律責(zé)任。二是進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍。不僅要全面公開預(yù)算賬本，還要公開編制和決策過(guò)程；政府支出項(xiàng)目除正常的類、款、項(xiàng)外，還包括相關(guān)說(shuō)明信息，以及支出績(jī)效，供信息使用者判斷支出合理性和有效性；政府預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開延伸到“最后一公里”的鎮(zhèn)政府和街道辦事處。三是繼續(xù)細(xì)化公開內(nèi)容。建議中央制定財(cái)政信息公開的統(tǒng)一格式，預(yù)算編制精確到具體的人、事、物，地方政府將按此格式編制的預(yù)算信息對(duì)外公開。四是創(chuàng)新公開載體和方式。拓展新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)、咨詢會(huì)等新形式，讓媒體、專家和社會(huì)公眾更多介入預(yù)算決策過(guò)程。公開方式上，通過(guò)添加年度、部門、項(xiàng)目間對(duì)比圖表等，讓公眾更直觀了解預(yù)算信息。

2.完善政府預(yù)算體系

青島市已建立起包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的政府預(yù)算體系，但仍存在著體系不夠健全、各本預(yù)算功能定位不夠清晰、預(yù)算權(quán)限劃分不夠科學(xué)等問(wèn)題。完善政府預(yù)算體系重點(diǎn)應(yīng)放在以下三方面：

一是提高預(yù)算編制完整性。將政府收支全部納入預(yù)算管理。本級(jí)當(dāng)年預(yù)算安排資金、上年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金全部編入本級(jí)預(yù)算。通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的專項(xiàng)資金，逐步細(xì)化到具體項(xiàng)目和項(xiàng)目承擔(dān)單位。二是建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制。建立一般公共預(yù)算各項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、海域使用金等?？顚Ｓ靡?guī)定，統(tǒng)籌安排。加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度，將地方教育附加費(fèi)等政府性基金納入一般公共預(yù)算。對(duì)繼續(xù)作為政府性基金管理的支出，一般公共預(yù)算不再安排，并將政府性基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。三是完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理。擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，提高國(guó)有資本收益收繳比例，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算力度，到2020年市級(jí)國(guó)有資本收益調(diào)入一般公共預(yù)算的比例提高到30%。嚴(yán)格社?；鸸芾砑?jí)次，探索社?；鸨Ｖ翟鲋低緩剑岣吒黜?xiàng)社?；鸾y(tǒng)籌級(jí)次，增強(qiáng)社?；鹂癸L(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)性。

3.改進(jìn)年度預(yù)算控制方式

一是調(diào)整年度預(yù)算審核重點(diǎn)。一般公共預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡向支出預(yù)算和政策拓展，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，主要審核出臺(tái)的支出政策是否有必要、力度是否合適，各項(xiàng)支出是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。年度預(yù)算平衡與跨年度預(yù)算平衡并重，使財(cái)政預(yù)算平衡與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期保持同步。三是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。對(duì)規(guī)劃期內(nèi)重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。

4.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

一是硬化預(yù)算約束。各項(xiàng)支出必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過(guò)動(dòng)支預(yù)備費(fèi)解決外，一般不出臺(tái)增加當(dāng)年支出的政策，必須出臺(tái)的政策，通過(guò)以后年度預(yù)算安排資金。二是加強(qiáng)支出預(yù)算管理。加快下達(dá)年初預(yù)算，進(jìn)一步提高提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例；及時(shí)批復(fù)部門預(yù)算；用好以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，定期清理結(jié)轉(zhuǎn)資金，建立健全預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相銜接的約束機(jī)制。三是強(qiáng)化部門預(yù)算管理。采取部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，部門編報(bào)預(yù)算由主要負(fù)責(zé)人手簽承諾書，對(duì)預(yù)算真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)；部門在年度終了后對(duì)其預(yù)算執(zhí)行情況作績(jī)效自評(píng)價(jià)，并逐步公開績(jī)效自評(píng)價(jià)報(bào)告；建議將部門預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效納入全市科學(xué)發(fā)展綜合考核。

