趙旭輝（福州市公安局　法制處，福建　福州　350001）

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日本海警機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與教育培訓(xùn)之啟示

趙旭輝
（福州市公安局法制處，福建福州350001）

［摘要］中國海警可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)及時完善中國現(xiàn)有關(guān)海警法律法規(guī)和盡快出臺有關(guān)海警法律法規(guī)，以便依法設(shè)置海警機(jī)構(gòu)和合理配置其職能，并進(jìn)行科學(xué)教育培訓(xùn)，健全完善海警管理體制，保證海警規(guī)范管理。

［關(guān)鍵詞］日本海警；中國海警；機(jī)構(gòu)設(shè)置；職能配置；教育培訓(xùn)；啟示

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日本海警成立于1948年，隸屬日本國土交通省海上保安廳，根據(jù)《海上保安廳法》《海上保安廳法施行令》《海上保安廳組織規(guī)則》等法律法規(guī)規(guī)定，負(fù)責(zé)維護(hù)海上治安、打擊海上犯罪、保障海上交通安全、實(shí)施海難救助、防災(zāi)和環(huán)境保護(hù)、開展國內(nèi)外海上執(zhí)法合作等事項(xiàng)。本文根據(jù)上述法律法規(guī)，對日本海上保安廳的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置，以及日本海上保安大學(xué)的教學(xué)概況進(jìn)行梳理，并提出若干意見建議，為我國健全完善海警管理體制提供參考。

一、日本海警機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置

（一）日本海上保安廳總部機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置

日本海上保安廳總部共設(shè)總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋情報(bào)部、交通部等5大部。

1．總務(wù)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

總務(wù)部設(shè)教育培訓(xùn)管理官、主計(jì)管理官、國際危機(jī)管理官各1人，以及政務(wù)課、秘書課、人事課、情報(bào)通信課等4個課。其中，教育培訓(xùn)管理官負(fù)責(zé)本廳職員的教育培訓(xùn)、海上保安大學(xué)及海上保安學(xué)校學(xué)生的招錄和職員的教育訓(xùn)練，以及國際合作中的教育培訓(xùn)事務(wù)。主計(jì)管理官負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)收入預(yù)算和結(jié)算以及會計(jì)事務(wù)。國際危機(jī)管理官負(fù)責(zé)涉外事務(wù)（教育培訓(xùn)管理官負(fù)責(zé)的除外）。政務(wù)課負(fù)責(zé)印章管理、公文收發(fā)、行政考核、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、信息公開、維護(hù)公共關(guān)系、財(cái)務(wù)會計(jì)（裝備技術(shù)部負(fù)責(zé)的除外）、留置、海上犯罪被害人權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)本廳各部門辦事效率等事項(xiàng)。秘書課負(fù)責(zé)機(jī)密情報(bào)、職員工資、醫(yī)療衛(wèi)生及其他福利管理、出借宿舍（裝備技術(shù)部負(fù)責(zé)的除外）、禮儀、撫恤、內(nèi)務(wù)管理等事項(xiàng)。人事課負(fù)責(zé)職員的編制、任免、工資、表彰、懲戒、服務(wù)管理（秘書課負(fù)責(zé)的除外）。信息通信課負(fù)責(zé)信息通信系統(tǒng)的建設(shè)及管理。

2．裝備技術(shù)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

裝備技術(shù)部設(shè)管理課、設(shè)施補(bǔ)給課、船舶課、航空器課等4個課。管理課負(fù)責(zé)裝備技術(shù)部所負(fù)責(zé)事項(xiàng)的綜合管理、船舶、航空器及其他裝備的規(guī)劃、籌備（信息通信系統(tǒng)除外）。設(shè)施補(bǔ)給課負(fù)責(zé)物品驗(yàn)收，本廳所屬國有財(cái)產(chǎn)的管理、處分，本廳新建設(shè)施的計(jì)劃、管理。船舶課負(fù)責(zé)本廳所屬船舶的建造及維護(hù)。航空器課負(fù)責(zé)本廳使用的飛機(jī)建造、維護(hù)及飛機(jī)基地管理。

3．警備救難部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

警備救難部設(shè)管理課、刑事課、國際刑事課、警備課、警備情報(bào)課、救難課、環(huán)境防災(zāi)課等7個課。管理課負(fù)責(zé)本部的綜合管理、船舶及飛機(jī)的使用、維護(hù)管理、通訊設(shè)施的使用管理、審議與警備救難業(yè)務(wù)有關(guān)的物資計(jì)劃等事項(xiàng)。

