何崢嶸

（廣西政法管理干部學院，廣西南寧570022）

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事業(yè)組織的監(jiān)管*

何崢嶸

（廣西政法管理干部學院，廣西南寧570022）

［摘要］在政事分開、理順政事關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理區(qū)分政府作為事業(yè)組織的舉辦者、國資的代理者以及行業(yè)監(jiān)管者的職能，合理劃分各監(jiān)管主體之間的具體職責權(quán)限，依法對事業(yè)組織的人財物及公共服務(wù)活動實施監(jiān)管，以實現(xiàn)國家設(shè)立事業(yè)組織制度的目的。

［關(guān)鍵詞］政、事分開；事業(yè)組織；監(jiān)管

引言

隨著經(jīng)濟體制改革的深入以及市場經(jīng)濟體制的確立，基于“單位”制的嚴格控制、基于行政隸屬關(guān)系的事業(yè)單位管理體制呈現(xiàn)出諸多不適應。為適應新的經(jīng)濟體制的要求，為滿足日益增長、日趨復雜多樣的公共服務(wù)需求，提高公共服務(wù)效率成為事業(yè)單位改革的目標之一。改革的關(guān)鍵是國家事業(yè)管理體制的改革，其中理順政事關(guān)系、準確界定事業(yè)組織的范疇、落實事業(yè)組織的自主權(quán)、建立事業(yè)組織法人治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建外部監(jiān)管機制是改革的主要內(nèi)容。

事業(yè)單位市場化和社會化改革及其帶來的事業(yè)組織法人化，客觀上要求政府對事業(yè)組織從作為附屬機構(gòu)的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向?qū)Κ毩⒎ㄈ说谋O(jiān)管，從政事不分到政事分開；民間力量的興起及參與公共服務(wù)供給使得原事業(yè)發(fā)展主管部門的監(jiān)管不再限于公辦事業(yè)組織，而應著眼于全行業(yè)所有社會組織。如何保證下放自主權(quán)和社會化改革不至于帶來事業(yè)組織偏離公益目的，以及在公共服務(wù)供給主體多元化的情況下，如何促進公共服務(wù)領(lǐng)域公平競爭機制的形成，從而保證公共服務(wù)質(zhì)量和效率，有賴于事業(yè)組織監(jiān)管機制的建立和完善。

監(jiān)管機制的實質(zhì)是監(jiān)管權(quán)的行使，必然涉及事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，監(jiān)管機制以事業(yè)法人自主治理為前提，并融于法人治理結(jié)構(gòu)之中。事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)涉及事業(yè)組織決策層、執(zhí)行層、監(jiān)事等內(nèi)設(shè)組織及其運作，國家作為出資人，政府作為舉辦者，可以通過向事業(yè)組織派駐理事或董事或監(jiān)事即事業(yè)組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)這一平臺實現(xiàn)集中監(jiān)管。外部治理結(jié)構(gòu)涉及設(shè)立機構(gòu)、登記機構(gòu)、業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)、中介機構(gòu)、社會媒體（服務(wù)對象）等，對事業(yè)組織的監(jiān)管包括政府的行政監(jiān)管、社會公眾的監(jiān)督以及事業(yè)組織內(nèi)部自律與行業(yè)監(jiān)管等。監(jiān)管權(quán)融入事業(yè)法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的問題在事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中分析，本文探討外部治理結(jié)構(gòu)中政府對事業(yè)組織的行政監(jiān)管問題。

目前，對事業(yè)組織的行政監(jiān)管缺乏相應的法律規(guī)范，監(jiān)管主體與被監(jiān)管者都缺乏獨立性，行政監(jiān)管權(quán)的配置也不盡合理，缺乏對監(jiān)管主體的監(jiān)督制約機制和責任追究機制，以及缺乏對監(jiān)管對象的權(quán)利救濟制度,因而，監(jiān)管的有效性和公正性難以保證。為此，有關(guān)行政監(jiān)管的法律法規(guī)有待完善,事業(yè)組織的法律地位需進一步明確，政府各監(jiān)管主體包括登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門如教育、衛(wèi)生等專業(yè)行政監(jiān)管機構(gòu),以及編辦、財政、人力資源與社會保障、審計等其他監(jiān)管主體的職能、職責需進一步界定。

一、有效監(jiān)管的基礎(chǔ)：政事分開

在傳統(tǒng)的“行政事業(yè)一體化”的組織體制中,對事業(yè)組織的管理基于“單位”制的嚴格控制理念和行政隸屬關(guān)系，所有的事業(yè)組織隸屬于政府或政府各部門等公權(quán)力機構(gòu)，事業(yè)組織人事上沒有自主權(quán)，財務(wù)上納入部門預算體系，并無獨立預算資格，業(yè)務(wù)活動受制于行業(yè)主管部門，如學校的招生由教育部門下達招生指標等。事業(yè)組織與所屬公權(quán)力機構(gòu)之間這種人財物的捆綁式聯(lián)系，實際上使得他們之間也存在利益聯(lián)系，因而一方面，政府及其職能部門理所應當直接插手事業(yè)組織的各項具體事務(wù)；另一方面，與過度干預并存的是監(jiān)管不到位，監(jiān)管常常流于形式，因為監(jiān)管實際上就是監(jiān)管自身。