（二）建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、導(dǎo)向明確的公共財(cái)政支出制度

1.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

一是完善公共服務(wù)支出保障機(jī)制。按照“保基本、兜底線、促公平、可持續(xù)”的原則，合理確定并動(dòng)態(tài)調(diào)整民生保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，保持財(cái)政基本公共服務(wù)支出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平及政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)。二是健全厲行節(jié)約長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格控制一般性支出，健全公務(wù)開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)控機(jī)制，規(guī)范公務(wù)消費(fèi)行為。完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，調(diào)整通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。三是嚴(yán)格控制項(xiàng)目支出。除中央、省、市出臺(tái)涉及群眾切身利益的民生保障政策和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，其他支出原則上只減不增。

2.建立專項(xiàng)資金管理清單

一是清理整合專項(xiàng)資金。凡政策到期、任務(wù)完成、項(xiàng)目零星分散或使用效果不明顯的專項(xiàng)資金，一律不保留；需繼續(xù)保留的，按照支出用途整合，每部門原則上不超過(guò)3項(xiàng)。二是制定專項(xiàng)資金清單目錄。按項(xiàng)目支出責(zé)任、實(shí)施主體、資金運(yùn)作方式等，劃分為市級(jí)直接管理的專項(xiàng)資金、補(bǔ)助區(qū)(市)的專項(xiàng)資金、實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的專項(xiàng)資金三類，列出清單目錄，向社會(huì)公開。三是在專項(xiàng)資金領(lǐng)域?qū)嵭小靶庞秘?fù)面清單制度”。嚴(yán)格懲戒部門、單位申報(bào)及使用專項(xiàng)資金過(guò)程中的失信失范行為。

3.創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式

一方面充分運(yùn)用財(cái)政資金市場(chǎng)化運(yùn)作方式。逐步壓縮投入到各類產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政資金，繼續(xù)保留的原則上轉(zhuǎn)為通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作。爭(zhēng)取到2017年，青島市引導(dǎo)基金總規(guī)模達(dá)到100億元以上。另一方面探索推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與有一定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)。

4.推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革

一是推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理。青島市與區(qū)（市）全面推開國(guó)庫(kù)集中支付電子化改革，實(shí)施范圍擴(kuò)大至對(duì)財(cái)政、人民銀行、商業(yè)銀行之間對(duì)賬業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。進(jìn)一步提高工資統(tǒng)發(fā)、公務(wù)卡等批量支付業(yè)務(wù)效率，探索研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付流程簡(jiǎn)化。加快電子審計(jì)和容災(zāi)備份系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建管理、控制、防范“三位一體”的安全網(wǎng)。二是加強(qiáng)財(cái)政專戶管理。除法律明確規(guī)定或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，各級(jí)財(cái)政部門一律不得新設(shè)財(cái)政專戶；現(xiàn)有專戶除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的外， 2016年底前一律取消。三是嚴(yán)格財(cái)政暫付款管理。已形成的財(cái)政對(duì)外借款， 2016年底前清理完畢。嚴(yán)格控制新增對(duì)外借款，確需出借的臨時(shí)急需款項(xiàng)，嚴(yán)格限定借款對(duì)象、用途和期限，報(bào)經(jīng)同級(jí)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)。

5.清理規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策

一方面全面清理財(cái)稅優(yōu)惠政策。違反國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的一律停止執(zhí)行；確需保留的，按規(guī)定程序和權(quán)限經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施，明確政策時(shí)限。另一方面建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。 地方性法規(guī)、政府規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策，不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠事項(xiàng)，不得制定與企業(yè)及其投資者(或管理者)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政優(yōu)惠政策。定期評(píng)估法律法規(guī)規(guī)定的稅收、非稅收入及財(cái)政支出優(yōu)惠政策，效果不明顯的，提出調(diào)整或取消意見。

