程同順

(南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津 300350)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

程同順

(南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津 300350)

十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了大規(guī)模和密集化的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的進(jìn)程,這個(gè)進(jìn)程最突出的特點(diǎn)是體現(xiàn)了制度化和法治化的精神。黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)具有非常重要的意義，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要前提和保障。目前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一個(gè)良好的開端，今后還需要進(jìn)一步推動(dòng)和完善這個(gè)進(jìn)程。

黨內(nèi);法規(guī)體系;制度化;國(guó)家治理;法治化

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，長(zhǎng)期以來(lái)已經(jīng)在黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)方面取得了不少成績(jī)，形成了不少優(yōu)良傳統(tǒng)，初步建成了比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨更是開啟了大規(guī)模黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的進(jìn)程，此次建設(shè)進(jìn)程更加突出制度化和法治化的精神，將對(duì)中國(guó)未來(lái)的政治發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生積極和重要的影響。

一、十八大以來(lái)黨的法規(guī)體系建設(shè)

十八大以來(lái)，除了對(duì)黨章進(jìn)行了必要的修訂外，在短短幾年內(nèi)對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了大規(guī)模密集的“立法”工作。這些工作主要有：一是系統(tǒng)地重新梳理了以前所有的黨內(nèi)法規(guī)，二是適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展變化修訂了許多重要的黨內(nèi)法規(guī)，三是制定和頒布了一批新的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。

針對(duì)以往黨內(nèi)法規(guī)龐雜散亂、交叉重復(fù)的現(xiàn)象，中央重新梳理了已有的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)重復(fù)交叉的精簡(jiǎn)合并，對(duì)已經(jīng)不適用的清理淘汰。從2012年7月到2014年11月，中央分兩次對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間由中央出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。2014年11月17日，中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，通過(guò)對(duì)中央出臺(tái)的23000多件文件進(jìn)行篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過(guò)清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改①新華社北京電，2014年11月17日。。

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的修訂，涉及多個(gè)重要的條例和準(zhǔn)則，影響最大的是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》由2015年10月12日由中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)，并于10月21日正式發(fā)布。與2003年頒布的紀(jì)律處分條例相比較，此次新的紀(jì)律條例進(jìn)行了大幅度的修改，修訂幅度超過(guò)了80%。修訂后的條例從原來(lái)的三編十五章178條，縮減為三編十一章133條，字?jǐn)?shù)從24000余字縮減為17000余字*新華社北京電，2015年10月21日。。此前在2013年5月，修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布，與1990年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》比較，內(nèi)容更加豐富、規(guī)定更加具體、程序更加明細(xì)，成為黨內(nèi)第一部正式公開的“立法法”*葛志強(qiáng)：《十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期。。2013年12月，中央修訂了2002年制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，2015年10月又修訂了2006年出臺(tái)的《干部教育培訓(xùn)工作條例》，對(duì)新的社會(huì)形勢(shì)下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔作用和干部培訓(xùn)做出了新的規(guī)定。2015年8月3日新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式頒布，2009年7月2日印發(fā)的試行條例被取代。2015年12月25日新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》也取代了原有的試行條例。

截至目前，十八大以來(lái)全新制定和頒布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件達(dá)到了十個(gè)左右。2013年5月，為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》配套的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》首次發(fā)布。2013年11月，中央辦公廳發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(2013-2017年)，是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃。此后，新制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開始大量密集出臺(tái)。2013年11月18日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，2014年7月中央辦公廳下發(fā)了《省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》，2015年6月2日中共中央辦公廳印發(fā)公布了《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，2015年5月29日中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，然后于2016年6月28日中共中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。此外，十八大后還有一些新制定的規(guī)范和規(guī)定，雖然對(duì)黨員和干部也具有約束力，但由于不是黨內(nèi)法規(guī)，在此就不再一一列舉。

總之，十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，呈現(xiàn)出了系統(tǒng)化、規(guī)模大、數(shù)量多、速度快等特點(diǎn)。

二、新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)體現(xiàn)了法治化的精神

十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨更加重視黨規(guī)黨紀(jì)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)同以往的任何一個(gè)時(shí)期相比較都具有一個(gè)非常突出的特點(diǎn)，那就是體現(xiàn)從嚴(yán)治黨和反腐倡廉的原則和精神。這是其在內(nèi)容和目標(biāo)上的特點(diǎn)，是大家有目共睹的。那么從立法和政治學(xué)的專業(yè)角度看，十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)也有一個(gè)突出特點(diǎn)，那就是更好地體現(xiàn)了制度化和法治化的原則。