上個世紀八十年代中期開始的事業(yè)單位改革從下放自主權(quán)開始，以下放自主權(quán)為主，但沒有建立起相應的監(jiān)管機制，監(jiān)管不到位，這場改革，并未帶來公共服務(wù)效率的顯著提高，而事業(yè)組織逐漸偏離了其設(shè)立的公益初衷而呈現(xiàn)逐利化傾向，由此導致社會公平缺失嚴重，尤其是教育、醫(yī)療衛(wèi)生等成為社會公平缺失最為嚴重的社會領(lǐng)域。由于對政事關(guān)系的處理也缺乏相應的規(guī)則體系，這種失控的局面又構(gòu)成政府強化依附關(guān)系、加強對事業(yè)組織控制的理由，如此，事業(yè)組織難以實現(xiàn)法人自治，實踐中，事業(yè)組織雖有法人之名，但在行政體制框架內(nèi)，并未真正享有獨立的法律人格，政府及其職能部門對事業(yè)組織的管理實際上并不是真正意義上的外部監(jiān)管。

自1993年以后的事業(yè)單位改革，重點在于推進政事分開和事業(yè)組織社會化，作為這場改革結(jié)果之一的事業(yè)組織法人化，得到了相關(guān)法律法規(guī)的確認，如《民法通則》、《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》等，從法律上確定了事業(yè)組織獨立的法人地位。但事業(yè)法人具體的權(quán)利義務(wù)不明確，自主管理的范圍和界限不明確，自主治理規(guī)則缺乏，事業(yè)組織內(nèi)部也沒有建立起相應的法人治理結(jié)構(gòu)。

如何保證下放自主權(quán)和社會化改革不至于帶來事業(yè)組織公益性的弱化甚至喪失？無論下放自主權(quán)，還是政事分開，“在擴大公共服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營管理自主權(quán)的同時，通過健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)而強化對其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督和約束［1］是必要的，外部監(jiān)管機制的建立和完善也是十分重要且必不可少的。

外部監(jiān)管機制的有效性取決于監(jiān)管者是否具有相對獨立性，以及監(jiān)管是否針對所有被監(jiān)管者一視同仁，而傳統(tǒng)的事業(yè)組織管理體制中監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間存在利益聯(lián)系，監(jiān)管主體不具備這種相對獨立性，在缺乏相互獨立性的利益主體之間建立起來的監(jiān)管機制既欠缺公平性，實際上也根本無法發(fā)揮其應有的作用。

因此，事業(yè)組織監(jiān)管機制的建立必須解決兩個問題，一是明確公共服務(wù)體制中政府與事業(yè)組織各自不同的角色定位，即在公共服務(wù)供給體制中政府的監(jiān)管職能和事業(yè)組織的服務(wù)職能分開；二是理順事業(yè)管理體制中的政事關(guān)系。一方面，事業(yè)組織實際上履行公共服務(wù)職能，應通過法律法規(guī)授予一定的行政職權(quán)，并且與政府對公共服務(wù)的監(jiān)管職能劃清邊界。另一方面，應賦予事業(yè)法人應有的權(quán)利，包括一定的人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)活動的自主權(quán)以及賦予事業(yè)組織對政府監(jiān)管行為的司法救濟權(quán)等。

事業(yè)單位改革的過程，實際上也是事業(yè)組織逐步取得獨立地位的過程。監(jiān)管以承認獨立為前提，真正解除附屬關(guān)系才有公平的監(jiān)管。賦予事業(yè)組織法人自主權(quán)，需廢除部門所屬事業(yè)組織制度，對行業(yè)所屬事業(yè)組織進行清理，如廢除教育部屬高校制度，教育部門作為行業(yè)主管機關(guān)，不應設(shè)立直屬事業(yè)組織。

從行政法治建設(shè)的角度來看，一方面，應賦予事業(yè)法人獨立的行政法律地位，建立起相應的法人治理結(jié)構(gòu)，以落實其法人自主權(quán)，促進事業(yè)組織去行政化，同時，建立和完善事業(yè)組織內(nèi)部約束機制，規(guī)范自主權(quán)的行使；另一方面，事業(yè)組織取得獨立法人地位后，從政府的角度來看主要問題是如何依法管理以確保事業(yè)組織的公益屬性以實現(xiàn)國家設(shè)立事業(yè)組織的目的，確保國有資產(chǎn)的合理利用，以及提高公共服務(wù)效率，滿足社會需求，即確保事業(yè)組織法人自主權(quán)的行使不偏離舉辦者的意志（通常為行政目的）。為此，需要在理順政事關(guān)系的基礎(chǔ)上，秉著政事分開、職能分離的原則，建立和完善事業(yè)組織監(jiān)管機制，采取一些包括有效的預算制度、合理的編制管理、可行的績效評估，以及有效的國有資產(chǎn)管理等精細化監(jiān)管措施［2］等，以實現(xiàn)外部制約。

在行政監(jiān)管體制中，政府與事業(yè)組織之間是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的行政法律關(guān)系，應由相關(guān)行政法確認各自的權(quán)利義務(wù)以及職責范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少監(jiān)管的隨意性，防止政府或其主管部門權(quán)力濫用。

二、監(jiān)管職能及其分離

從憲法及有關(guān)行政法的規(guī)定來看，我國大多數(shù)事業(yè)組織是國家出資、政府設(shè)立、事業(yè)發(fā)展主管部門管理，因而相應地，國家事業(yè)職能分別有經(jīng)辦職能即舉辦者職能、國資管理職能即出資人職能、行業(yè)管理職能，分別涉及事業(yè)組織的設(shè)立撤并、事業(yè)組織的人財物管理以及公共服務(wù)活動管理等，有不同的監(jiān)管目的和相應的監(jiān)管內(nèi)容，出資人通過預算控制以及財務(wù)監(jiān)督確保國有資產(chǎn)的安全合理有效利用，舉辦者通過設(shè)立撤并事業(yè)組織配置事業(yè)發(fā)展資源以實現(xiàn)公共服務(wù)的行政目的，行業(yè)主管部門則側(cè)重對公共服務(wù)質(zhì)量、收費及其標準等進行管理，提高公共服務(wù)效率?；跈?quán)力或職能相對分立制約的原則，這三項職能應分別賦予不同的機構(gòu)。

