張紅國

（中共黔南州委黨校，貴州都勻558000）

國家治理現(xiàn)代化中的農(nóng)村基層協(xié)商民主

張紅國

（中共黔南州委黨校，貴州都勻558000）

協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化在理論和實踐上都存在著較高的契合性，從農(nóng)村基層的協(xié)商民主和鄉(xiāng)村治理角度來考察，具有較大的研究價值。目前，農(nóng)村基層協(xié)商民主存在立法不到位、運行機制不健全、村民代表和人大代表與民意代表關(guān)系沖突等問題，應(yīng)進一步通過完善立法、健全機制、構(gòu)建人大代表與民意代表和諧協(xié)商的新機制等途徑實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。

治理現(xiàn)代化；協(xié)商民主；農(nóng)村基層

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，內(nèi)在地將協(xié)商民主作為一種民主治理方式與國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系在一起。其中，“農(nóng)村基層協(xié)商民主”更為引人注目。要處理好協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，必須從鄉(xiāng)村特性出發(fā)，了解其復(fù)雜性與矛盾性，并從現(xiàn)代化維度進行認(rèn)真思考和深入探究。

一、協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的理論可行性

首先，協(xié)商民主能夠成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和推動力，其根本原因在于兩者具有高度契合的價值目標(biāo)。就協(xié)商民主理論和國家治理現(xiàn)代化理論本身而言，國家治理體系和治理能力具有制度化、公平化、有序化的“三化”要求，與之對應(yīng)，社會主義協(xié)商民主具有法治、善治、理治的“三治”性質(zhì)，這與建立現(xiàn)代國家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，從而促成了兩者價值目標(biāo)的高度吻合[1]。從兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性出發(fā)，實現(xiàn)政府和公民對社會公共生活利益最大化的共同管理是協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化共同追求的價值目標(biāo)，“其目的都是保障民眾的合法權(quán)利，促進公正、公平與正義，形成良好的社會秩序”[2]。兩者相同的價值目標(biāo)，表明在全面深化改革背景下協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化的可行性。

其次，協(xié)商民主理論與國家治理現(xiàn)代化理論都是社會利益與思想文化多元化背景下人類民主政治長期發(fā)展的產(chǎn)物，二者均以承認(rèn)社會結(jié)構(gòu)多元化為前提、以達成合作共識為內(nèi)在邏輯，因此，不可避免地帶有相同的結(jié)構(gòu)特征。一是兩者都以多元化為重要存在前提，社會利益與思想文化的多元化是協(xié)商民主和現(xiàn)代國家治理存在的共同特點；二是兩者都要求推進制度建設(shè)，認(rèn)為制度化建設(shè)是黨和國家維護協(xié)商民主健康發(fā)展的根本保證和國家治理的核心任務(wù)；三是兩者都強調(diào)有序參與，指出現(xiàn)代國家治理和協(xié)商民主的直接目標(biāo)都是要針對人民參與的經(jīng)濟社會重大問題形成某種穩(wěn)定的秩序；四是兩者都強調(diào)公正的重要性，指出國家治理強調(diào)社會公平正義，注重維護和實現(xiàn)人民根本利益，迎合了協(xié)商民主要求公平對待不同利益群體合法利益的主張[3]。

第三，協(xié)商治理是新時期中國共產(chǎn)黨以協(xié)商民主形式擴大人民群眾有序政治參與和推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，反映了中國民主政治演變與發(fā)展的必然邏輯。民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在[4]。實際上，協(xié)商治理是協(xié)商民主理念在治理領(lǐng)域的應(yīng)用以及部分國家、地區(qū)協(xié)商性的治理實踐長期發(fā)展的產(chǎn)物。黨的十八大以來，中共中央對“健全社會主義協(xié)商民主制度”和“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理論命題的提出以及圍繞全面深化改革總目標(biāo)而作出健全和完善社會主義協(xié)商民主制度的一系列重要部署，基本概括出了當(dāng)前全面深化政治體制改革和促進社會公平正義建設(shè)的主要治理模式。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主的價值意義

（一）提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村民主治理的廣度與深度

以往的村民自治中，民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理對村民參與村莊事務(wù)都有明確規(guī)定，也改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村政治文化格局，但村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)多被抑制和取代，即本該“由民作主”的事變成鄉(xiāng)村干部的“代民作主”和“為民作主”。協(xié)商民主則不同，它直接要求村民參與協(xié)商活動，就鄉(xiāng)村重大和重要事務(wù)進行協(xié)商，而且要求村民積極參與其中，并進行“上下、左右、前后聯(lián)動”和反復(fù)協(xié)商，這對于農(nóng)民協(xié)商積極性的提高和創(chuàng)造性的發(fā)揮具有重要意義。