首先，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的修定充分表明黨中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系法治化建設(shè)已經(jīng)具有明確的目標(biāo)和追求。

如前所述，2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其配套的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》同時(shí)發(fā)布，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃計(jì)劃、起草程序、審批發(fā)布、適用解釋、審查備案和清理評(píng)估等方面做出了詳細(xì)規(guī)定。如此細(xì)致入微地確立黨內(nèi)“立法”的規(guī)則和規(guī)范，在黨的歷史上是第一次，說(shuō)明了黨中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定和建設(shè)的法治化已經(jīng)具有了系統(tǒng)而明確的目標(biāo)。

從2012年7月到2014年11月，中央分兩次全面清理中央以前出臺(tái)的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，也從另一個(gè)方面說(shuō)明了中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系法治化的追求。從23000多件文件中全面篩查甄別，對(duì)新中國(guó)以來(lái)中央出臺(tái)的全部文件全覆蓋，這是一個(gè)非常巨大的工程，這充分說(shuō)明中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系系統(tǒng)化和法治化建設(shè)的決心和追求。

其次，新紀(jì)律處分條例的修訂充分體現(xiàn)了制度化和法治化的原則。

新紀(jì)律處分條例是以高度尊重黨章為前提的。如在條例第一編第一章的第一條就明確指出，為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！痹诘谌龡l更是明確指出了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中至高無(wú)上的地位：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩?！薄包h組織和黨員必須自覺(jué)遵守黨章，嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律?！边@向大家表明，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)的憲法，新條例完全遵循黨章而制定，違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)黨紀(jì)處分。

新紀(jì)律處分條例在黨紀(jì)和國(guó)法之間有意識(shí)地進(jìn)行了有效的區(qū)分和銜接。原紀(jì)律處分條例的最大問(wèn)題是紀(jì)法不分，其中近一半內(nèi)容與刑法、治安管理處罰法等重復(fù)，實(shí)際上難以用到，也浪費(fèi)了行政成本，甚至在極個(gè)別情況下還會(huì)出現(xiàn)以紀(jì)代法、越俎代庖的情況。此次修訂刪除了原條例中70余條與刑法和社會(huì)治安處罰法重復(fù)的條款，在總則中規(guī)定黨組織和黨員必須“模范遵守國(guó)家法律法規(guī)”，黨組織和黨員違反國(guó)家法律法規(guī)時(shí)“都必須受到追究”等規(guī)定；在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利，凡是黨員干部違法犯罪，除過(guò)失犯罪外，一律要受到黨紀(jì)處分，從而實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的銜接*程同順：《黨規(guī)黨紀(jì)法治化建設(shè)的里程碑》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)版)2016年第1期。。

新紀(jì)律處分條例體現(xiàn)了依規(guī)治黨的要求，在形式法治方面較此前有了很大的進(jìn)步。形式法治強(qiáng)調(diào)法治的程序性，外在性等特征。新條例根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相關(guān)程序和要求，經(jīng)過(guò)起草、審批、發(fā)布等環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了透明性、普適性，并向全體黨員公布。對(duì)尚未結(jié)案的案件，若行為發(fā)生時(shí)的規(guī)定或者政策不認(rèn)為是違紀(jì)的，則依照當(dāng)時(shí)的規(guī)定或政策處理，不溯及既往。這些都較好地體現(xiàn)了形式法治的要求*程同順、陳永國(guó)：《黨紀(jì)與國(guó)法銜接協(xié)同實(shí)現(xiàn)路徑的思考》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第5期。。

再次，黨風(fēng)廉政建設(shè)催生的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》從法治化的角度規(guī)定了問(wèn)責(zé)的細(xì)節(jié)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，黨委、紀(jì)委或其他相關(guān)部門都要對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)守土有責(zé)，要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。那么，什么是黨委的主體責(zé)任，又如何將各級(jí)黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任落到實(shí)處呢？黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任，不應(yīng)是一句籠統(tǒng)的空話套話，而應(yīng)該以明確的形式規(guī)定下來(lái)，當(dāng)那些因不能履行主體責(zé)任的黨委出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，必須實(shí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究主要領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但是，黨委承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，其問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)該體現(xiàn)制度化的原則，應(yīng)該科學(xué)地設(shè)定問(wèn)責(zé)程序*程同順：《黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任論》，《人民論壇》2015年第11期。。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，2016年6月28日中共中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。該條例第五條明確規(guī)定問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任：“黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！钡诹鶙l規(guī)定了哪些情形下應(yīng)該問(wèn)責(zé)，第七條則詳細(xì)列舉了對(duì)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)方式。如把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)方式規(guī)范為通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分四種方式。