實踐中，對事業(yè)組織的管理，除了政府事業(yè)發(fā)展主管部門的業(yè)務(wù)管理以外，人事管理方面，有各級黨委、政府主管部門以及人力資源與社會保障部門等，財務(wù)管理上有行業(yè)主管部門、財政部門以及發(fā)展改革委員會等多個部門。這些管理通常涉及但不能明確歸于出資、舉辦與行業(yè)監(jiān)管等三項職能中，實際上這三者常?；鞛橐徽?。

目前關(guān)于改革理論的探討，國家作為出資人的職能與政府的舉辦者職能混為一談，事業(yè)單位改革設(shè)計中的“管辦分離”僅僅是指政府職能的自身分離，即政府的舉辦者職能與行業(yè)監(jiān)管職能相對分離，并未涉及國家作為出資人的職能，也不區(qū)分舉辦者與出資人職能。

出資人與舉辦者職能不分，出資人職能缺位，既不能形成對政府作為舉辦者職能的制約，也不能確保國有資產(chǎn)的合理有效利用。實踐中，對政府的公共服務(wù)預算支出不能形成相對有效的控制，源于這種預算監(jiān)督薄弱，政府的預算支出、資源調(diào)配或整合，事業(yè)組織的設(shè)立撤并等，常常缺乏明確的出于效率或公平的考慮。一方面，資源浪費嚴重；另一方面，“對實現(xiàn)國家的政策目標起關(guān)鍵作用的核心服務(wù)”［3］，常常面臨資金不足的問題，貧困地區(qū)尤其如此。

在傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中，政府的舉辦者職能與行業(yè)監(jiān)管這兩項職能主要集中于政府各事業(yè)發(fā)展主管部門，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等行政主管部門，而這些主管部門大多有直屬事業(yè)組織，且對直屬事業(yè)組織大多有人財物等各項具體事務(wù)的命令、指揮等管理權(quán)，使得直屬事業(yè)組織往往成為主管部門機構(gòu)及人員精簡的緩沖地帶，淪為主管部門人事安排及其他利益輸送的“自留地”。

在各地各行業(yè)“管辦分離”的改革實踐中，設(shè)立專門機構(gòu)取代過去的事業(yè)發(fā)展主管部門對人財物實施管理，但舉辦者與出資人職能不分導致舊體制中的行政隸屬關(guān)系在“管辦分離”改革后重新進入新體制中，事業(yè)組織從隸屬于行政主管部門到隸屬于新設(shè)專門機構(gòu)，有悖于政事分開的事業(yè)單位改革基本原則，也不利于監(jiān)管。

綜上，本文認為，監(jiān)管機制的建立和完善應該是在明確界定國家事業(yè)職能的基礎(chǔ)上，為避免監(jiān)管權(quán)過于集中帶來弊端，秉著監(jiān)管職能適度分離及相互制約的原則，出資人、舉辦者、行業(yè)監(jiān)管三項職能應分別賦予不同的機構(gòu)，建立起分工明確、合作協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制，而不是設(shè)立一個新的機構(gòu)統(tǒng)管人財物。

（一）出資人的監(jiān)管：所有權(quán)人的職能

出資人的職能主要體現(xiàn)在事業(yè)發(fā)展經(jīng)費撥付與管理，以及事業(yè)組織資產(chǎn)管理。事業(yè)組織的發(fā)展經(jīng)費主要來源于財政，事業(yè)組織的資產(chǎn)也在此基礎(chǔ)上形成。

目前，各類事業(yè)組織因隸屬于不同的國家機關(guān)而在財政預算支持、編制審核等資源配置方面享受不同的待遇，如高等教育中的“211工程”、“985工程”，表明了政府在公共經(jīng)費投入上的政策導向性，且不論政策引導厚此薄彼是否具有合理性，單從這些“工程”的產(chǎn)生來看，顯示出不受預算監(jiān)督的程序非正義性。

事業(yè)組織的設(shè)立涉及公共資源的分配，資源分配的有效性取決于經(jīng)費預算的合理性。正如世界銀行課題組指出的那樣：“現(xiàn)有的預算制度還相當薄弱。預算支出與政府在文件中寫明的優(yōu)先順序并不相符，看起來仿佛不存在任何明確、出于效率或公平考慮的公共支出優(yōu)先順序”［3］，預算的隨意性與缺乏追責機制有關(guān)，不僅政府及其有關(guān)部門無需對預算的績效、預算失誤承擔法律責任，事業(yè)組織也“可以不對它們花費的公共資金負責。”［3］

各地“管辦分離”改革的探索都可以視作將所有權(quán)人與行業(yè)監(jiān)管者分開的努力，將事業(yè)組織的人、財、物等管理交給新設(shè)機構(gòu)，讓原來的事業(yè)主管部門專司行業(yè)監(jiān)管。新設(shè)機構(gòu)主要是為了解決“所有者缺位”問題，其實，這方面的改革可以參照特殊國企如公用企業(yè)等的管理。

某些具有公共職能的國有企業(yè)如公用企業(yè)等，從經(jīng)費來源看是政府投資或參與控制，因為被賦予強制性社會公共目標，沒有或淡化經(jīng)濟性目標，它們的作用通常是直接提供公共服務(wù)，因而也被稱為公共服務(wù)組織，目前由國資委代表國家對這些國企行使所有權(quán)職能。事業(yè)組織也是政府投資或參與控制，也被賦予強制性社會公共目標，只不過，這些國有企業(yè)承擔國家經(jīng)濟職能，事業(yè)組織則承擔公共服務(wù)職能。因而，對事業(yè)組織的管理也可以照此辦理?，F(xiàn)行法律法規(guī)對事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織也是做國有資本和非國有資本的區(qū)分，從所有制形式上來看，只有國有和非國有的區(qū)分，所有事業(yè)組織的出資人都是國家，涉及國資管理統(tǒng)一交由國資委是合適的。

