唐曉陽

(中共廣東省委黨?！⌒姓W(xué)教研部，廣東　廣州　510053)

?

法治政府建設(shè)：成效、問題與對(duì)策

唐曉陽

(中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州510053)

改革開放以來，特別是1997年黨的十五大提出依法治國基本方略以來，我國法治政府建設(shè)漸次推進(jìn)，取得了顯著成效。不僅法律制度體系基本形成，公務(wù)人員法治意識(shí)增強(qiáng)，依法行政能力提升，而且行政執(zhí)法體制逐步完善，制約監(jiān)督機(jī)制不斷健全。但與此同時(shí)，我國法治政府建設(shè)也存在不少問題，如法律制度體系尚未完善，法治思維尚未真正樹立，行政執(zhí)法過程尚不嚴(yán)明，行政執(zhí)法體制尚未理順，依法決策機(jī)制尚不健全等。要如期實(shí)現(xiàn)2020年法治政府基本建成的目標(biāo)，除要始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保法治政府建設(shè)的正確方向外，還必須加強(qiáng)法治宣傳教育，推進(jìn)科學(xué)民主立法，完善行政執(zhí)法體制，健全依法決策機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。

法治政府建設(shè)；依法治國；依法行政；法治思維

一、我國法治政府建設(shè)取得的成效

改革開放以來，特別是1997年黨的十五大提出依法治國基本方略以來，我國法治政府建設(shè)漸次推進(jìn)。1999年11月，國務(wù)院作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，不僅強(qiáng)調(diào)依法行政是依法治國的重要組成部分，而且對(duì)全面推進(jìn)依法行政作出了部署。2004年3月，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，除了第一次明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)外，還提出用十年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體要求。2010年，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，提出了加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要性、緊迫性和總體要求。2012年，黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重要指標(biāo)就是法治政府的基本建成。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)不僅將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國的六大任務(wù)之一，而且對(duì)法治政府的內(nèi)涵作出了明確界定，要求“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府” 。[1]2015年12月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，不僅提出了到2020年基本建成法治政府的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)，而且提出了法治政府建設(shè)的主要任務(wù)、具體措施、組織保障和落實(shí)機(jī)制。

按照這張法治“路線圖”，我國法治政府建設(shè)取得了顯著成效。主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

(一)法律制度體系基本形成。

法治政府是依法治理和運(yùn)行的政府，一切行政活動(dòng)都必須在法律的規(guī)范制約下進(jìn)行，行政權(quán)力的行使必須符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益。為此，首先必須建立健全法律制度體系，特別是要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系”。經(jīng)過多年努力，中國特色社會(huì)主義法律體系已基本形成?！暗?015年3月，我國現(xiàn)行有效法律243部，行政法規(guī)632部，地方性法規(guī)9480多件，部門規(guī)章2830多件，地方政府規(guī)章8980多件?！盵2]特別是制定了《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《公務(wù)員法》、《政府信息公開條例》等一系列保障政府依法行政的法律、法規(guī)，使得政府管理各個(gè)方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，為建設(shè)法治政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)公務(wù)人員法治意識(shí)增強(qiáng)。

通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)，特別是通過開展法治教育培訓(xùn)，不僅使得依法行政、依法辦事的理念逐步深入人心，而且各級(jí)政府公務(wù)人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)不斷增強(qiáng)，在從事公共管理、提供公共服務(wù)的過程中，其大多能恪守“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”等依法行政的基本要求。

(三)依法行政能力得到提升。

隨著政府公務(wù)人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府依法行政能力和水平不斷得到提升，尤其是行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平不斷提高。政府在處理一些公共管理問題時(shí)，特別是在城市改造、征地拆遷過程中，不僅能逐步做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，而且能做到公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，表現(xiàn)出較強(qiáng)的社會(huì)治理水平。過去那種強(qiáng)拆、暴力執(zhí)法的現(xiàn)象得到了一定程度的遏制。根據(jù)中國政法大學(xué)發(fā)布的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告2015》，在100個(gè)被評(píng)估的城市中，平均得分為617.36分(總分1000分)，法治政府建設(shè)水平相比2014年和2013年都有所提高。[3]

(四)行政執(zhí)法體制逐步完善。

隨著行政體制改革的不斷深化，特別是通過推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰和強(qiáng)制權(quán)以及綜合執(zhí)法工作，建立行政執(zhí)法責(zé)任制，不僅有力促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新，而且促進(jìn)了行政執(zhí)法體制的逐步完善。執(zhí)法部門之間的職責(zé)權(quán)限逐漸清晰，行政執(zhí)法相關(guān)制度不斷健全，有效地規(guī)范了政府的行政執(zhí)法行為。