6.全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

一是全面實(shí)施《青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》。建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)設(shè)置可測(cè)量、可比較、可追蹤的評(píng)價(jià)指標(biāo)。大力拓展績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域，全面推進(jìn)區(qū)(市)級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，積極開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。二是加快預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)。整合現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)，建立預(yù)算績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，動(dòng)態(tài)管理，為預(yù)算績(jī)效管理提供支持。

（三）建立權(quán)責(zé)對(duì)等、公平統(tǒng)一的財(cái)政體制

1.穩(wěn)步推進(jìn)市與區(qū)(市)財(cái)政收入分配體制改革

進(jìn)一步完善市與區(qū)(市)財(cái)政收入分配體制，合理劃分市與區(qū)(市)收入范圍，在基本保證各級(jí)現(xiàn)有財(cái)力基礎(chǔ)上，共享收入增量部分市與區(qū)(市)按比例分享，實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制規(guī)范統(tǒng)一。區(qū)(市)政府相應(yīng)調(diào)整對(duì)下財(cái)政體制。

2.厘清市與區(qū)（市）支出責(zé)任

根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的頂層設(shè)計(jì)和改革進(jìn)度，綜合考慮受益范圍、受益對(duì)象、管理效率、地域優(yōu)勢(shì)等因素，合理劃分市級(jí)直接承擔(dān)、市與區(qū)（市）共同承擔(dān)和區(qū)（市）級(jí)直接承擔(dān)的支出責(zé)任邊界，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)的事、誰(shuí)拿錢”和“誰(shuí)辦事、誰(shuí)出錢”。同時(shí)，以法律形式規(guī)范事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)事權(quán)配置制度化。

3.改革轉(zhuǎn)移支付制度

按照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度改革精神，落實(shí)新《預(yù)算法》規(guī)定，以推進(jìn)區(qū)(市)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，形成一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮市與區(qū)(市)積極性。

一是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付，建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制；科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算因素、權(quán)重，真實(shí)反映各地支出成本差異；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。

二是從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績(jī)效低下的項(xiàng)目。新設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定，有明確的政策依據(jù)和目標(biāo)、資金需求和用途、主管部門和職責(zé)分工。

三是規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配和使用。對(duì)全市重大工程、跨區(qū)市投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，主要采取項(xiàng)目法分配，實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理。對(duì)具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目，主要采取因素法分配，按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)區(qū)(市)財(cái)政。對(duì)關(guān)系群眾切身利益的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、群眾參與的分配機(jī)制。清理資金配套政策，對(duì)市級(jí)直接承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，不要求區(qū)(市)政府配套。嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金分配使用全過(guò)程監(jiān)控檢查力度。

（四）建立疏堵結(jié)合、運(yùn)作規(guī)范的政府債務(wù)管理制度

將政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，確保政府負(fù)債與青島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相匹配。規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，積極促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)。

一是嚴(yán)格政府債務(wù)預(yù)算管理和規(guī)?？刂啤?yán)格限定政府舉債程序和資金用途，建立公開透明的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑硬預(yù)算約束；在建立關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，由靜態(tài)評(píng)估擴(kuò)展為動(dòng)態(tài)評(píng)估，由簡(jiǎn)單的閾值監(jiān)測(cè)擴(kuò)展到定性和定量結(jié)合、自身評(píng)價(jià)與市場(chǎng)評(píng)價(jià)結(jié)合的方式，加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，密切關(guān)注指標(biāo)動(dòng)態(tài)變化，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)處于或臨近風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的區(qū)（市）債務(wù)監(jiān)管，防范局部風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制。市政府在批準(zhǔn)的全市限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行政府債券方式適度舉借債務(wù)，區(qū)（市）級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由市政府在分區(qū)（市）限額內(nèi)代為舉借。其中：對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，通過(guò)發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算資金償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或項(xiàng)目收入償還。各級(jí)在批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。政府債務(wù)只能通過(guò)政府舉借，不得通過(guò)企事業(yè)等單位舉借。

三是健全債務(wù)報(bào)告和公開制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評(píng)級(jí)、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持。建立政府債務(wù)公開制度，定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及項(xiàng)目建設(shè)情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