有人擔心，國資委代行所有權(quán)人職能可能會出現(xiàn)管理目標上的偏差，因為國企管理中的國資管理主要考慮國資的增值保值問題，重點在經(jīng)濟效益，能夠以財務(wù)核算反映出來的量化指標，如果事業(yè)組織也以這種標準，就會出現(xiàn)事業(yè)組織的逐利現(xiàn)象。如上海申康在成立前期，以資本運作為主要工作，以國有資產(chǎn)保值增值為目標，這與公立醫(yī)院的公益目標不相符。

這是管理目標的確定和考核標準問題。事業(yè)組織實行服務(wù)績效考核，考核內(nèi)容包括但不限于國有資產(chǎn)使用的經(jīng)濟效益，更注重國有資產(chǎn)是否合目的地使用，是否促進社會事業(yè)的發(fā)展，公共服務(wù)績效評價包括服務(wù)對象的滿意度、行政目的的實現(xiàn)程度等社會效益指標。這是一個綜合指標體系，與對國企的管理不同，不僅有經(jīng)濟效益的考慮，更重要的是社會效益的衡量。

（二）舉辦者的監(jiān)管

舉辦者的職能主要體現(xiàn)在根據(jù)公共服務(wù)社會需求總量情況，制定事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃、發(fā)展政策等，設(shè)立撤并事業(yè)組織等，因為涉及一定區(qū)域事業(yè)發(fā)展的整體布局，不宜受到部門限制，因此，應取消目前的部門設(shè)立撤并事業(yè)組織的權(quán)力，統(tǒng)一由各級政府作為事業(yè)組織的舉辦者。

舉辦者的監(jiān)管是為了實現(xiàn)設(shè)立的意圖，或出于某種政治考慮，或達成行政目的，或完成某項具體行政任務(wù)等，監(jiān)管方式通常包括人事控制，一方面，通過任命事業(yè)組織的負責人達到人事監(jiān)管的目的，另一方面，通過事業(yè)編制、崗位設(shè)置以及收入分配制度等方式進行控制，最重要的是事業(yè)組織的設(shè)立、發(fā)展方向控制等，如教育領(lǐng)域的意識形態(tài)控制等。

目前對于舉辦者缺乏相應的規(guī)范約束，事業(yè)組織的設(shè)立、撤并等政府行為呈現(xiàn)較大的隨意性，此外，過于強大的政治控制也在某種程度上排除法治，對有些事業(yè)組織如高等學校的發(fā)展來說也是一種束縛。

（三）事業(yè)發(fā)展主管部門監(jiān)管

根據(jù)我國1982年憲法發(fā)展社會主義各項事業(yè)的規(guī)定，國務(wù)院及各級地方政府相應地設(shè)置了教育、衛(wèi)生、科技、文化等事業(yè)發(fā)展主管部門，對事業(yè)組織公共服務(wù)活動進行管理，通常被稱為行業(yè)監(jiān)管。在政事不分、管辦合一的事業(yè)管理體制下，事業(yè)發(fā)展主管部門既是科教文衛(wèi)等各類事業(yè)組織的舉辦者，也是各項事業(yè)發(fā)展的管理者，如教育事業(yè)的發(fā)展由教育部門負責管理，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展則由衛(wèi)生部門負責管理等。

日益增長的社會需求使得公共財政捉襟見肘。自改革以來，打破公共服務(wù)的政府壟斷供給，鼓勵社會力量興辦公共服務(wù)事業(yè)，增加體制外公共服務(wù)供給，成為緩解公共服務(wù)領(lǐng)域供求失衡的重要舉措。同時，在推進事業(yè)單位改革的過程中，加大政府向社會組織購買公共服務(wù)的力度，鼓勵民間資本、社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)供給主體呈現(xiàn)多元化的發(fā)展。這對事業(yè)發(fā)展主管部門的行業(yè)監(jiān)管提出了新的要求，行業(yè)監(jiān)管須著眼于全行業(yè)所有提供公共服務(wù)的社會組織，而不僅僅是事業(yè)組織或事業(yè)發(fā)展主管部門的直屬事業(yè)組織。

管辦分離的改革在此背景下展開，其目的在于建立起對體制內(nèi)外所有公共服務(wù)組織的行業(yè)監(jiān)管機制，以取代基于隸屬關(guān)系對事業(yè)組織的內(nèi)部管理，如教育部門要對公立學校和民辦學校的教學質(zhì)量實行一視同仁的監(jiān)管，著眼于全行業(yè)的監(jiān)管，而不僅僅是監(jiān)管體制內(nèi)的公立學校。

但目前管辦分離的改革限于舉辦者與監(jiān)管者的職能分開，并未觸及直屬事業(yè)組織制度，未能解除政府事業(yè)發(fā)展主管部門與直屬事業(yè)組織之間的行政隸屬關(guān)系，影響監(jiān)管的有效性和公平性。

三、監(jiān)管主體制度改革及其評析

因管辦不分導致行業(yè)監(jiān)管不具有全局性，以及可能構(gòu)成對體制外公共服務(wù)供給組織的歧視，有學者主張“有必要在科學劃分事業(yè)類型的基礎(chǔ)上，分別設(shè)立專門的事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)”［6］、“建立獨立的事業(yè)單位監(jiān)督管理機構(gòu)管理事業(yè)單位的人財物等事宜”［5］，實際上是指設(shè)立專門的機構(gòu)代行出資人和舉辦者監(jiān)管職責，無錫、深圳等多地市在探索管辦分離的改革中采納了這一意見。