(五)制約監(jiān)督機(jī)制不斷加強(qiáng)。

不僅監(jiān)督力度加大，而且監(jiān)督效果逐步顯現(xiàn)。尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督等新興監(jiān)督方式，在曝光政府違法違規(guī)行為和遏制腐敗現(xiàn)象方面所發(fā)揮的監(jiān)督作用更加明顯。與此同時(shí)，政務(wù)公開制度不斷完善，信息公開不僅成為政府的法定義務(wù)，而且信息公開平臺(tái)渠道更加多樣，使得行政權(quán)力的運(yùn)行逐漸規(guī)范，政府工作更加公開透明，有力地促進(jìn)了法治政府建設(shè)。

二、當(dāng)前法治政府建設(shè)面臨的問題

(一)法律制度體系尚未完善。

加強(qiáng)法治政府建設(shè)，不僅要做到有法可依、有章可循，而且要做到有良法可依、有善章可循。但是，目前我國的法律制度體系還不夠完善，尤其是行政法律制度不完善，立法質(zhì)量有待提高。

1.存在無法可依的現(xiàn)象。雖然隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的基本形成，我國總體上做到了有法可依，但也還有不少領(lǐng)域存在著立法空白。譬如，城市Uber、滴滴快車等新興交通工具管理等領(lǐng)域曾經(jīng)存在的現(xiàn)象，就導(dǎo)致許多城市發(fā)生了Uber、滴滴快車和出租車之間的沖突，甚至釀成了群體性事件。

2.存在法規(guī)滯后的現(xiàn)象。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?？墒牵捎诟鞣N原因，目前我國的立法質(zhì)量還不高，存在著針對(duì)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不強(qiáng)、有效性不強(qiáng)、操作性不強(qiáng)等問題。

3.存在立法部門化現(xiàn)象。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)曾要求各有關(guān)方面都“要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對(duì)立法工作形成干擾”[4]82。要想明白，國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小。然而，有關(guān)部門在相關(guān)立法中還是抱著部門利益不放，使得一些法規(guī)的制定存在明顯的部門利益或地方保護(hù)主義痕跡。借“法”擴(kuò)權(quán)、損害公民權(quán)利，以“法”爭利、不當(dāng)增設(shè)公民義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(二)法治思維尚未真正樹立。

古人云，民以吏為師。全面依法治國不只是依法管老百姓、依法治民，而重點(diǎn)應(yīng)是依法管官、依法治吏。真正的法治政府不僅要求依法治理社會(huì)，要求公眾守法，真誠信仰法律，樹立法治意識(shí)，讓守法用法成為一種習(xí)慣，而且更重要的是要求政府公務(wù)人員守法誠信，依法用權(quán)，真誠信仰法律，樹立法治思維，真正做到嚴(yán)格依法行政。然而，目前全社會(huì)法治思維尚未真正樹立起來，這主要表現(xiàn)為：

1.部分群眾法治意識(shí)不強(qiáng)。現(xiàn)實(shí)生活中，部分群眾一旦遇到什么難題，仍習(xí)慣于信“訪”，不信“法”，更沒有養(yǎng)成遇事找法的習(xí)慣，甚至不想也不愿通過合法手段來維護(hù)自己的權(quán)益，嚴(yán)重影響了法治政府建設(shè)。

2.公務(wù)人員法治思維不牢。除了一部分群眾法治意識(shí)不強(qiáng)外，一些政府公務(wù)人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)也比較淡薄，更沒有牢固樹立法治思維。相反，人治思維和長官意志比較嚴(yán)重。一些領(lǐng)導(dǎo)干部感到：什么都依法辦事，程序太繁、效率太低，所以，在從事公共管理和提供公共服務(wù)的過程中，特別是作決策時(shí)，常常隨心所欲，有法不依，有章不循。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部一邊講法治，一邊搞變通，或者對(duì)別人講法治，對(duì)自己搞人治。

(三)行政執(zhí)法過程尚不嚴(yán)明。

法治政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“執(zhí)法嚴(yán)明”的政府。然而，各級(jí)政府、特別是基層政府公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中亂作為、不作為，甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象仍然比較普遍。這主要體現(xiàn)在：