刑事課負(fù)責(zé)預(yù)防、處置海上違法犯罪（國際刑事課負(fù)責(zé)的除外）、開展海上犯罪搜查、逮捕海上犯罪嫌疑人（國際刑事課、警備課、警備情報(bào)課負(fù)責(zé)的除外）、對海上犯罪進(jìn)行鑒別、統(tǒng)計(jì)，依法調(diào)查海上尸體的死因及死者身份。

國際刑事課負(fù)責(zé)關(guān)稅法、大麻取締法、外匯法及國外貿(mào)易法、興奮劑取締法、出入境管理及難民認(rèn)定法、毒品及精神藥法、武器等制造法、槍支刀劍類物品取締法、確保醫(yī)藥及醫(yī)療器械品質(zhì)的有效性和安全性法、海賊多發(fā)海域的日本船舶警備特別處置法、海盜行為處罰及應(yīng)對法等有關(guān)法律規(guī)定的海上違法犯罪的預(yù)防、處置，依法進(jìn)行搜查，逮捕犯罪嫌疑人（警備情報(bào)課負(fù)責(zé)的除外），并開展國際執(zhí)法合作。

警備課負(fù)責(zé)維護(hù)海上船舶航行秩序，根據(jù)刑法、破壞活動防止法、美國和日本之間的相互合作和安全保障條約、伴隨日美相互防衛(wèi)援助協(xié)定等機(jī)密保護(hù)法相關(guān)法律，對有關(guān)海上犯罪進(jìn)行搜查、逮捕犯罪嫌疑人（警備情報(bào)課負(fù)責(zé)的除外），保護(hù)有關(guān)人員生命及財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共秩序（其他課負(fù)責(zé)的除外）。

警備情報(bào)課負(fù)責(zé)與警備有關(guān)的信息收集、分析、調(diào)查和信息管理，調(diào)查、處置與恐怖主義、危害國家安全有關(guān)的海上犯罪，進(jìn)行搜查、逮捕犯罪嫌疑人。

救援課負(fù)責(zé)對海難中的生命、貨物及船舶進(jìn)行救助，為其他災(zāi)難提供必要援助（環(huán)境防災(zāi)課負(fù)責(zé)的除外），救護(hù)遇險(xiǎn)船只，處理漂流物及沉沒品。

環(huán)境防災(zāi)課負(fù)責(zé)根據(jù)海洋污染及海上災(zāi)害防止法的規(guī)定，對海上危險(xiǎn)物、海洋污染物進(jìn)行處置（海洋情報(bào)部負(fù)責(zé)的除外）。

4．海洋情報(bào)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

海洋情報(bào)部設(shè)企畫課、技術(shù)·國際課、海洋調(diào)查課、環(huán)境調(diào)查課、海洋情報(bào)課、航海情報(bào)課等6個課。企畫課負(fù)責(zé)本部綜合管理、與海洋情報(bào)業(yè)務(wù)有關(guān)的規(guī)劃、監(jiān)察、制定船舶使用計(jì)劃等（技術(shù)·國際課負(fù)責(zé)的除外）。技術(shù)·國際課負(fù)責(zé)與海洋情報(bào)業(yè)務(wù)有關(guān)技術(shù)規(guī)劃、調(diào)查研究、水路測量許可、國際合作等（海洋情報(bào)課負(fù)責(zé)的除外）。海洋調(diào)查課負(fù)責(zé)水路測量相關(guān)事務(wù)（技術(shù)·國際課負(fù)責(zé)的除外）。環(huán)境調(diào)查課負(fù)責(zé)海象觀測、水路測量以及與預(yù)防海洋污染有關(guān)的科學(xué)調(diào)查。海洋情報(bào)課負(fù)責(zé)與海洋情報(bào)業(yè)務(wù)有關(guān)的信息收集、整理、保管、提供事務(wù)（航海情報(bào)課負(fù)責(zé)的除外），開展國際間的信息交流合作。航海信息課負(fù)責(zé)水路、航空圖志的制作與供給，發(fā)布水路通報(bào)、航行警報(bào)及海象信息。