2005年，無錫市探索“管辦分離”的改革，設(shè)立了市醫(yī)院、學校、文化藝術(shù)、體育場館和訓練等四個管理中心，均為正處級行政管理類事業(yè)組織，由政府授權(quán)履行國有資產(chǎn)出資人職責，分別對市屬衛(wèi)生、教育、文化、體育等行業(yè)的事業(yè)組織的資產(chǎn)、人員和業(yè)務(wù)進行管理，原行政主管部門從過去偏重于對直屬事業(yè)組織進行管理轉(zhuǎn)向?qū)θ袠I(yè)進行管理［6］。

此后，北京、上海、深圳、成都等各地市相繼設(shè)立醫(yī)管等公共服務(wù)機構(gòu)，探索管辦分離。盡管各地增設(shè)機構(gòu)的名稱不同，具體做法也不同，但幾乎所有地方都新增機構(gòu)，且大多定位為事業(yè)組織，履行出資人職責，就是統(tǒng)一“管人、管事、管資產(chǎn)”，與行業(yè)監(jiān)管分離。其中，成都模式有很多可以借鑒之處。2010年，成都市設(shè)立醫(yī)院管理局，主要職責是：受市政府授權(quán)舉辦和管理市屬公立醫(yī)院、國有醫(yī)院，代表政府履行出資人職責，行使投融資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、院長選聘權(quán)，負責醫(yī)院業(yè)績考核和國有資產(chǎn)監(jiān)督。［7］［10］

有學者將鎮(zhèn)江模式［8］歸于不另設(shè)專門機構(gòu)。2009年，鎮(zhèn)江出臺《關(guān)于我市公立醫(yī)院改革試點工作的實施意見》，不另設(shè)專門的醫(yī)院管理機構(gòu)，而是委托衛(wèi)生行政部門履行出資人職責，但同時成立江蘇康復、江濱兩大醫(yī)療集團，都屬于事業(yè)單位法人，履行“辦醫(yī)”職責；衛(wèi)生行政部門實行全行業(yè)管理，承擔“管醫(yī)”責任。鎮(zhèn)江模式只是不另設(shè)專門行政機構(gòu)，實際上與無錫模式有相同之處，即新設(shè)事業(yè)組織履行辦事業(yè)的職能。

盡管各地實踐中的改革探索呈現(xiàn)多種模式，較為一致的做法，就是基于事業(yè)組織必有一個舉辦者的思路，改革中大多新設(shè)一個行政機構(gòu)或事業(yè)組織，“管人、管事、管財務(wù)”，原來的行業(yè)主管部門專司行業(yè)監(jiān)管，稱之為管辦分離。

另設(shè)專門機構(gòu)的積極意義在于出資人職能與行業(yè)監(jiān)管職能實現(xiàn)了分離，解除了原行業(yè)主管部門與直屬事業(yè)組織之間的行政隸屬關(guān)系，使行業(yè)監(jiān)管部門可以擺脫作為舉辦者的利益關(guān)系，成為相對獨立的行業(yè)監(jiān)管主體。

但新設(shè)機構(gòu)名為行使舉辦者職能，實際上，“管人、管事、管財務(wù)”中兼有出資人和舉辦者雙重職能，除了舉辦者與出資人職能不分，新設(shè)機構(gòu)還存在以下問題：第一，新設(shè)機構(gòu)的性質(zhì)，新設(shè)機構(gòu)與事業(yè)組織、新設(shè)機構(gòu)與原有各職能部門之間的關(guān)系并沒有理順，只籠統(tǒng)規(guī)定“管人管事管資產(chǎn)”，如何管理，職責界限在哪里，并無具體的界定，難以避免事業(yè)組織從附屬于行業(yè)主管部門變成附屬于新設(shè)機構(gòu)，改革換湯不換藥，對事業(yè)組織而言，加上原來的行政主管部門，又多了一個“婆婆”，政事關(guān)系更加復雜；第二，新設(shè)機構(gòu)的管理范圍與原有的財務(wù)管理、人事管理以及行業(yè)管理等各職能部門均有交叉，新設(shè)機構(gòu)與原有機構(gòu)之間的關(guān)系如何處理，也是難以解決的問題。第三，增設(shè)行政管理職權(quán)的事業(yè)組織也不符合事業(yè)單位分類改革的意圖。

基于以上分析，本文同意以下看法：“現(xiàn)在不是沒有監(jiān)管，也不是沒有專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)”［9］23、監(jiān)管不到位是因為監(jiān)管機構(gòu)如教育部門、衛(wèi)生部門等工作重點在直屬事業(yè)組織而不是全社會的同行業(yè)組織［9］23，筆者對“設(shè)立新的監(jiān)管機構(gòu)弄不好又會形成機構(gòu)膨脹、人浮于事［9］20有同樣的擔憂。

鑒于目前對事業(yè)組織的各項監(jiān)管工作均有相關(guān)部門負責，本文認為監(jiān)管主體制度的改革不應采取新設(shè)機構(gòu)的策略，而是清理目前政府各主管部門的職責權(quán)限、理順他們之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變、整合各項管理職能，明確各自的監(jiān)管職責以及建立合作協(xié)調(diào)機制。

四、監(jiān)管內(nèi)容及方式

不同國家的公共組織監(jiān)管體制側(cè)重點不同，英國對執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督偏向于結(jié)果導向的績效監(jiān)督；日本獨立行政法人則實施中期目標管理，側(cè)重過程中的監(jiān)管；新加坡法定機構(gòu)的監(jiān)管傾向于從財務(wù)監(jiān)管入手，要求法定機構(gòu)有詳細的預算計劃和報告。［10］