1.野蠻執(zhí)法。一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，不講程序，不按規(guī)矩辦事，胡亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，甚至與群眾“打”成一片，粗暴地對(duì)待行政相對(duì)人。

2.釣魚執(zhí)法。或曰 “養(yǎng)魚”執(zhí)法，一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，搞執(zhí)法尋租、做罰款生意，以罰代管，甚至以罰代刑，把執(zhí)法作為謀利的手段。

3.選擇執(zhí)法。一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)把握不一，搞人情執(zhí)法，變通執(zhí)法，濫用自由裁量權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法不公的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.懶惰執(zhí)法。一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，作風(fēng)不實(shí)，粗枝大葉，瀆職失職，執(zhí)法不作為、遲作為、慢作為。一些行政執(zhí)法人員對(duì)群眾舉報(bào)或申請(qǐng)置若罔聞，對(duì)群眾的合理訴求不予支持，或者相互推諉，執(zhí)法走過場，執(zhí)法不到位，最后被群眾告上法庭的案子不少。

5.徇私枉法。一些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，吃拿卡要，亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然說“黨大還是法大”是一個(gè)偽命題，但“權(quán)大”還是“法大”卻是一個(gè)真命題。一些執(zhí)法者以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)之名，行以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法之實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響到黨和政府的形象。

(四)行政執(zhí)法體制尚未理順。

體制問題是一個(gè)帶有根本性的問題，對(duì)建設(shè)法治政府至關(guān)重要。但是，由于各種原因，目前我國行政執(zhí)法體制尚未完全理順。體現(xiàn)在：

1.行政執(zhí)法主體仍然太多。盡管經(jīng)過多輪行政改革，減少、合并、精簡了不少行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但目前我國行政執(zhí)法主體仍然太多，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮。

2.執(zhí)法主體之間責(zé)權(quán)不清。職能科學(xué)，權(quán)責(zé)明確，是建設(shè)法治政府的一個(gè)重要內(nèi)容。然而，由于各方面的原因，目前行政執(zhí)法主體之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象仍較突出，導(dǎo)致“有利可圖擠破頭、要負(fù)責(zé)任踢皮球”，以至于多個(gè)部門管食品，群眾仍然吃不到放心食品。

3.行政執(zhí)法責(zé)任制不落實(shí)。建立健全行政執(zhí)法相關(guān)制度，是建設(shè)法治政府的一個(gè)必要條件。雖然經(jīng)過多年努力，我國行政執(zhí)法制度建設(shè)取得了很大成績，但是，許多行政執(zhí)法制度依然不健全，尤其是行政執(zhí)法責(zé)任制不完善，導(dǎo)致一些執(zhí)法者不作為、亂作為卻得不到應(yīng)有的懲罰。

(五)依法決策機(jī)制尚未健全。

法治政府必須做到科學(xué)、民主、依法決策。然而，由于各種原因，目前我國尚未真正建立科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制。體現(xiàn)在：

1.公眾參與渠道少。公眾參與是實(shí)現(xiàn)民主決策的一條重要途徑，也是確?？茖W(xué)決策的一個(gè)重要條件。然而，目前我國公眾參與政府決策，不僅渠道少，而且效果差。同時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)決策不重視公眾的意見和建議，諸如一些所謂的“聽證會(huì)”往往徒具形式，難以體現(xiàn)人民意愿、凝聚社會(huì)共識(shí)。

2.專家論證走過場。專家論證是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要保證。然而，目前的專家論證存在著“走過場”現(xiàn)象。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)喜歡找那些“合自己口味”的專家進(jìn)行論證，而將那些“不合自己口味”的專家打入“冷宮”；還有一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專家的反對(duì)意見不僅不重視，而且還很不高興，以至于一些“可行性論證”變成了“可批性論證”。另一方面，少數(shù)專家也存在不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，缺乏求真務(wù)實(shí)的精神，往往看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，一味迎合，不敢堅(jiān)持自己的正確意見。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不科學(xué)。一些政府領(lǐng)導(dǎo)在作出重大決策前，雖然也認(rèn)識(shí)到要按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但是，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，要么委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)較低、實(shí)力不強(qiáng)；要么相關(guān)的評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查和深入的研究，最終得出的評(píng)估結(jié)果不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)。更有甚者，一些重大決策沒有進(jìn)行任何風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就匆匆上馬，最終導(dǎo)致決策失誤。