5．交通部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

交通部設(shè)企畫課、安全課、計(jì)劃運(yùn)用課、建設(shè)課等4個課。企畫課負(fù)責(zé)本部綜合管理、海上交通事務(wù)的規(guī)劃、海難預(yù)防試驗(yàn)研究、海難調(diào)查（運(yùn)輸安全委員會及海難裁判所負(fù)責(zé)的除外）等事務(wù)。安全課負(fù)責(zé)排除妨礙船舶交通的障礙、導(dǎo)航及船舶交通信號管理、維護(hù)船舶交通安全、依法限制船舶航行、通報(bào)與船舶交通安全有關(guān)的必要事項(xiàng)、審議海難預(yù)防計(jì)劃等。計(jì)劃運(yùn)用課負(fù)責(zé)通報(bào)與船舶交通安全有關(guān)的必要事項(xiàng)（海洋情報(bào)部及本部安全課負(fù)責(zé)的除外）、審議燈臺及其他航標(biāo)設(shè)置規(guī)劃、燈臺及其他航標(biāo)使用管理（安全課負(fù)責(zé)的除外）、審議燈臺及其他航標(biāo)與氣象通報(bào)業(yè)務(wù)所需的通訊設(shè)施的設(shè)置規(guī)劃，業(yè)務(wù)用船的設(shè)置規(guī)劃、使用、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等。建設(shè)課負(fù)責(zé)燈臺及其他航標(biāo)、管制信號所、通訊設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)（計(jì)劃運(yùn)用課負(fù)責(zé)的除外）。

（二）日本海上保安廳在各地的分支機(jī)構(gòu)

海上保安廳在地方設(shè)11個管區(qū)海上保安本部。各管區(qū)海上保安本部分別設(shè)總務(wù)部、經(jīng)理補(bǔ)給部（第四、第八、第九、第十一本部除外）、船舶技術(shù)部（第二、第四、第九、第十、第十一本部除外）、警備救難部、海洋情報(bào)部（第十一本部除外）、交通部（第十一本部除外），并在轄區(qū)地方共設(shè)1個海上保安監(jiān)部、70個海上保安部及其所轄的61個海上保安署。各海上保安部與海上保安署并非一一對應(yīng)，有的海上保安部下設(shè)海上保安署，有的海上保安部則設(shè)1～3個海上保安署。

具體而言，第一本部下轄小樽、室蘭等9個海上保安部，以及苫小牧（隸屬室蘭）等7個海上保安署；第二本部下轄青森、八戶等7個海上保安部，以及宮古（隸屬釜石）等3個海上保安署；第三本部下轄東京、橫須賀等8個海上保安部，以及小笠原（隸屬橫浜）等7個海上保安署；第四本部下轄名古屋、四日等4個海上保安部，以及三河（隸屬名古屋）等2個海上保安署；第五本部下轄1個大阪海上保安監(jiān)部，神戶、和歌山等6個海上保安部，以及岸和田（隸屬大阪）、西宮（隸屬神戶）等8個海上保安署；第六本部下轄廣島、德山等10個海上保安部，以及巖國（隸屬廣島）等6個海上保安署；第七本部下轄仙崎、長崎等10個海上保安部，以及五島（隸屬長崎）等10個海上保安署；第八本部下轄敦賀、浜田等4個海上保安部，以及小浜（隸屬敦賀）等6個海上保安署；第九本部下轄新瀉、七尾等4個海上保安部，以及上越（隸屬新瀉）等3個海上保安署；第十本部下轄熊本、鹿兒島等5個海上保安部，以及八代（隸屬熊本）等7個海上保安署；第十一本部下轄那霸、石垣等3個海上保安部，以及名護(hù)（隸屬那霸）等2個海上保安署。

海上保安廳及其所轄海上交通中心、航空基地、特殊救援基地、機(jī)動防除基地、水路觀測所的名稱、位置，國際有組織犯罪對策基地、特殊警備基地的名稱、職能，各海上保安監(jiān)部、本部及其所轄海上保安署、航空基地的名稱、位置及管轄區(qū)域，均在《海上保安廳組織規(guī)則》中以附表的形式注明。