最后，《黨組工作條例》的制定從制度化的角度填補(bǔ)了黨組工作規(guī)范的空白。

自1945年黨的七大正式設(shè)立黨組以來(lái)，經(jīng)歷了撤銷、恢復(fù)的曲折歷史。目前全國(guó)共有黨組86000個(gè)，涉及從中央到縣四個(gè)層級(jí)。長(zhǎng)期以來(lái)，黨組制度除了黨章的原則規(guī)定之外，一起沒(méi)有專門的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，造成黨組設(shè)立不統(tǒng)一 、成員配備不一致、職責(zé)權(quán)限不明確和議事決策不規(guī)范等問(wèn)題，制約了黨組作用的充分發(fā)揮?！饵h組工作條例》的出臺(tái)填補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)的空白，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范黨組工作，加強(qiáng)和改善黨在縱橫兩個(gè)緯度的綜合領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用具有十分重要的意義。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系法治化對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要作用

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。那么什么是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化呢？

國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)體系性的結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為宏大的治理體系和治理能力系統(tǒng)。習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等”。習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)治理的制度問(wèn)題。他認(rèn)為，國(guó)家治理體系，實(shí)質(zhì)上就是“各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”*習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日第2版。。 “為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項(xiàng)工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！?習(xí)近平：《完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月18日第1版。為此，習(xí)近平要求務(wù)必在2020年時(shí)“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”*習(xí)近平：《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日第1版。關(guān)于國(guó)家治理能力，習(xí)近平指出，“國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！?習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日第2版。國(guó)家治理能力系統(tǒng)中，習(xí)近平首先強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，這就是依靠法律制度和規(guī)章制度進(jìn)行依法治國(guó)的能力，這是最重要的一個(gè)能力，也可以說(shuō)是各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的總能力。

綜上可知，國(guó)家治理體系和治理能力一個(gè)復(fù)雜的綜合體系，包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，而制度一定是居于國(guó)家治理體系的中心位置的重要內(nèi)容，國(guó)家治理能力就是運(yùn)用制度管理社會(huì)方方面的能力。國(guó)家治理現(xiàn)代化盡管涉及公平化、民主化、科學(xué)化、高效化和法治化等多項(xiàng)指標(biāo)，但是制度建設(shè)和法治化毫無(wú)疑問(wèn)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)。在追過(guò)國(guó)家治理 現(xiàn)代化的進(jìn)程中，法治化在很大程度上是公平化、民主化、科學(xué)化和高效化的前提和基礎(chǔ)，支撐和保障。

而在當(dāng)前中國(guó)，歷史和現(xiàn)實(shí)都決定了中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在中國(guó)當(dāng)前的建設(shè)事業(yè)以及未來(lái)的改革和發(fā)展中都必然發(fā)揮著核心和關(guān)鍵作用，因此，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)不僅對(duì)于黨非常重要，而且對(duì)于整個(gè)國(guó)家也具有非常重要的意義，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提和保障，其法治化的程度決定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的成效和進(jìn)程*程同順：《略論中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成績(jī)與不足》，《人民論壇》2014年第35期。。

首先，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設(shè)有助于營(yíng)造良好的政治生態(tài)和政治文化。

雖然黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的主要目的在于從嚴(yán)治黨，但是由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中的核心地位和重要作用，因而它對(duì)于中國(guó)的政治生態(tài)和政治文化都具有根本性的塑作用。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設(shè)，可以使所有的黨員干部逐步認(rèn)識(shí)到制度和規(guī)則的重要性，黨內(nèi)法規(guī)用制度和規(guī)則明確了哪些是應(yīng)該做的，哪些是可以做的，以及哪些是不能做的，如果違反了黨內(nèi)法規(guī)就會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。如果在黨內(nèi)形成了重視規(guī)則而不依靠個(gè)人關(guān)系，重視能力業(yè)績(jī)而不鼓勵(lì)阿諛?lè)畛?，?qiáng)調(diào)對(duì)黨、對(duì)人民和國(guó)家負(fù)責(zé)而不只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)等良好的政治生態(tài)和政治價(jià)值觀，那么整個(gè)中國(guó)各級(jí)黨和政府的政治風(fēng)氣就會(huì)煥然一新，中國(guó)傳統(tǒng)文化中“官本位”的政治文化就會(huì)越來(lái)越失去存在的土壤，整個(gè)中國(guó)的政治生態(tài)就會(huì)逐步變得風(fēng)清氣正、積極向上。新修定的紀(jì)律處分條例對(duì)此有很多詳細(xì)的規(guī)定，在此不再贅述。