4.合法性審查尚未提上議事日程。盡管根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，要求加強(qiáng)政府決策的合法性審查、要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。但目前各級(jí)政府尚未將合法性審查真正提上議事日程，也沒有嚴(yán)格落實(shí)備案審查制度，更沒有依法撤銷和糾正一些違憲違法的規(guī)范性文件。

5.集體討論決定成了“一把手”說了算。盡管政府部門實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，但這并不等于說政府所有決策都是“一把手”個(gè)人說了算，相反，一些重大決策必須經(jīng)過集體討論決定，做到民主決策。然而，一些領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)就任性，在決策過程中喜歡個(gè)人說了算，獨(dú)斷專橫，我行我素，不講科學(xué)、不講民主、不講法律，違反法定程序隨意決策。不僅損害法律的尊嚴(yán)，而且也是導(dǎo)致決策失誤、造成重大損失、甚至發(fā)生群體性事件的重要原因之一。

上述問題的存在表明，如期實(shí)現(xiàn)建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

三、加快法治政府建設(shè)對(duì)策的建議

加快建設(shè)法治政府，如期實(shí)現(xiàn)2020年法治政府基本建成的目標(biāo)，首先必須始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保法治政府建設(shè)的正確方向。同時(shí)，要根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》精神，采取以下對(duì)策措施。

(一)加強(qiáng)法治宣傳教育。

加強(qiáng)法治宣傳教育，是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)需要持久堅(jiān)持、不懈努力的系統(tǒng)工程，必須高度重視，抓緊抓實(shí)抓好。

1.通過加強(qiáng)法治宣傳教育，努力形成良好的法治文化環(huán)境。正如習(xí)總書記所指出的那樣，“要深入開展法制宣傳教育，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，引導(dǎo)全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍?！盵5]不斷提高廣大人民群眾的法治意識(shí)，努力營造良好的法治環(huán)境。

2.通過加強(qiáng)法治宣傳教育，讓公務(wù)員牢固樹立法治思維。要通過各種方式，加強(qiáng)對(duì)廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治教育培訓(xùn)，使其真正掌握有關(guān)法治理論和相關(guān)的法律知識(shí)，進(jìn)而牢固樹立對(duì)法治的真誠信仰，真正樹立法治思維、法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，努力提高自己的法治素養(yǎng)和依法行政能力，在想問題、作決策、辦事情時(shí)，能夠做到守法律、重程序、受監(jiān)督，從而為法治政府建設(shè)奠定良好的思想基礎(chǔ)和組織保證。

(二)推進(jìn)科學(xué)民主立法。

科學(xué)立法是依法治國的前提，也是依法行政、建設(shè)法治政府的前提。所謂良法善治，要真正實(shí)現(xiàn)“善治”，不僅要有法可依、有章可循，而且要有“良法”可依、有“善章”可循。為此，必須推進(jìn)科學(xué)民主立法，不斷提高立法質(zhì)量。

1.堅(jiān)持科學(xué)立法，推進(jìn)立法內(nèi)容的精細(xì)化。為了增強(qiáng)法律法規(guī)的針對(duì)性、有效性、可操作性，確保出臺(tái)的法律制度有用、管用、好用，不僅要堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，而且要不斷推進(jìn)立法內(nèi)容的精細(xì)化，克服法律條文規(guī)定過于原則、脫離實(shí)際、不好操作的弊端。同時(shí)，要加強(qiáng)立法制度建設(shè)，有效防止地方保護(hù)主義和部門利益法律化。特別是要根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋的程序機(jī)制。

2.堅(jiān)持民主立法，推進(jìn)立法論證常態(tài)化。一方面，要不斷改進(jìn)立法方式，提高公眾參與度，拓寬公眾參與立法的渠道，使社會(huì)各方有序參與，完善公眾意見反饋機(jī)制。另一方面，要健全立法論證咨詢機(jī)制。對(duì)立法中涉及的一些重大利益調(diào)整問題，不僅要聽取人大代表、政協(xié)委員的意見，也要邀請(qǐng)有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等利益相關(guān)者和專家學(xué)者進(jìn)行論證咨詢。

3.清理法規(guī)文件，推進(jìn)規(guī)范性文件審查。為了真正做到有良法可依，有善章可循，必須加強(qiáng)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，并建立清理的長效機(jī)制。該改的改、該廢的廢，以維護(hù)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。特別是各級(jí)地方政府要高度重視本地法規(guī)文件的清理工作，凡是于法無據(jù)、不合時(shí)宜、有損群眾合法權(quán)益的地方政府法規(guī)和規(guī)范性文件，都要抓緊廢止或修改，切實(shí)解決一些政府機(jī)關(guān)越權(quán)發(fā)布“紅頭”文件的問題，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益和政府的法治形象。