二、日本海上保安大學(xué)概況

（一）海上保安大學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與教學(xué)內(nèi)容

日本海上保安大學(xué)（Japan Coast Guard Academy）成立于1951年，現(xiàn)位于廣島縣吳市，下設(shè)事務(wù)局（轄總務(wù)課、會計(jì)課）、教務(wù)部（轄教務(wù)課）、訓(xùn)練部（轄訓(xùn)練課、學(xué)生課）、圖書館、醫(yī)務(wù)室、國際海洋政策研究所。海上保安大學(xué)教學(xué)內(nèi)容分為基礎(chǔ)教育、海事工學(xué)、海上警察學(xué)、海上安全學(xué)等4大塊?；A(chǔ)教育包括數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、英語、日語、漢語、韓語。海事工學(xué)分為航海、機(jī)關(guān)、情報(bào)通信3個方向，其中，航海方向包括電波航海學(xué)、船舶工學(xué)、天文航海學(xué)、氣象學(xué)、海洋學(xué)、航用測量工學(xué)；機(jī)關(guān)方向包括控制系統(tǒng)工程、電氣線路、機(jī)械系統(tǒng)；情報(bào)通信方向包括電磁波工學(xué)、數(shù)字電路、應(yīng)用傳播學(xué)、通信系統(tǒng)、電信法。海上警察學(xué)包括警察管理政策、海上交通法規(guī)、救難防災(zāi)、行政法、海上犯罪偵查、刑事訴訟法、刑法、國際法、國際政治、憲法、民事法、財(cái)政管理、政策科學(xué)等。海上安全學(xué)包括信息論、信息科學(xué)、信息網(wǎng)絡(luò)、海事法、搜救理論、材料性能研究、海洋防災(zāi)工程、系統(tǒng)工程、海洋裝備工程、原動機(jī)工程、船舶營運(yùn)安全工程、駕駛操作（模擬器）、船舶運(yùn)動工程、船內(nèi)工作方法，等等。

（二）海上保安大學(xué)的學(xué)員管理與教學(xué)安排

海上保安大學(xué)實(shí)行按需招生，學(xué)員入學(xué)即入警，不僅免交學(xué)費(fèi)，而且還受領(lǐng)薪水。海上保安大學(xué)學(xué)制4年半，其中大學(xué)本科教育4年，專業(yè)教育半年。學(xué)員在大一、大二時按照基礎(chǔ)教育課程、專業(yè)基礎(chǔ)課（公共）及職業(yè)教育課程，系統(tǒng)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)教育知識、行政法、刑法、國際法等法律知識以及海上安全管理知識。在大二后半學(xué)期，還將按照專業(yè)基礎(chǔ)課（特定組），分為航海、機(jī)關(guān)、情報(bào)通信三個方向進(jìn)行深造。大三時按照海上犯罪偵查、海難救助、海上安全管理等方向進(jìn)行深造，直至畢業(yè)，授予學(xué)士學(xué)位。畢業(yè)后，學(xué)員將參加為期半年的實(shí)習(xí)，包括3個半月的遠(yuǎn)洋航行，參與海上犯罪偵查、海上安全行動等航海實(shí)踐，并掌握國際關(guān)系、國際商務(wù)、英語等實(shí)用技能。

（三）海上保安大學(xué)的教學(xué)特點(diǎn)與后勤保障

海上保安大學(xué)高度重視學(xué)員的實(shí)務(wù)技能培養(yǎng)，不論是教育培訓(xùn)，還是后勤保障，都要注重滿足實(shí)務(wù)需求。

在教育培訓(xùn)上，有專家指出，日本海上保安大學(xué)的教育培訓(xùn)具有以下三個特點(diǎn)。一是突出任職能力培養(yǎng)。教學(xué)以近海航海技能、綜合指揮能力和基本警務(wù)技能訓(xùn)練為主，并設(shè)置長達(dá)6個月的專業(yè)深造和遠(yuǎn)洋航海實(shí)習(xí)，對滿足學(xué)員第一任職崗位的能力要求十分有利。二是考證。要求學(xué)員要拿到一級小型船舶操縱士、一級海上特殊無線技士和二級陸上特殊無線技士等資質(zhì)證書。三是航海技能和海上執(zhí)法能力培養(yǎng)并重。在教學(xué)內(nèi)容安排上，航海技術(shù)課程與執(zhí)法課程并重。