其次，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設(shè)有助于推進(jìn)干部人事制度的合理化。

當(dāng)前中國(guó)干部人事制度的基本原則之一就是黨管干部，因而國(guó)家的干部人事制度與黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)密切相關(guān)。當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)生的大量腐敗案件都與干部的選拔任用、職務(wù)晉升等直接相關(guān)，這是由于領(lǐng)導(dǎo)干部可以利用相關(guān)規(guī)定的不完善之處濫用職權(quán)，進(jìn)行暗箱操作造成的，這反過(guò)來(lái)嚴(yán)重?cái)牧酥袊?guó)的干部風(fēng)氣和政治生態(tài)。黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)制度的制度化和法治化，可以使干部的選拔任用、職務(wù)晉升更加公開透明，程序更加合理完善，充分發(fā)揮黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)作用，減少個(gè)別 主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人作用，形成公平、公正的干部任用機(jī)制。如新修訂的紀(jì)律處分條例第五十二條明確規(guī)定：“在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、培植私人勢(shì)力或者通過(guò)搞利益交換、為自己營(yíng)造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的，給予嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分?！钡诘谄呤龡l還規(guī)定：“在干部選拔任用工作中，違反干部選拔任用規(guī)定，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。”

再次，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化和科學(xué)化。

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，從中央到地方以至基層的公共決策都是在黨的組織和主導(dǎo)下完成的，尤其是“三重一大”等事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)黨委集體討論決定。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于相關(guān)程序細(xì)節(jié)的具體規(guī)定，可以有效防止某些地方或單位以黨委書記個(gè)人代替黨委集體現(xiàn)象的發(fā)生，保障公共決策的民主化。同時(shí)，重大決策前多方征求意見(jiàn)，運(yùn)用社會(huì)主義協(xié)商民主程序，并經(jīng)過(guò)專家咨詢和論證，可以大大提前決策的科學(xué)性、有效性和可操作性。如新修訂的紀(jì)律處分條例第七章長(zhǎng)六十三條規(guī)定：“違反民主集中制原則，拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大問(wèn)題的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分?！毙滦抻喌摹兜胤近h委工作條例》就專門設(shè)立“議事和決策”一章，詳細(xì)規(guī)定了有效的開會(huì)人數(shù)、表決方式、通過(guò)票數(shù)等細(xì)節(jié)，在第二十五條提出，“注重通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、民主黨派、人民團(tuán)體、基層單位等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益實(shí)際問(wèn)題，廣泛協(xié)商、廣集民智、增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！痹诘诙粭l還專門規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)健全決策咨詢機(jī)制，重大決策一般應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出方案，充分聽取各方面意見(jiàn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過(guò)全會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議討論和決定?！?/p>

最后，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化建設(shè)有助于落實(shí)干部問(wèn)責(zé)的程序化。

公共權(quán)力必須接受監(jiān)督，公共權(quán)力的行使者必須要對(duì)公眾負(fù)責(zé)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要對(duì)黨員負(fù)責(zé)，也必須對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)。對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)正是對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求之一。在新修訂的《地方黨委工作條例》中專門設(shè)有第六章“監(jiān)督和追責(zé)”，其第二十七規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)向同級(jí)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和工作監(jiān)督，并接受上級(jí)和同級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督，接受下級(jí)黨組織和黨員群眾的監(jiān)督，接受各民主黨派和無(wú)黨派人士的民主監(jiān)督?！?016年7月中央又首次制定了專門的問(wèn)責(zé)條例，對(duì)問(wèn)責(zé)的原則、對(duì)象、情形和方式等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，還區(qū)分了對(duì)黨組織的問(wèn)責(zé)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)。尤其在第九條對(duì)問(wèn)責(zé)的處理也有規(guī)定：“受到問(wèn)責(zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)向問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)寫出書面檢討，并在民主生活會(huì)或者其他黨的會(huì)議上作出深刻檢查。建立健全問(wèn)責(zé)典型問(wèn)題通報(bào)曝光制度，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問(wèn)責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。”該條例第十條還規(guī)定實(shí)行終身問(wèn)責(zé)：“實(shí)行終身問(wèn)責(zé)，對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！?/p>