計劃管理體制下，我國事業(yè)組織附屬于政府及其職能部門，政府對事業(yè)組織的管理主要集中在兩個方面：一是以編制為核心的機構(gòu)和人事管理；二是以經(jīng)費和資產(chǎn)為核心的財務(wù)管理，管理方式主要是審核編制和核撥經(jīng)費。雖有預算管理，但沒有績效考評機制，預算跟績效無關(guān)。政府及其各職能部門分別轄制一定的事業(yè)組織，直接管理所屬事業(yè)組織的各項具體事務(wù)，如高校包括專業(yè)及課程設(shè)置、招生人數(shù)等都由教育主管部門確定，且事業(yè)發(fā)展主管部門都有直屬事業(yè)組織，如教育部有部屬高校，衛(wèi)生部門有直屬醫(yī)療機構(gòu)等。

從監(jiān)管的主要內(nèi)容來看，涉及編制、預算和資產(chǎn)、法人治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量與收費等多方面，監(jiān)管的重點是人力、財力、物力以及權(quán)力配置情況，分別對應事業(yè)組織的人事權(quán)、財物權(quán)以及業(yè)務(wù)活動自主權(quán)等。但如前所述，不同的監(jiān)管職能有著不同的監(jiān)管目的、不同的監(jiān)管內(nèi)容以及不同的監(jiān)管重點，宜由不同的監(jiān)管主體采取相應的監(jiān)管方式。

（一）編制管理

編制管理涉及事業(yè)組織的職能界定、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、崗位設(shè)置、領(lǐng)導職數(shù)及人員定額等，合理的機構(gòu)設(shè)置和人員配備，有利于事業(yè)組織功能的發(fā)揮。編制通常涉及經(jīng)費核定，因而編制管理也是有效控制財政支出的手段之一，尤其是在計劃管理體制中，重編制管理以及與編制緊密聯(lián)系的資源配置方式即財政撥付制度，以計劃和行政指令方式配置資源，編制的意義更大。

目前編制管理面臨的也是改革需要解決的主要問題有以下幾個方面：

至今沒有關(guān)于事業(yè)編制管理的法律規(guī)范，行政編制和事業(yè)編制仍然混用，現(xiàn)有的事業(yè)組織中仍有一部分履行行政職能卻占用事業(yè)編制。各類事業(yè)組織的編制標準缺乏，依法管理編制的問題也未得到解決，也因缺乏追責機制，實踐中，事業(yè)組織的設(shè)立、撤并及編制核定表現(xiàn)出極大的隨意性。而且，因為編制直接跟政府財力支持相關(guān)，編制管理中討價還價，各部門爭編，實權(quán)部門所屬事業(yè)組織，或主要領(lǐng)導與實權(quán)階層關(guān)系緊密的事業(yè)組織通常能得到更多的編制，也意味著更多的資源配置，機構(gòu)設(shè)立容易撤銷難、編制配備容易核銷難等現(xiàn)象不同程度地存在。

由于事業(yè)編制管理失范，超編或缺編現(xiàn)象同時存在?？傮w而言，事業(yè)編制超編現(xiàn)象嚴重，機構(gòu)和人員總量偏多，但結(jié)構(gòu)不盡合理，既存在人多事少人浮于事的現(xiàn)象，也有編制緊缺的情況。針對上述問題，重在制訂相應的事業(yè)組織分類編制標準并監(jiān)督標準的嚴格執(zhí)行。應根據(jù)各類事業(yè)組織的勞動量、業(yè)務(wù)量、服務(wù)對象的數(shù)量等確定不同的編制標準，替代現(xiàn)在的事業(yè)組織行政級別。各級政府對編制不僅要實行總量控制，而且應該根據(jù)地區(qū)和行業(yè)發(fā)展實際需要適當調(diào)配。對違反編制標準的行為進行監(jiān)督檢查并實行追責是實行編制標準化管理的保障。廣東省對二類公益事業(yè)組織編制由審批制變成審核制，并實行編制與經(jīng)費撥付適度分離的改革探索是有益的。

（二）國有資產(chǎn)管理：預算及財務(wù)管理

目前，我國事業(yè)組織的發(fā)展經(jīng)費主要來源于國家財政，資產(chǎn)也在此基礎(chǔ)上形成，國有資產(chǎn)管理主要是指對事業(yè)組織的經(jīng)費撥付和資產(chǎn)管理，監(jiān)管方式主要包括預決算審批、資產(chǎn)處置審批以及國庫支付、政府采購及項目撥付等。

預算監(jiān)管是事業(yè)組織國有資產(chǎn)管理中不可或缺的一部分，預算管理水平也在很大程度上直接影響事業(yè)組織能否實現(xiàn)高效運行。目前，由于政府公共財政預算并未完全遵循法定原則，事業(yè)組織的財務(wù)預算也缺乏相應的法律制度規(guī)范，對政府配置資源的不合理偏好，如財政撥付上的“錦上添花”，而不是“雪中送炭”等，缺乏有效的制約，事業(yè)組織經(jīng)費配置包括公共財政支出項目、額度等都存在隨意性，實踐中事業(yè)組織“跑財政”的現(xiàn)象并非少見，如何監(jiān)督事業(yè)的財政預算決算以確保其公益性，等等，都是事業(yè)組織財務(wù)監(jiān)管制度要解決的問題。