（二）推動鄉(xiāng)村治理由行政管治向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變

中國地理、歷史和政治的特點決定了其治理方式的獨特性，即廣大村莊作為政治的基礎(chǔ)和細胞，長期以來處于某種松散、自為、自在狀態(tài)，新中國成立后，事實上村莊已經(jīng)成為國家行政體制的基層組成部分。改革開放以來，廣大農(nóng)村雖實現(xiàn)了對外開放，但村民與村干部、村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與縣市等之間的關(guān)系不是變得簡單了，而是變得更為復(fù)雜化。部分農(nóng)村的矛盾有所加重，群體性事件有所增加。協(xié)商民主則將不同層級，尤其是村民和村干部置于同一個平臺，有助于打通鄉(xiāng)村內(nèi)外關(guān)系，發(fā)揮橋梁、傳導(dǎo)等功能，這是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理難以達到的。這樣，鄉(xiāng)村各層級由原來的分散、等級、隔閡甚至對立變?yōu)榧?、平等、溝通和協(xié)調(diào)。協(xié)商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民作主”，而是通過協(xié)商機制進行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，還可避免決策錯誤。

（三）培育廣大農(nóng)村民主、平等、合作的政治文化

梁漱溟曾指出，在中國傳統(tǒng)社會，“中國人原來個個都是順民，同時亦個個都是皇帝……參加團體眾人之中，不卑不亢的商量，不即不離的合作，則在他生活中素少此訓(xùn)練（尤以士人生活及農(nóng)人生活為然）”[5]。中國傳統(tǒng)社會的特點是“行政權(quán)力支配社會”，這主要體現(xiàn)在“權(quán)力至上”和官本位思想嚴(yán)重?！把瞄T深似?！毙蜗蟮氐莱隽嗽趥鹘y(tǒng)社會中，官民地位的懸殊與官民關(guān)系的鴻溝?？梢哉f，在農(nóng)村實行村民自治，特別是協(xié)商民主在鄉(xiāng)村的興起，使這種狀況得到很大改變，農(nóng)民可就共同關(guān)心的利益和問題進行討論、協(xié)商，既體現(xiàn)出參與者的平等、尊嚴(yán)，又強調(diào)參與者對議決事項的共同責(zé)任，這有利于培養(yǎng)村民的公共意識和合作精神，這正是現(xiàn)代政治文化的核心和根本所在。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主的現(xiàn)實可行性

（一）物質(zhì)基礎(chǔ)條件

中國農(nóng)村的特點之一是經(jīng)濟相對落后，自古以來的許多巨變都與此相關(guān)，而其難以變革也多根源于此。因為經(jīng)濟既是上層建筑的基礎(chǔ)，又是社會發(fā)展的命脈。改革開放以來，中國廣大農(nóng)村雖不能說都已富裕了，但大多數(shù)村民已經(jīng)脫貧，經(jīng)濟水平逐年提高，已經(jīng)有可能參與包括協(xié)商民主在內(nèi)的自治活動。改革開放尤其是市場經(jīng)濟的發(fā)展，直接改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也為鄉(xiāng)村社會注入關(guān)于現(xiàn)代的價值理念，這直接成為協(xié)商民主產(chǎn)生和發(fā)展的沃土。在此，除了村民在經(jīng)濟活動中的價格協(xié)商外，還包括其決策、經(jīng)營、管理和溝通能力以及作為生產(chǎn)與經(jīng)營者的主體性、人格尊嚴(yán)等。正如馬克思指出的，“平等與自由不僅在以交換價值為基礎(chǔ)的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產(chǎn)的、現(xiàn)實的基礎(chǔ)”[6]。另外，經(jīng)濟發(fā)展所形成的利益關(guān)系，比如農(nóng)民與農(nóng)民之間，農(nóng)民與村干部之間，村莊與村莊、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，甚至包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級及其城市之間，已經(jīng)出現(xiàn)了一個復(fù)雜的經(jīng)濟利益關(guān)系鏈。這就形成各式各樣的矛盾，在處理和解決因經(jīng)濟問題而導(dǎo)致的農(nóng)村利益之爭時，協(xié)商民主既能協(xié)調(diào)各方利益，又能使鄉(xiāng)村治理步入民主自治軌道。