四、進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系法治化的進(jìn)程

綜上可知，黨內(nèi)法規(guī)體系法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要前提和保障，決定著中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和成效，那么對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系法治化的進(jìn)程，還應(yīng)該進(jìn)行哪些努力呢？

首先，從宏觀上總體設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)體系。

一方面，要像制定法律一樣從宏觀上總體設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)體系的總體框架，把黨內(nèi)法規(guī)體系區(qū)分為互相支撐但又不重復(fù)交叉的幾大板塊。雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》黨內(nèi)法規(guī)的名稱分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，但是這僅是層級(jí)的劃分，還缺乏內(nèi)容方面的分類。如可以像法律在整體上分為憲法、行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法和訴訟法等幾大類一樣，把黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行宏觀分類，分為不同的門類，并設(shè)定不同的層級(jí)，便于黨員干部掌握和適用。當(dāng)然，對(duì)重新梳理后仍然有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，要科學(xué)分類，分別歸入上述恰當(dāng)?shù)拈T類。

另一方面，把有重大遺漏的內(nèi)容補(bǔ)充完整。黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容上不能有重大缺失，否則會(huì)總是陷于被動(dòng)應(yīng)付、疲于奔命的狀態(tài)。這一方面要從幾大板塊劃分的角度補(bǔ)齊必要的板塊，從針對(duì)現(xiàn)象制定黨內(nèi)法規(guī)體系轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆惚举|(zhì)制定黨內(nèi)法規(guī)；另一方面對(duì)于人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題要盡早做出明確的規(guī)定，避免有些問(wèn)題在黨內(nèi)無(wú)法規(guī)可依。如干部財(cái)產(chǎn)公開問(wèn)題、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部配偶和子女經(jīng)商的問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶和子女移居海外的問(wèn)題等，都應(yīng)該給予明確的規(guī)定。

其次，要從專業(yè)性的角度制定和修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。

黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和修改一定要充分尊重其專業(yè)性，要像國(guó)家立法一樣體現(xiàn)法學(xué)與政治學(xué)的專業(yè)素養(yǎng)。依法治黨、從嚴(yán)治黨，一定要體現(xiàn)法治的精神，那就應(yīng)該首先從黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和修改上做起，不能使黨規(guī)黨紀(jì)在制度規(guī)定上就缺乏專業(yè)性，不能出現(xiàn)非法治的規(guī)定或互相矛盾沖突的地方。今后在梳理和清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的同時(shí)，也要從政治學(xué)和法學(xué)專業(yè)的角度對(duì)仍然有效的法規(guī)文件的具體內(nèi)容進(jìn)行審查，修改與黨章及黨規(guī)黨紀(jì)的基本精神相沖突的條款和語(yǔ)言文字，消除彼此沖突的規(guī)定與條款。

要提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，強(qiáng)化程序性規(guī)定。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)線條過(guò)粗，缺乏具體細(xì)節(jié)和程序的問(wèn)題，應(yīng)該從政治學(xué)和法學(xué)專業(yè)的角度提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，進(jìn)一步強(qiáng)化程序性規(guī)定?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其配套的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的發(fā)布，是黨內(nèi)法規(guī)制定提高制度化和法治化的重要保障。但是還要增加和細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)中程序性的規(guī)定，防止有人利用程序不完善獲得制度內(nèi)的程序性特權(quán)。如黨章中規(guī)定的“黨的各級(jí)黨委向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，說(shuō)明了各級(jí)黨委與同級(jí)代表大會(huì)的關(guān)系，但是還應(yīng)該規(guī)定：負(fù)責(zé)的具體方式是什么，在何種情況下要負(fù)什么責(zé)任，如果黨的代表大會(huì)否決了同級(jí)黨委的工作報(bào)告時(shí)應(yīng)該怎么辦等等。再如對(duì)于干部任用問(wèn)題的討論，除了要規(guī)定黨委會(huì)要實(shí)行票決制以外，還應(yīng)規(guī)定一把手不能率先表態(tài)定調(diào)，不同意見(jiàn)應(yīng)該充分表達(dá)，要匿名填寫選票、當(dāng)場(chǎng)公布票決結(jié)果等。再如，黨章關(guān)于黨代表實(shí)行任期制的規(guī)定，還應(yīng)具體規(guī)定黨代表在任期內(nèi)的主要職權(quán)，黨代表行使職權(quán)的方式等*程同順：《略論中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成績(jī)與不足》，《人民論壇》2014年第35期。。