根據(jù)2012年財政部發(fā)布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，事業(yè)組織編制的年度預算、決算，須經(jīng)主管部門審核后報財政部門審批，即在預算體系中，事業(yè)組織是附屬于主管行政部門的二級預算單位，預算的附屬性決定了事業(yè)組織的附屬地位，而且，在這種預算體系中，財務(wù)主管部門是通過部門預算進行監(jiān)管，并不直接針對事業(yè)組織。修訂的《預算法》，雖有利于全面監(jiān)督事業(yè)組織的收入與支出情況，對事業(yè)組織資金使用效率也提出了原則性的要求，但賦予事業(yè)組織一級預算主體資格是必要的，便于事業(yè)組織在資金使用問題上直接對出資人負責，而不是其附屬的主管部門。此外，對預算執(zhí)行情況進行追蹤也是必要的。

根據(jù)財政部《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（2006年）的規(guī)定，事業(yè)組織實際占有和使用部分國有資產(chǎn)，為確保事業(yè)組織為公益目的使用資金，相關(guān)行政主管部門對事業(yè)組織的資產(chǎn)處置行為實施監(jiān)督是必要的。與預算監(jiān)督一樣，事業(yè)組織的國有資產(chǎn)處置通常由事業(yè)組織的主管部門審核后報同級財政部門審批或備案方可處置。在事業(yè)組織去行政化解除行政主管部門與事業(yè)組織的行政隸屬關(guān)系以后，事業(yè)組織不再有主管部門，預算監(jiān)督宜由財政部門負責，而國有資產(chǎn)的處置由國資部門監(jiān)管。

（三）公共服務(wù)活動監(jiān)管

事業(yè)發(fā)展主管部門對公共服務(wù)活動的監(jiān)管，目的在于促使事業(yè)組織改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)效率，監(jiān)管的主要內(nèi)容在于公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標準及其價格的制定等，目前的監(jiān)管重點在于公共服務(wù)行業(yè)政策和標準的制定，以及監(jiān)督執(zhí)法等。

我國事業(yè)組織分布較為復雜，但主要分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，各行業(yè)及地區(qū)差別較大，鑒于這種復雜性和差異性，行業(yè)監(jiān)管應該充分考慮事業(yè)組織的類別、行業(yè)、層級及區(qū)域等實際情況，根據(jù)各行業(yè)特點確定監(jiān)管的主要內(nèi)容及監(jiān)管方式，但公益目標和公共服務(wù)績效評估等是所有事業(yè)組織監(jiān)管的共性。

在現(xiàn)代社會公共服務(wù)主體多元化的情況下，公共服務(wù)活動監(jiān)管的對象不僅僅是體制內(nèi)的事業(yè)組織，還包括提供公共服務(wù)的民間社會組織，事業(yè)組織監(jiān)管目的的實現(xiàn)，與公共服務(wù)領(lǐng)域公平競爭機制的形成和維護存在十分緊密的聯(lián)系。

公共服務(wù)行業(yè)監(jiān)管標準的一致性有利于促進公平競爭機制的形成。鼓勵多種組織形式提供公共服務(wù)是改革的方向之一，目前公共服務(wù)提供者包括直屬事業(yè)組織、其他事業(yè)組織、民辦非企業(yè)組織等。其中，民辦非企業(yè)組織與公辦的事業(yè)組織雖分別作為民辦和官辦事業(yè)的載體，有體制內(nèi)和體制外的區(qū)別，但實際上，履行相同或相似的社會公益服務(wù)職責，在提供公共服務(wù)方面，應該有著統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量、標準等要求，這決定了行業(yè)監(jiān)管標準的一致性，而要使行業(yè)監(jiān)管遵循同等、平等原則，行業(yè)監(jiān)管主體的相對獨立性必須得到保證。事業(yè)發(fā)展主管部門擁有直屬事業(yè)組織，對直屬事業(yè)組織管辦職能不分，既妨礙其對全行業(yè)的公共服務(wù)組織進行監(jiān)管，也無法保證行業(yè)監(jiān)管標準的一致性。

計劃經(jīng)濟時期，單一的國家辦事業(yè)，事業(yè)組織分屬部門管理，部門之間也存在著某種程度的競爭，也算是體制內(nèi)行業(yè)間的一種競爭。但目前行業(yè)監(jiān)管中的管辦合一體制中，行業(yè)直屬事業(yè)組織的存在，除了民辦非企業(yè)組織，事業(yè)組織內(nèi)部也劃分成三六九等，分別遭遇不同的監(jiān)管標準，政府對體制外民辦非企業(yè)組織實行嚴管、限制競爭等，限制了民辦非企業(yè)組織的生存發(fā)展空間和公平競爭權(quán)。既無法保證行業(yè)監(jiān)管的一致性和公平性，也就無法保證公平競爭，從而使得改善公共服務(wù)績效的目的無法實現(xiàn)。

對行業(yè)內(nèi)公共服務(wù)組織實施統(tǒng)一的監(jiān)管，對壟斷行為、競爭行為、服務(wù)價格等實施監(jiān)督，有助于減少或消除制約社會力量舉辦公益事業(yè)的體制、機制障礙和政策上的歧視，促進公辦、民辦同類公共服務(wù)組織開展公平競爭，以促進社會資源合理配置，從而提高公共服務(wù)效率。

（四）登記監(jiān)管

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》的規(guī)定,事業(yè)組織作為法人進行登記并由登記主管部門進行監(jiān)管。但因為實際上實行比登記更為嚴格的設(shè)立審批制度，登記流于形式，并不具有監(jiān)管的實質(zhì)。

目前，事業(yè)組織登記監(jiān)管的主要作用在于事業(yè)組織有關(guān)信息的公示，有利于保障社會公眾的知情權(quán)，也有利于事業(yè)組織接受社會監(jiān)督。但公示的信息還不完全，也未在保障知情權(quán)的基礎(chǔ)上建立起公眾的舉報投訴處理機制，因此事業(yè)法人登記對事業(yè)組織的監(jiān)管作用十分有限。