（二）鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變化客觀上需要協(xié)商民主這一治理模式

改革開放以來，不論是城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層、職業(yè)，還是組織、家庭等都發(fā)生了巨大變化。經(jīng)濟體制和社會體制改革大大加快了由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、農(nóng)村社會向城市社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，由此中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變動[7]。改革開放后，村官、農(nóng)民企業(yè)家等也成為鄉(xiāng)村社會的復(fù)合式人物，他們在給農(nóng)村帶來活力的同時，也成為特定利益群體的代表，他們中不少人成為村官，但也逐漸暴露出與社會主義不相適應(yīng)的問題。為解決這一問題，將協(xié)商民主引入選舉機制，即在選舉前對村官候選人進行協(xié)商，以避免讓無德無能的人進入村領(lǐng)導(dǎo)班子。所以，客觀上要求從多層面推動鄉(xiāng)村治理走向協(xié)商民主機制，達到利益、權(quán)益、價值、尊嚴(yán)等的協(xié)調(diào)與平衡，以避免鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分裂甚至崩潰，危及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

（三）實現(xiàn)基層民主政治的路徑要求

早在1987年黨的十三大報告中，就已提出“社會對話協(xié)商”的概念，這是對新中國成立以來“政治協(xié)商”的豐富和發(fā)展。2012年，黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這是對“政治協(xié)商”的進一步發(fā)展，強調(diào)協(xié)商民主的制度、程序建設(shè)，也指出其廣泛性、多樣性和高效性，提出包括農(nóng)村在內(nèi)的廣大基層實行“民主協(xié)商”的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次強調(diào)基層協(xié)商民主的“制度化”，特別是提到了“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”問題。這些有關(guān)協(xié)商民主尤其是基層協(xié)商民主的政治方向和規(guī)定，對鄉(xiāng)村治理具有決定性意義，是鄉(xiāng)村協(xié)商民主生成、發(fā)展的堅實基礎(chǔ)和動力源。

四、農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐面臨的現(xiàn)實問題

（一）農(nóng)村基層協(xié)商民主缺乏明確的法律定位

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。這是執(zhí)政黨在指導(dǎo)思想上在民主形式層面對協(xié)商量民主的定位。就法律制度層面定位而言，憲法和基本法還未對基層協(xié)商民主的地位作出明確的法律定位。執(zhí)政黨對協(xié)商民主在民主形式層面的定位較高，但如果在法律層面上對協(xié)商民主定位缺失，那么就會嚴(yán)重影響基層協(xié)商民主發(fā)展。

（二）農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的動力缺乏制度保障

黨的十八屆三中全會提出了要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的要求，但在現(xiàn)行的社會治理體制下，基層干部習(xí)慣于自上而下的高效的權(quán)威型管理方式，因而存在排斥協(xié)商民主在基層治理中的實踐的潛在意識。地方政府領(lǐng)導(dǎo)在推進協(xié)商民主實踐中扮演著關(guān)鍵角色，但是僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)的民主意識、創(chuàng)新意識，會使協(xié)商民主表現(xiàn)出巨大的不確定性，因為只有制度才能夠保障根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。從目前基層協(xié)商民主的實踐看，還缺乏協(xié)商民主發(fā)展的組織制度和工作推進機制，缺乏發(fā)展協(xié)商民主的動力。

（三）民意代表與村民代表和人大代表角色之間的關(guān)系問題

基層協(xié)商民主實踐中存在著村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與民意代表關(guān)系如何處理的問題。比如一些人大代表誤認(rèn)為協(xié)商民主會削弱人大代表的權(quán)力而有抵觸情緒；一些民意代表認(rèn)為人大代表是他們選舉的，理應(yīng)聽從民意代表的意見。正確處理三者的關(guān)系，既關(guān)系著協(xié)商的效果，也關(guān)系協(xié)商民主的發(fā)展進程，成為基層協(xié)商民主實踐亟需解決的問題。