再次，進(jìn)一步促進(jìn)黨紀(jì)國(guó)法的銜接協(xié)同。

要實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)國(guó)法之間的銜接協(xié)同，需要做好立法與執(zhí)法兩個(gè)方面的銜接協(xié)同。在立法環(huán)節(jié)，要建立紀(jì)法立法部門專門溝通協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)和機(jī)制。黨內(nèi)立法機(jī)關(guān)要明確具體的機(jī)構(gòu)，按既定的工作機(jī)制，加強(qiáng)同人大和政府的法規(guī)法制部門之間的交流、研究和協(xié)調(diào)，共同開展對(duì)黨紀(jì)和國(guó)法雙重調(diào)整的重大問(wèn)題的前期立法調(diào)研和論證，研討解決需要雙方協(xié)作配合處理的重要問(wèn)題。通過(guò)立法階段的充分溝通協(xié)調(diào)，避免紀(jì)法的立法規(guī)劃產(chǎn)生沖突，解決重復(fù)立法問(wèn)題；同時(shí)，還可以促進(jìn)對(duì)規(guī)范公權(quán)力的行使、黨風(fēng)廉政建設(shè)的推進(jìn)等重大問(wèn)題方面的協(xié)作。還要通過(guò)立法階段的銜接協(xié)同，厘清黨紀(jì)黨規(guī)和國(guó)法之間的邊界，進(jìn)一步促進(jìn)紀(jì)法分開。應(yīng)該明確國(guó)家法律應(yīng)該抵達(dá)的合理分界線，盡量做到分界線內(nèi)法律無(wú)空白覆蓋。合理定位黨紀(jì)適用的范圍、對(duì)象和領(lǐng)域，避免黨紀(jì)黨規(guī)逾越兩者之間的合理分界線，以免出現(xiàn)以黨紀(jì)取代國(guó)法的現(xiàn)象的發(fā)生。

在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法階段的銜接協(xié)同，一是要加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法主體之間的銜接協(xié)同。需要進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)重大案件進(jìn)行部署和會(huì)商，“強(qiáng)化依規(guī)執(zhí)紀(jì)和依法審判的有效銜接”。*陳家喜：《黨紀(jì)與國(guó)法：分化抑或協(xié)同》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)版)2016年第1期。檢察機(jī)關(guān)也要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，更新工作機(jī)制和辦案模式，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合和協(xié)作，建立有效的信息溝通交換制度，構(gòu)建全新偵查、查處機(jī)制。例如，個(gè)別黨員若出現(xiàn)涉嫌犯罪以外的其他輕微違法行為，本不一定要受黨紀(jì)處分，但是若其有“態(tài)度惡劣”，“影響黨的形象”等現(xiàn)象，執(zhí)法機(jī)關(guān)就應(yīng)該將此信息通報(bào)到該黨員的單位和黨組織，讓其受到黨紀(jì)處分。同時(shí)，為促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法階段的銜接協(xié)同，新條例中部分較模糊的概念需要進(jìn)一步具體化，如第三十條中“黨員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理?！贝宋闹械摹凹皶r(shí)”是多久？應(yīng)作出較為具體的規(guī)范。否則，有可能導(dǎo)致拖延時(shí)間，泄露案情，造成不良后果。二是要加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的程序銜接。在反腐實(shí)踐中，適用黨紀(jì)還是適用國(guó)法應(yīng)該做到界限分明。黨員若違反了黨紀(jì)就按黨紀(jì)處理，若違反了法律就要按法律處罰，要是同時(shí)構(gòu)成了違紀(jì)和違法，則要給予雙重處理。*虞崇勝：《國(guó)法與黨紀(jì)："雙籠關(guān)虎"的制度邏輯》，《探索》2015年第2期。應(yīng)當(dāng)完善執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)黨員與司法機(jī)關(guān)辦理反貪腐案件時(shí)的銜接與協(xié)調(diào)，厘清紀(jì)律審查工作與反腐敗偵查工作之間的界限和制度標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法程序相對(duì)較嚴(yán)密，應(yīng)該加緊修訂和完善紀(jì)律審查工作的程序性法規(guī)，健全流程，加快實(shí)現(xiàn)紀(jì)律審查工作的程序化，并做好與執(zhí)法機(jī)關(guān)的銜接協(xié)同。在紀(jì)檢錯(cuò)案追究方面，也要建立與國(guó)法相銜接的賠償或是補(bǔ)償制度，以進(jìn)一步落實(shí)紀(jì)律審查工作責(zé)任制。要把依紀(jì)審查和依法辦案的嚴(yán)格要求貫徹于審查辦案的整個(gè)過(guò)程，保證辦案工作的每道程序和各個(gè)環(huán)節(jié)都符合黨紀(jì)國(guó)法的規(guī)定*程同順、陳永國(guó)：《黨紀(jì)與國(guó)法銜接協(xié)同實(shí)現(xiàn)路徑的思考》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第5期。。