在后勤保障上，以教學(xué)實(shí)習(xí)船為例。日本的教學(xué)實(shí)習(xí)船“兒島”號巡視船于1993年服役，裝備有先進(jìn)的導(dǎo)航設(shè)備、通信設(shè)備、動力系統(tǒng)和各種警備救助設(shè)備，具有以下特點(diǎn)：一是專用大型實(shí)習(xí)訓(xùn)練船，技術(shù)性能先進(jìn)；二是教學(xué)設(shè)施和生活條件良好，適合全球遠(yuǎn)洋航行實(shí)習(xí)訓(xùn)練；三是教學(xué)實(shí)訓(xùn)裝備多樣，可滿足多種科目的技術(shù)和戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練；四是一船多用，以擔(dān)負(fù)實(shí)習(xí)訓(xùn)練任務(wù)為主，同時也承擔(dān)警備救助和禮賓任務(wù)。相比之下，我國公安海警學(xué)院2012年新增配的教學(xué)實(shí)習(xí)船618B型艦屬于改裝型常規(guī)動力教學(xué)實(shí)習(xí)船，可進(jìn)行航行及執(zhí)法科目訓(xùn)練，但因改裝可能致教學(xué)實(shí)習(xí)條件相對不足；該艦為近岸小型訓(xùn)練船（噸位在千噸以下），不能進(jìn)行遠(yuǎn)航訓(xùn)練，只適合近岸或港內(nèi)航行和操縱訓(xùn)練，且受訓(xùn)學(xué)員數(shù)量受限。

三、對我國海警管理體制及其改革之啟示

（一）我國海警管理體制概況

1．歷史發(fā)展與現(xiàn)狀

我國海警的發(fā)展歷史可以追溯到上世紀(jì)70年代。20世紀(jì)70年代初，我國東南沿海治安形勢十分復(fù)雜，違法犯罪活動和敵對分子的破壞對國家安全構(gòu)成很大的威脅。針對這一情況，公安部根據(jù)國務(wù)院的行政命令決定成立一支新的警察力量，即公安海巡，這就是中國海警的前身。1973年9月，第一支公安海巡力量在廣東省成立。第二支公安海巡力量于1979年在廣西壯族自治區(qū)成立。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，海上犯罪日益增多、海上走私十分盛行，國務(wù)院決定將當(dāng)時擔(dān)任海上緝私任務(wù)的16艘海軍護(hù)衛(wèi)艇移交給公安部，組建成立福建、浙江海上公安巡邏大隊(duì)。1987年6月，海巡支隊(duì)改稱為海警支隊(duì)。自1992年開始，山東、河北、上海、天津、江蘇、遼寧等省、市先后組建成立了海警支隊(duì)，并對其進(jìn)行了擴(kuò)編。截至1998年，全國11個沿海?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）共有20個海警支隊(duì)，形成了“公安部邊防管理局、邊防總隊(duì)、海警支隊(duì)、海警大隊(duì)”的四級組織架構(gòu)。此外，公安海警學(xué)院作為公安部直屬的現(xiàn)役制普通高校，下設(shè)基礎(chǔ)部、船艇指揮系、機(jī)電管理系、電子技術(shù)系、后勤管理系、進(jìn)修系等6個直屬系（部），實(shí)行本科、?？坪投ㄏ蛉齻€層次招生。本科設(shè)置航海技術(shù)、輪機(jī)工程、電子科學(xué)與技術(shù)、電子信息工程、治安學(xué)等9個專業(yè)；?？圃O(shè)置邊防船艇指揮、部隊(duì)后勤管理、計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)、邊防通信指揮4個專業(yè)；定向設(shè)置航海技術(shù)、輪機(jī)工程技術(shù)2個?？茖I(yè)，為包括海警在內(nèi)的公安邊防部隊(duì)培養(yǎng)指揮管理和專業(yè)技術(shù)人才。

雖然我國早在上世紀(jì)就組建了海警支隊(duì)，但與日本海警作為一個綜合性的執(zhí)法主體不同，我國海警在2013年機(jī)構(gòu)改革以前的職能較為有限，其執(zhí)法依據(jù)主要是公安部于2007年9月26日頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》（公安部令第94號），以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2007 年9月17日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問題的通知》（公通字〔2007〕60號）。根據(jù)上述規(guī)定，公安邊防海警主要承擔(dān)以下四項(xiàng)職能。一是打擊違法犯罪，維護(hù)海上治安。海上發(fā)生的治安案件和刑事案件，由犯罪行為發(fā)生海域海警管轄。二是海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)。三是搶險(xiǎn)救難，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。除了完成來自國家海上搜救中心的搜救任務(wù)外，中國海警還通過“海上110”（海上治安報(bào)警指揮系統(tǒng)），對遇險(xiǎn)漁船民實(shí)施險(xiǎn)難急病救助。海警支隊(duì)一級單位都設(shè)有海上110指揮中心，全天24小時值班，根據(jù)接獲的報(bào)警信息，在自己職責(zé)和能力范圍內(nèi)能處理的相關(guān)事件，如轉(zhuǎn)移急病人員、解救臺風(fēng)受困船員、營救落水船員等。四是開展海上執(zhí)法合作與交流。