與民辦非企業(yè)組織的登記許可一樣，事業(yè)組織的登記監(jiān)管也重設(shè)立登記許可，2014年修訂后的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》開始實施，這種情況有所轉(zhuǎn)變。

事業(yè)組織的設(shè)立及撤并分涉及財政預算、編制管理、土地等國有資產(chǎn)的使用等。傳統(tǒng)上，以行政命令的形式設(shè)立事業(yè)組織，而缺乏相應的設(shè)立標準和程序，尤其是事業(yè)組織的合并、分立、撤銷等權(quán)限缺少規(guī)范制約，目前在事業(yè)組織的撤并分等方面，政府或主管部門享有單方面的決定權(quán)，而決策看不出明顯的資源整合利用的意圖，或利于提升公共服務(wù)效率方面的考慮，筆者所在地高校法學教育資源在歷次的撤并升本中并未得到更好的整合和充分利用。

為減少設(shè)立及撤并分的隨意性，以免造成資源浪費，宜完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定事業(yè)組織的設(shè)立以及撤并分的標準及程序的基礎(chǔ)上，賦予登記監(jiān)管主管機關(guān)以審查事業(yè)組織的設(shè)立及撤并分的權(quán)限，賦予登記監(jiān)管更重要的意義，使得事業(yè)組織的設(shè)立及撤并分有法可依而不是依據(jù)行政命令。

（五）績效評估：綜合監(jiān)管

鑒于績效管理在企業(yè)管理方面取得的顯而易見的成就，20世紀70年代末以來，西方發(fā)達資本主義國家在公共管理中引入績效管理，績效評估被視為有效管理工具，引入政府管理、公共服務(wù)領(lǐng)域。

提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率是我國事業(yè)管理體制改革的目的，也是事業(yè)組織監(jiān)管機制的重點，績效評估被視為能夠帶來效率的監(jiān)管措施之一。績效評估的主要作用在于監(jiān)督和控制預算支出，對事業(yè)組織來說，主要在于通過績效評估建立競爭激勵機制，以提高資金使用效率，防止資源浪費。

由于人大對政府預算的監(jiān)管十分薄弱，在公共服務(wù)支出方面，政府預算顯示出不受法律約束的隨意性，“預算支出與政府在文件中寫明的優(yōu)先順序并不相符，看起來仿佛不存在任何明確、出于效率考慮，或公平考慮的公共支出優(yōu)先順序”［16］，同樣，事業(yè)組織的預算也顯示出相當?shù)碾S意性，事業(yè)組織負責人的能力很多時候體現(xiàn)在，“跑部錢進，跑（發(fā)改委）錢進”，能夠爭取到更多的財政支持。

與預算隨意并存的是事業(yè)組織對國有資產(chǎn)的使用缺乏相應的績效考核和問責機制。因此，在促進政府預算法定［17］的同時，借鑒新加坡對法定機構(gòu)的預算管理，借鑒日本獨立行政法人制度中的派駐監(jiān)事以及設(shè)立獨立會計制度［18］，加強對事業(yè)組織的預算監(jiān)管和財務(wù)監(jiān)管，并建立相應的績效考核和追責機制。

事業(yè)組織提供公共服務(wù)，目的在于公共利益，但公共服務(wù)和公共利益難以計量，事業(yè)組織也不像私營組織僅僅以利潤等經(jīng)濟效益作為衡量績效的唯一指標，且事業(yè)組織的服務(wù)對象是社會公眾，使得事業(yè)組織績效評估制度難以推進，或難以取得顯而易見的成效。除了經(jīng)濟效益的考量，公共服務(wù)很注重社會效益，宜采用更為合理的績效評價指標，包括社會影響、需求與供給的適應性、公平性等社會效益評價。存在經(jīng)濟效益與社會效益之間的權(quán)衡取舍時，需要考慮事業(yè)組織的公益目的，宜從更為廣泛的社會角度看是否滿足社會公共需求，確保事業(yè)組織的公益性。

由于我國事業(yè)組織行業(yè)分布較為廣泛，因此，探索建立符合不同類型事業(yè)組織特點的績效評價制度是必要的，此外，評估的作用在于激勵，因此，將評估結(jié)果與編制、預算、收入分配等結(jié)合起來，并建立事業(yè)組織的退出機制是必要的。

無錫市的做法值得借鑒之處主要有：一是建立評估指標體系，根據(jù)不同行業(yè)事業(yè)組織提供公共服務(wù)的種類，建立以公共服務(wù)指數(shù)為核心的公共服務(wù)績效考核評估體系；二是將評估結(jié)果與事業(yè)組織年度工資總額、領(lǐng)導干部選拔任用和財政供養(yǎng)預算等掛鉤［12］，有利于激發(fā)事業(yè)組織、職工、負責人等積極性。

此外，由于事業(yè)組織是面向公眾提供服務(wù)，因此，事業(yè)組織績效評估的公眾參與是必不可少的，公眾滿意度調(diào)查作為評估的重要指標有助于形成事業(yè)組織改善公共服務(wù)質(zhì)量的壓力機制。

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［責任編輯：吳蓮］

［作者簡介］何崢嶸，女，漢，籍貫：湖南邵陽，廣西政法管理干部學院，教授，研究方向：行政法學。

*［基金項目］本文是國家社會科學基金項目《行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究》（立項號：13XFX007）的階段性成果之一。

［收稿日期］2015-12-01

［文章編號］1008-8628（2016）01-0012-08

［中圖分類號］DF3

［文獻標識碼］A