五、推進農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的途徑

（一）明確農(nóng)村基層協(xié)商民主的法律定位

任何民主實踐形式要想獲得成功并持續(xù)發(fā)展，必須獲得合法性的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的保證，關(guān)鍵是要在相關(guān)法律乃至憲法中，對其有適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?。實踐表明，農(nóng)村基層協(xié)商民主作為基層民主實踐的一種新形式，只有適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?，才能發(fā)揮出應(yīng)有的政治價值和民主效能，否則，即使作為成功的典型個案，也只會曇花一現(xiàn)。解決農(nóng)村基層協(xié)商民主的法律地位，應(yīng)從頂層設(shè)計的高度出發(fā)，根據(jù)黨的十八大關(guān)于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及黨的十八屆四中全會建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)要求，將基層協(xié)商民主納入國家治理結(jié)構(gòu)和法治建設(shè)體系之中，由立法機關(guān)根據(jù)我國國情，確定我國農(nóng)村基層協(xié)商民主的法律地位。

（二）建立健全農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的規(guī)則制度與工作機制

相關(guān)制度的缺失也是影響農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的重要制約因素。要在相關(guān)法律確定協(xié)商民主法律地位的基礎(chǔ)上，盡快建立健全農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的規(guī)則制度與工作機制。首先，制定農(nóng)村基層協(xié)商民主推進的時間表和群眾參與協(xié)商的制度平臺，促進操作流程的法制化建設(shè)。其次，建立協(xié)商民主發(fā)展的促進和保障工作機制。明確基層黨委政府貫徹落實農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的責(zé)任，改革干部績效考核辦法，把協(xié)商民主發(fā)展納入地方黨委政府和黨政官員政績考核機制，通過科層的行政系統(tǒng)與扁平的基層組織，推動基層協(xié)商民主發(fā)展，使基層政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商型政府。第三，建立協(xié)商過程監(jiān)督公示制度。主要是防止權(quán)力對協(xié)商活動的不正當(dāng)干預(yù)，把協(xié)商置于陽光之下，通過制度化設(shè)置確保協(xié)商真實公平，不斷提高協(xié)商工作的實效。

（三）探索構(gòu)建人大代表與民意代表和諧協(xié)商新機制

由選民直接選舉產(chǎn)生的農(nóng)村基層人大代表與民意代表的關(guān)系在協(xié)商實踐中表現(xiàn)出不和諧甚至產(chǎn)生對抗的主要原因有兩方面，一是農(nóng)村基層人大代表候選人的提名缺乏民主協(xié)商，二是人大代表的結(jié)構(gòu)性不夠合理，許多農(nóng)村基層的人大代表是鄉(xiāng)村或社區(qū)黨政干部，普通農(nóng)民群眾比例相對較少。當(dāng)代表民意的行為帶有一定的政治風(fēng)險和成本的時候，多數(shù)民意代表傾向選擇不作為或少作為。對于村民來說，當(dāng)村民代表、人大代表給他們所能帶來的效益不如預(yù)期時，就會產(chǎn)生不信任感甚至不滿情緒。所以，解決這個問題的途徑就是深入推進政治體制改革。一是優(yōu)化村民代表、人大代表的提名權(quán)，加大人民群眾參與提名的力度。二是優(yōu)化基層人大代表的結(jié)構(gòu)，提高普通群眾比例。三是在各級人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善人大代表聯(lián)系群眾制度，如人大代表和村民代表定期向選民述職制度、群眾評議人大代表和村民代表制度等。四是著力培育協(xié)商民主文化，弘揚包容理念、合作精神，提高群眾民主協(xié)商的能力。從而，改善村民代表、人大代表和民意代表的關(guān)系，推進農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展，讓廣大干部群眾在實踐中掌握協(xié)商民主的理論、方式、方法，從而實現(xiàn)農(nóng)村基層治理的目標(biāo)。

[1]葉小文，張峰.協(xié)商民主與現(xiàn)代國家治理的高度契合[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2014（1）.

[2]李翔，許昌敏.協(xié)商民主與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動建構(gòu)[J].江漢論壇，2015（6）.

[3]劉俊杰.發(fā)展社會主義協(xié)商民主需要正確認(rèn)識和處理的五大關(guān)系[J].中州學(xué)刊，2015（1）.

[4]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：5.

[5]梁漱溟.中國文化的命運[M].北京：中信出版社，2010：36.

[6]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第46卷）：上[M].北京：人民出版社，1979：197.

[7]陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012：14.

責(zé)任編輯：楊緒強

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.04.008

D62

A

1009-0339（2016）04-0042-04

2016-06-19

張紅國，男，中共黔南州委黨校講師，研究方向為社會主義民主政治。