(三)完善行政執(zhí)法體制。

要做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，就必須按照十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)行政執(zhí)法體制改革的部署，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法體制。

1.推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。為解決執(zhí)法主體太多，執(zhí)法力量分散的問題，必須結(jié)合深化行政體制改革，繼續(xù)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。實(shí)際上，早在2013年9月，上海市浦東新區(qū)就開始進(jìn)行市場監(jiān)管體制改革試點(diǎn)，并于2014年1月1日完成了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大市場監(jiān)管力量的合并，成立了新的“市場監(jiān)管局”。通過改革，不僅優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置，其中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(機(jī)關(guān)處室)精簡了41.4%，機(jī)關(guān)編制精簡了25%，而且充實(shí)了基層執(zhí)法人員，全局80%的人員在基層一線，尤其是提高了執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋監(jiān)管。不僅執(zhí)法單位的投入人力減少，行政相對(duì)人和單位用于應(yīng)付執(zhí)法檢查的精力也大大減少。由于綜合行政執(zhí)法改革取得了較好的效果，浦東新區(qū)又在10月20日將區(qū)物價(jià)局的價(jià)格監(jiān)督檢查職能并入了市場監(jiān)管局，從而形成了包括價(jià)格監(jiān)督職能的“3+1”市場監(jiān)管體制，并在全市8個(gè)中心城區(qū)進(jìn)行推廣。[7]

2.明確執(zhí)法部門權(quán)責(zé)。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，不僅要求行政權(quán)力要依法取得，而且要求行政責(zé)任要依法承擔(dān)。所以，在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的同時(shí)，必須明確各個(gè)行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限，劃分清楚行政執(zhí)法部門之間的權(quán)力和責(zé)任邊界，真正做到權(quán)責(zé)一致，各司其職，防止行政執(zhí)法過程中生生推諉扯皮、出了問題沒人管的現(xiàn)象。

3.健全行政執(zhí)法制度。首先，為了確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，維護(hù)行政執(zhí)法者和行政相對(duì)人雙方的合法權(quán)益，必須建立健全行政執(zhí)法全過程記錄制度。其次，為了確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，防止出現(xiàn)執(zhí)法問題時(shí)，都往“臨時(shí)工”身上推的現(xiàn)象發(fā)生，必須嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。再次，為了確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，盡量減少人為干預(yù)因素，解決自由裁量權(quán)過大的問題，必須建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。最后，為了增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)，減少執(zhí)法腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，必須全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

(四)健全政府依法決策機(jī)制。

決策、執(zhí)行、監(jiān)督是政府運(yùn)行的三大環(huán)節(jié)。決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力，才能提高政府治理水平，促進(jìn)法治政府建設(shè)。政府決策不能任意，更不能“任性”。為此，必須健全政府依法決策機(jī)制，使決策者“不能”任性，“不敢”任性。而推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的當(dāng)務(wù)之急，是要根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神做好以下幾項(xiàng)工作。

1.完善重大行政決策程序。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，確保決策制定科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！边@對(duì)于健全政府依法決策機(jī)制意義重大，而其關(guān)鍵是要抓緊落實(shí)，盡快出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和實(shí)施辦法。

2.注意提升公眾參與效果。為了真正做到民主決策，各級(jí)政府不僅要注意加強(qiáng)公眾參與平臺(tái)建設(shè)，擴(kuò)大公眾參與決策的渠道，而且要廣泛聽取社會(huì)各界、特別是利益相關(guān)者的意見，并及時(shí)反饋相關(guān)意見的采納情況和理由，提升公眾參與決策的效果。

3.不斷提高專家論證質(zhì)量。為了防止專家論證“走過場”，提高專家論證質(zhì)量，不僅要建立行政決策咨詢論證專家?guī)欤涯切┯胸?zé)任心、有良知、有求真務(wù)實(shí)精神的專家選入到專家?guī)炖?，而且在選擇決策論證專家時(shí)，不能憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人好惡，而要注重其專業(yè)背景，并要逐步建立健全專家信息和論證意見公開制度，以增強(qiáng)專家的責(zé)任心。