最后，紀(jì)檢組織查案辦案也要規(guī)范化、文明化和人性化。

在黨內(nèi)法規(guī)體系法治化建設(shè)的過(guò)程中，紀(jì)檢組織查案辦案的規(guī)則、程序和方式方法也要做出與時(shí)俱進(jìn)的制度化規(guī)范，使紀(jì)檢工作更加規(guī)范化和法治化，體現(xiàn)文明化和人性化的特點(diǎn)。

雖然紀(jì)檢組織查案辦案的主要對(duì)象都是貪腐和違紀(jì)人員，但有時(shí)也會(huì)需要其他人員或普通人民群眾協(xié)助調(diào)查取證，有些案件由于專業(yè)性和復(fù)雜性較強(qiáng)，專案組也需要吸收其他的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與辦案，也就是說(shuō)紀(jì)檢組織查案辦案的工作對(duì)象和涉及人員不全是貪腐和違紀(jì)人員。對(duì)這些紀(jì)檢組織之外參與專案組的工作人員和協(xié)助調(diào)查取證的其他人員，除了必要的查案辦案技巧之外，還應(yīng)該有文明社會(huì)人與人之間基本的尊重，甚至還要對(duì)他們的配合協(xié)助由衷地表示感謝。

對(duì)于貪腐和違紀(jì)人員，雖然他們違犯了黨紀(jì)甚至國(guó)法，有錯(cuò)在先，理應(yīng)受到懲罰，但是在查案辦案的過(guò)程中，只要他們不是負(fù)隅頑抗或者有逃亡之嫌，還是應(yīng)該在尊重他們?nèi)烁褡饑?yán)的前提下文明查案辦案。既要讓違紀(jì)人員感受到黨紀(jì)的威嚴(yán)和力量，也要讓他們體會(huì)到黨組織查案辦案的規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，更要讓他們感悟到黨組織在查案辦案中表現(xiàn)出來(lái)的文明和修養(yǎng)，以及對(duì)他們的人格尊重和人性關(guān)懷。紀(jì)檢組織在查案辦案中要講究查案辦案的風(fēng)度和技巧，以事實(shí)說(shuō)話，要讓違紀(jì)分子心甘情愿地主動(dòng)交代問(wèn)題，心悅誠(chéng)服地接受黨紀(jì)國(guó)法的懲罰。

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[責(zé)任編輯：符曉波]

2016-11-06

程同順(1969—)，山西聞喜人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、政治學(xué)系主任、博士生導(dǎo)師，主要研究方向:當(dāng)代西方政治理論、中國(guó)農(nóng)村政治。

D262.6

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1003-4307(2016)06-0005-07

編者按：緊隨著黨的十八屆六中全會(huì)的聲音，2016年11月5—6日，中國(guó)政治學(xué)會(huì)2016年年會(huì)暨“全面從嚴(yán)治黨 凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”學(xué)術(shù)研討會(huì)在中共浙江省委黨校召開，來(lái)自全國(guó)二十多個(gè)省、市，五十六個(gè)高等院校、科研智庫(kù)機(jī)構(gòu)的三百馀名專家、學(xué)者云集西子湖畔的杭州，圍繞“黨內(nèi)政治生態(tài)”這個(gè)主題，展開了深入而熱烈的探討。本刊約請(qǐng)其中的幾篇文章，特辟專欄刊登，以饗讀者。