2013年3月10日，為進(jìn)一步提高我國海上執(zhí)法成效，國務(wù)院公布《機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將國家海洋局的中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局以中國海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2013年6月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，國家海洋局增設(shè)1名副局長兼任中國海警局局長，國家海洋局局長兼任中國海警局政委，海洋局新成立海警司作為海警司令部、海警指揮中心，海洋局財(cái)務(wù)裝備司為海警后勤裝備部，人事司兼海警政治部。設(shè)置國家海洋局北海分局、東海分局、南海分局，履行所轄海域海洋監(jiān)督管理和維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對外以中國海警北海分局、東海分局、南海分局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。3個海區(qū)分局在11個沿海省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)置11個海警總隊(duì)及其支隊(duì)。中國海警局可以直接指揮海警總隊(duì)開展海上維權(quán)執(zhí)法。

2．存在的問題

（1）執(zhí)法依據(jù)不健全?！澳壳埃覈呀?jīng)出臺的十多部海洋法律和二十多部海洋法規(guī)、規(guī)章，散見于國務(wù)院的各有關(guān)職能部門，法律制度不健全，體系性較差，內(nèi)部矛盾較多，立法層次參差不齊。同時，現(xiàn)行涉海法律法規(guī)過于原則化，主管部門不明確，沒有配套的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，在實(shí)踐中難以操作。而一些基本原則和基本精神在海洋法律體系中也沒有很好地體現(xiàn)，對海警局將來的執(zhí)法帶來不利的影響?！保?］“海警執(zhí)法到底怎么干，職能是什么，程序是什么，現(xiàn)在沒有嚴(yán)格界定。”“海監(jiān)本沒有逮捕人的權(quán)力，要是警察就可以。海警從法律上定性是警察還是行政執(zhí)法隊(duì)呢？需要一部海警法來界定?！保?］

（2）機(jī)構(gòu)編制不明確。2014年初，中國海警局的辦公機(jī)構(gòu)開始運(yùn)轉(zhuǎn)。原屬于漁政、邊防武警、海關(guān)機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作人員，開始在中國海監(jiān)所屬的國家海洋局辦公樓上班。但是，海監(jiān)、海警、漁政、緝私等四大海上執(zhí)法力量的身份整合也是麻煩事，他們涵蓋了公務(wù)員、警察、現(xiàn)役武警、事業(yè)編制和合同工。從2014年上半年開始，中國海警局陸續(xù)設(shè)立了東海、南海、北海三大海區(qū)籌備組。三處辦公地點(diǎn)各不相同，北海、東?；I備組均設(shè)置在國家海洋局北海和東海分局，南?；I備組則在原南海漁政局的辦公地點(diǎn)。截至2014年10月，整合工作剛剛推進(jìn)至各大海區(qū)，11個海警總隊(duì)和支隊(duì)則還沒有開始著手建立。截至目前，除2015年6月中國海警局北海分局籌備組到遼寧省海洋與漁業(yè)廳調(diào)研綜合執(zhí)法的報(bào)道外，筆者尚未見更多更新有關(guān)海警機(jī)構(gòu)編制的公開資料。