4.提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。對(duì)于一些重大決策，不僅要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而且要注意提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。一方面，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，要挑選那些實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的評(píng)估機(jī)構(gòu)。另一方面，要建立約束監(jiān)督機(jī)制，迫使相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究，最終得出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論。

5.建立健全合法性審查機(jī)制。為了確保決策者依法依規(guī)行使決策權(quán)，必須要建立重大行政決策合法性審查機(jī)制。不僅要明確界定重大行政決策的界限，而且要對(duì)所有的重大行政決策進(jìn)行合法性審查，從而避免作出那些違法違規(guī)、損害人民群眾根本利益的行政決策。

6.必須堅(jiān)持集體討論決定。為了防止政府重大行政決策“一把手”個(gè)人說了算，必須加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，以確保集體討論決定能得到認(rèn)真執(zhí)行。凡是重大行政決策必須在領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論的基礎(chǔ)上，最后由行政首長作出決定。

7.嚴(yán)格追究決策失誤責(zé)任。為了增強(qiáng)決策者的責(zé)任感，慎重行使自己手中掌握的決策權(quán)，防止決策的隨意性，必須根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。尤其是要對(duì)那些違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策，造成重大損失、惡劣影響的決策者進(jìn)行責(zé)任追究，防止一些決策者為了怕負(fù)責(zé)任，該決策時(shí)不決策、不拍板、不作為，從而貽誤中國特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

(五)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。

權(quán)力一旦不受約束監(jiān)督，必然會(huì)被濫用，導(dǎo)致腐敗，建設(shè)法治政府更是無從談起。各種腐敗案件的發(fā)生，與年齡、性別、出身等個(gè)人背景關(guān)系不大，而與約束監(jiān)督機(jī)制不健全、權(quán)力缺乏約束監(jiān)督關(guān)系極大。所以，建設(shè)“公開公正、廉潔高效”的法治政府，必須健全約束監(jiān)督機(jī)制，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

1.加強(qiáng)外部監(jiān)督制約力度。經(jīng)過多年的努力，目前我國的監(jiān)督方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多樣化，尤其是新興網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)督的威懾力大、時(shí)效性強(qiáng)、影響深遠(yuǎn)，目前的關(guān)鍵是要推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的規(guī)范化、法治化，并通過不斷深化改革，建立健全科學(xué)有效的監(jiān)督體系，整合各種監(jiān)督資源，努力形成監(jiān)督合力，不斷提高監(jiān)督實(shí)效。

2.加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制衡。除了要采取措施，加強(qiáng)權(quán)力集中的政府部門和重點(diǎn)崗位的監(jiān)督外，還要通過政府流程再造，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。與此同時(shí)，必須加強(qiáng)政府內(nèi)部層級(jí)的監(jiān)督和專門監(jiān)督。尤其是要在強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督、行政監(jiān)察的同時(shí)，著力加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。不僅要審計(jì)財(cái)政資金花得是否正當(dāng)合理、合法合規(guī)，而且要審計(jì)財(cái)政資金花得是否有效能、值不值。

3.不斷完善政務(wù)公開制度。陽光是最好的防腐劑，公開透明是對(duì)權(quán)力最好的監(jiān)督。所以，除了要加強(qiáng)政府信息公開工作，提高政府工作透明度外，還要求不斷完善政務(wù)公開制度，積極主動(dòng)地回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。當(dāng)務(wù)之急是要盡快建立健全權(quán)力清單和相應(yīng)的責(zé)任清單制度，特別是要通過清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、亮權(quán)，明確政府部門的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行的公開透明。

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2014/1023/c1001-25896726.html, 2014-10-30.

[2] 楊晶.深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府[J].行政管理改革,2015-04-29.

[3] 中國政法大學(xué)發(fā)布法治政府排名：深圳、廣州、北京居前三[N].人民日?qǐng)?bào),2015-12-14.

[4] 中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:學(xué)習(xí)出版社,人民出版社,2014.

[5] 習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm, 2013-02-24.

[6] 關(guān)注基層法治實(shí)踐：“倒逼”的行政改革[EB/OL]. http://legal.people.com.cn/n/2014/1106/c42510-25983371.html, 2014-11-06.

責(zé)任編輯：王升平

2016—04—10

唐曉陽(1962—)，男，湖南祁東人，中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)行政學(xué)教研部主任、教授，主要研究方向?yàn)楣残姓芾?、公?wù)員制度、城市社區(qū)管理等。

D63-3

A

1008—4533(2016)05—0062—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.010