四是完善政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。青島市已把政府性債務(wù)作為硬指標(biāo)納入科學(xué)發(fā)展考核。下一步，特別要加強(qiáng)對(duì)政府負(fù)有償還和擔(dān)保債務(wù)的融資核查制度，按照省委制定的債務(wù)率約束性指標(biāo)，督導(dǎo)各級(jí)嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模。同時(shí)，制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)的，嚴(yán)格追究責(zé)任。

（五）建立基礎(chǔ)穩(wěn)固、管理精細(xì)的財(cái)源建設(shè)制度

1.加快財(cái)源政策轉(zhuǎn)型

一要促進(jìn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)、健康發(fā)展。大力支持新機(jī)場(chǎng)、鐵路、地鐵等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。建立市、區(qū)兩級(jí)棚戶區(qū)改造基金，加快棚戶區(qū)改造步伐。支持“一谷兩區(qū)”等重點(diǎn)板塊建設(shè)，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。落實(shí)好城鎮(zhèn)化建設(shè)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)、重點(diǎn)帶動(dòng)戰(zhàn)略等政策和資金，增強(qiáng)發(fā)展后勁。大力發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科技金融等科技服務(wù)業(yè)，完善場(chǎng)地、網(wǎng)絡(luò)、資金、人才等扶持政策，積極推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。二要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。落實(shí)減稅降費(fèi)政策，全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力；全面落實(shí)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、普遍性降費(fèi)政策，營(yíng)造有利于企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅環(huán)境。采取貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼、支持公共服務(wù)平臺(tái)等普惠制扶持方式，通過(guò)引導(dǎo)基金等市場(chǎng)化運(yùn)作手段，引導(dǎo)和扶持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。三要完善稅收導(dǎo)向的招商引資政策措施。建立對(duì)招商項(xiàng)目提前進(jìn)行稅收評(píng)估的機(jī)制，切實(shí)避免“引資不引稅”問(wèn)題的產(chǎn)生。四要以合法合規(guī)的政策指標(biāo)促進(jìn)財(cái)源工作。如金融企業(yè)按照新增中小企業(yè)貸款的一定比例兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)?，引?dǎo)和撬動(dòng)金融資本支持企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)全市領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)源建設(shè)工作培訓(xùn)，定期對(duì)產(chǎn)業(yè)主管部門財(cái)源建設(shè)情況進(jìn)行匯總分析、排序，建立通報(bào)和考核制度。

2.完善地方稅體系建設(shè)

認(rèn)真落實(shí)國(guó)家統(tǒng)一部署的稅收改革政策，扎實(shí)推進(jìn)資源稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅等稅制改革。應(yīng)緊密跟蹤國(guó)家稅收制度改革動(dòng)態(tài)，研究測(cè)算稅制改革對(duì)地方財(cái)政和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。并按照中央與地方收入劃分的頂層設(shè)計(jì)和改革進(jìn)度，適時(shí)調(diào)整中央下劃收入或新設(shè)稅種的市與區(qū)(市)分配體制。

3.建立精細(xì)化征管體系

貫徹落實(shí)《青島市稅收征收協(xié)助條例》，完善全市財(cái)源信息平臺(tái)，構(gòu)建現(xiàn)代化信息支撐的稅收征管體制，提高稅收征管效率。切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收、應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅。嚴(yán)格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)和超越權(quán)限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征稅款。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化稅收入庫(kù)管理。

（責(zé)任編輯：梁洪波）

Study on the Countermeasures of Accelerating the Establishment of Modern Financial System in Qingdao

Hao Jing

The modern financial system has a new connotation in the system, function and mechanism. Based on analysis of the system problems that establishment of modern financial system need to focus on solving, this paper put forward the policy thinking on Qingdao initiating the establishment of modern f nancial system from the f ve aspects of budgeting system, f scal expenditure system, f nancial system, debt management and construction of f nancial resources.

modern f nancial system；establishment；countermeasure