（3）教育培訓(xùn)不給力。與日本海上保安大學(xué)的教學(xué)培訓(xùn)相比，我國公安海警學(xué)院的學(xué)制較短，教學(xué)內(nèi)容相對簡單，國家對海警教育培訓(xùn)的保障力度也相對薄弱。有專家指出，我國公安海警學(xué)院的教學(xué)重點(diǎn)是新生軍事訓(xùn)練、艦艇認(rèn)識實(shí)習(xí)、課程實(shí)習(xí)和畢業(yè)實(shí)習(xí)，與日本相比，有以下不足。一是課程實(shí)習(xí)內(nèi)容與畢業(yè)實(shí)習(xí)內(nèi)容（校內(nèi)部分）沒有明顯區(qū)別，學(xué)習(xí)時間短，泛泛而“訓(xùn)”、草草收場。二是不能做到“頂崗”實(shí)習(xí)。大多數(shù)實(shí)習(xí)學(xué)員只能進(jìn)行每天例行的掃除、檢試等常規(guī)性任務(wù)實(shí)習(xí)活動，使所謂“頂崗”實(shí)習(xí)變得徒有虛名。三是不考證。在實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)采取“不考證”的做法，不利于強(qiáng)化學(xué)員的任職能力意識，也不利于海警部隊(duì)專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展。四是缺乏航海作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)能力的訓(xùn)練。從小艇到大艦，學(xué)員的實(shí)習(xí)基本上都是“士兵”角色，任務(wù)就是完成計(jì)劃的實(shí)習(xí)科目，不直接參與航行保障，不能親自體驗(yàn)航海人員肩上的重?fù)?dān)與責(zé)任。五是缺乏實(shí)際執(zhí)法能力的訓(xùn)練。校內(nèi)的課程實(shí)習(xí)和畢業(yè)實(shí)習(xí)只是教會學(xué)員走程序，到海警部隊(duì)實(shí)習(xí)學(xué)員也難得有機(jī)會參加執(zhí)法執(zhí)勤行動。

（二）對我國健全海警管理體制的啟示

相比日本海警，我國海警隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)起步較晚。為了適應(yīng)未來海洋執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，我國應(yīng)當(dāng)立足國情警情，借鑒包括日本在內(nèi)的國（境）外海警經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步健全完善我國海警管理體制，提高我國海警隊(duì)伍的執(zhí)法水平。具體而言，筆者有以下三點(diǎn)建議。

1．依法規(guī)范海警管理

依法規(guī)范海警管理，科學(xué)劃分事權(quán)，確保海警依法履職。當(dāng)務(wù)之急是在國家層面盡快出臺關(guān)于海警組織管理與執(zhí)法的法律法規(guī)。按照組織法定原則，明確各級海警機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)與事權(quán)劃分，確保海警執(zhí)法有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。具體而言，筆者認(rèn)為在立法過程中要把握以下四點(diǎn)。一是在立法體系上，組織專門力量對已經(jīng)出臺的30多部海洋法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行集中梳理，及時廢止、修改已經(jīng)過時或者存在矛盾的條文，并盡快制定海洋基本法、海警組織管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則，與人民警察法、人民警察使用警械與武器條例、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定、公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定等法律法規(guī)形成有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的法律體系。二是在執(zhí)法原則上，明確法治原則、尊重和保障人權(quán)原則、程序正當(dāng)原則、比例原則等基本原則，并在制定有關(guān)具體條文和規(guī)范執(zhí)法實(shí)踐的過程中，貫徹前述基本原則。三是在立法內(nèi)容上，按照海警組織法、海警行為法、海警監(jiān)督法、海警救濟(jì)法等四大領(lǐng)域，對海警組織管理與執(zhí)法進(jìn)行專門規(guī)定，避免出現(xiàn)立法空白或不平衡。四是在事權(quán)劃分上，針對不同層級海警機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)，合理劃分事權(quán)，以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，形成各司其職、上下聯(lián)動的工作格局，避免出現(xiàn)上下級之間越位、缺位、錯位的問題。

2．依法設(shè)置海警機(jī)構(gòu)

根據(jù)海情警情需要依法設(shè)置海警機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)精簡，不必強(qiáng)調(diào)與行政區(qū)劃一一對應(yīng)。例如，大阪海上保安監(jiān)部就負(fù)責(zé)大阪府、滋賀縣、奈良縣的海上保安工作，總部位于大阪，并在岸和田、堺市分別設(shè)有岸和田、堺等兩個海上保安署。我國也應(yīng)當(dāng)按照大部制改革的思路，根據(jù)海情警情需要設(shè)置海警機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以節(jié)約有限的公共資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡、合成高效。具體而言，筆者有以下兩點(diǎn)建議。一是在中央層面進(jìn)一步整合我國海上執(zhí)法力量。國務(wù)院2013年的機(jī)構(gòu)改革方案重組了國家海洋局（中國海警局），但保留了交通運(yùn)輸部海事局，使海事、海監(jiān)、漁政、海警和海關(guān)緝私“五龍治水”的工作格局變?yōu)楹＞?、海事“雙龍戲珠”。應(yīng)當(dāng)說，這種改革確有進(jìn)步，但還不夠徹底。誠如專家所言，下一步應(yīng)重點(diǎn)將交通運(yùn)輸部海事局相關(guān)海上職能歸并到中國海警局，仍保留海事局其它職能，如船舶登記、船舶檢驗(yàn)、船員管理等，以理順相關(guān)機(jī)構(gòu)和資源有效配置問題［3］。二是在地方層面，應(yīng)當(dāng)盡快明確各級海警機(jī)構(gòu)編制與職能配置，對地方現(xiàn)有海事、海監(jiān)、漁政、海警和海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合時，也應(yīng)當(dāng)按照大部制改革的思路，根據(jù)海情警情需要因地制宜進(jìn)行設(shè)置。

3．加強(qiáng)海警隊(duì)伍的教育培訓(xùn)

加強(qiáng)海警隊(duì)伍的教育培訓(xùn)，提高其執(zhí)法素養(yǎng)與專業(yè)化水平。日本海上保安大學(xué)作為日本海警的最高學(xué)府，建立健全了專業(yè)化的海警教育培訓(xùn)體系，其教學(xué)體制之實(shí)用，教學(xué)內(nèi)容之廣博均令人印象深刻。相比而言，我國公安海警學(xué)院及其海上警務(wù)學(xué)科的建設(shè)還相對薄弱，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對其人、財(cái)、物的投入，配齊配強(qiáng)師資力量，科學(xué)設(shè)計(jì)教學(xué)內(nèi)容，嚴(yán)把生源的入校門檻與畢業(yè)關(guān)，為打造一支過硬的海上執(zhí)法隊(duì)伍提供高質(zhì)量的人才儲備。具體而言，筆者有以下三點(diǎn)建議。一是貫徹中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，以公安海警學(xué)院為依托，健全海警招錄培養(yǎng)機(jī)制，確保海警隊(duì)伍的高素質(zhì)人才招得進(jìn)、教得好、留得住。二是在教學(xué)內(nèi)容上，要適應(yīng)隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的要求，借鑒國外有益的經(jīng)驗(yàn)做法，科學(xué)設(shè)計(jì)課程課時，重點(diǎn)突出對學(xué)員航海能力和執(zhí)法能力的培養(yǎng)。三是配齊配強(qiáng)師資力量，不斷加強(qiáng)后勤保障。不論是硬件還是軟件，國家都應(yīng)根據(jù)海警教學(xué)和執(zhí)法需要，在人、財(cái)、物上加強(qiáng)對海警教學(xué)的投入，以一流的教學(xué)設(shè)備、一流工資待遇、一流的激勵機(jī)制來歡心留人。

［參考文獻(xiàn)］

［1］杜明明，徐寬，陳瑞雪.中國海警局成立后亟待解決的幾個問題［J］.公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）：57-59.

［2］劉斌.中國海警局組建一年觀察執(zhí)行任務(wù)不再單打獨(dú)斗了［EB/OL］.（2014-10-09）［2015-10-30］.http：//www.infzm. com/content/104611.

［3］王杰，陳卓.我國海上執(zhí)法力量資源整合研究［J］.中國軟科學(xué)，2014（4）：25-33.

責(zé)任編輯：覃珠堅(jiān)

Enlightenments of Organization Structuring，F(xiàn)unctions Allocation and Education Training in Japan's Coast Guard

ZHAO Xu-hui
（Department of Legislation，F(xiàn)uzhou Public Security Bureau，F(xiàn)uzhou 350001，China）

［Abstract］Japan' experience can be used as references for China Coast Guard，which should promptly clarify China's present coast guard laws and regulations and introduce the relevant laws and regulations as soon as possible so as to set up coast guard organization and functions allocation in accordance with law，carry out science education training，develop a sound coast guard management system and gurantee standardized coastguard management.

［Key words］Japan's Coast Guard；China Coast Guard；organization structuring；functions allocation；education training；enlightenments

［中圖分類號］D631.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1008-9438（2016）02-0047-06

收稿日期：2015-12-01

作者簡介：趙旭輝（1986-），男，四川綿陽人，福建省福州市公安局法制處科員，法學(xué)碩士，主要從事訴訟法學(xué)研究。