謝紅梅

陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的困惑及建議

謝紅梅

陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，經(jīng)筆者對(duì)多家行政事業(yè)單位調(diào)研，總結(jié)了目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，結(jié)合《內(nèi)控規(guī)范》分析了行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)中存在的困惑，提出了推動(dòng)制度建設(shè)的建議。

行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度建設(shè)；困惑；建議

在我國(guó)，內(nèi)部控制最初來(lái)自企業(yè)自身對(duì)規(guī)范化管理和股東掌握企業(yè)運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)確信息的需要，最重要的推動(dòng)因素是外部審計(jì)師對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的需要。在改革開放前，企業(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)基本上還處于空白。改革開放后，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，為企業(yè)健全運(yùn)營(yíng)機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部控制提出了要求。2012年12月，為促進(jìn)行政事業(yè)單位自覺提高內(nèi)部管理水平，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控的角度落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，此規(guī)范于2014年1月1日起施行。標(biāo)志著內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位起航。

一、行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制制度的重要性。

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。實(shí)施好內(nèi)控規(guī)范，對(duì)于提高單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。

(一)有利于行政事業(yè)單位改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國(guó)家對(duì)公益事業(yè)也加大了投入，為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行了一系列的改革措施。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。從一定意義上講，科學(xué)的內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用，有效防范腐敗，從而提升公共服務(wù)的效能。

(二)有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

在我國(guó)，行政事業(yè)單位既是社會(huì)公共服務(wù)的提供者也是社會(huì)事務(wù)的管理者，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也在不斷增強(qiáng)，國(guó)家向社會(huì)公共服務(wù)的投資也越來(lái)越大。近幾年財(cái)政在加大投入的同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的績(jī)效考核，相應(yīng)出臺(tái)了財(cái)政全面預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)集中支付等制度規(guī)范，并對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行有針對(duì)性的審計(jì)檢查，如小金庫(kù)專項(xiàng)治理、全面清查事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)等，使財(cái)政的管理工作逐步走向科學(xué)化和精細(xì)化。由于，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控起步較晚，制度建設(shè)也未得到相應(yīng)的重視，內(nèi)部控制總體上還比較薄弱，不能按照相關(guān)制度嚴(yán)格把關(guān)。而加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的有效保證。

二、目前行政單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)狀

目前，與企業(yè)相比，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)更顯薄弱。

(一)內(nèi)控意識(shí)淡薄，內(nèi)控環(huán)境相對(duì)薄弱

目前，部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控未給予充分重視，缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)工作中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也很少關(guān)注，認(rèn)為內(nèi)控制度是財(cái)務(wù)部門、會(huì)計(jì)人員等人的事情，全員的參與度不高，致使相關(guān)工作人員工作熱情和工作積極性也不高。單位的治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏規(guī)范的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，部分單位沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門，沒有內(nèi)部的審計(jì)機(jī)制等。有些則認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金主要由財(cái)政安排，每月只要根據(jù)年初預(yù)算批復(fù)向財(cái)政申請(qǐng)撥款，取得資金、使用資金便可以了，以至出現(xiàn)制度建設(shè)淡薄的現(xiàn)象。

(二)制度建設(shè)不健全，控制措施不到位

部分行政事業(yè)單位尚未制定系統(tǒng)規(guī)范的會(huì)計(jì)內(nèi)控制度，或者簡(jiǎn)單地以財(cái)政的部門預(yù)算替代內(nèi)部控制；還有一些單位雖然制定了會(huì)計(jì)內(nèi)控制度和辦法，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，內(nèi)部管理權(quán)限失控，不相容職務(wù)沒有有效分離，職責(zé)不清，越權(quán)行事，也給濫用職權(quán)造成可乘之機(jī)。

(三)缺乏專業(yè)技能，制度不能有效執(zhí)行

“再有效的制度也需要有人執(zhí)行”，制度的有效運(yùn)行，對(duì)財(cái)務(wù)管理有更高的要求。經(jīng)對(duì)多家單位調(diào)研，部分單位由于領(lǐng)導(dǎo)的不重視，財(cái)務(wù)管理人員沒有執(zhí)業(yè)基礎(chǔ)和相應(yīng)的任職資格，部分財(cái)務(wù)人員沒有相應(yīng)的從業(yè)資格，有些單位任用沒有從業(yè)資格人員從事財(cái)務(wù)工作，缺少必要的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，沒有能力去辨別和拒絕違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為，不能有效執(zhí)行內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制不能有效運(yùn)行。

(四)機(jī)制不健全，缺乏內(nèi)外監(jiān)督

雖然，部分單位成立了內(nèi)部審計(jì)部門或內(nèi)部審計(jì)小組，但內(nèi)部審計(jì)人員一般由單位的財(cái)務(wù)人員或其他人員兼任，缺少應(yīng)有的獨(dú)立性或?qū)I(yè)技能；而財(cái)政、審計(jì)部門作為主要的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以前年度主要側(cè)重于檢查財(cái)政資金使用的合法、合規(guī)，缺乏對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度是否健全、有效監(jiān)督的考評(píng)，這在一定程度上不利于行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系的完善。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的困惑

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》從2014年1月1日實(shí)施以來(lái)，各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題。經(jīng)對(duì)多家行政事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)研，主要存在以下原因：

(一)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠

《內(nèi)控規(guī)范》明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，同時(shí)要積極發(fā)揮其他工作人員的作用。為推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，2015年財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)[2015]24號(hào))，《指導(dǎo)意見》明確提出了全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)，要求以單位全面執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》為抓手，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。經(jīng)調(diào)研，很多單位總認(rèn)為內(nèi)部控制由財(cái)政部主導(dǎo)，理應(yīng)由財(cái)務(wù)部門牽頭，認(rèn)為內(nèi)控制度建設(shè)是財(cái)務(wù)部門或?qū)徲?jì)部門的事情，其他部門參與度不高。

(二)建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有全面性的特點(diǎn)，即內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，涵蓋單位的相關(guān)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面管控?！秵挝粌?nèi)控規(guī)范》第十三條規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用?！爆F(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)行政事業(yè)單位是一類涵蓋范圍廣泛、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜的組織體系。部分行政事業(yè)單位，由于歷史原因或機(jī)構(gòu)編制等，沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，沒有內(nèi)部審計(jì)，沒有資產(chǎn)管理部門等，單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門的可能性很小。

(三)內(nèi)部管理基礎(chǔ)薄弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的就是要確保單位預(yù)算管理規(guī)范、資金運(yùn)行安全、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)管理活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行的制約。行政事業(yè)單位由于內(nèi)控起步較晚，內(nèi)部控制薄弱，內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制不健全等因素，使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，部分單位的制度建設(shè)落后，不能按照有關(guān)制度嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)相應(yīng)的內(nèi)部控制制度建設(shè)也未得到應(yīng)有的重視。

四、全面推行行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)推行內(nèi)控建設(shè)的力度

《指導(dǎo)意見》明確提出逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。同時(shí)，為保證各項(xiàng)任務(wù)能夠有序有效開展、落實(shí)到位，《指導(dǎo)意見》按照共同治理的要求，還從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好貫徹落實(shí)、強(qiáng)化督導(dǎo)檢查和深入宣傳教育四個(gè)方面做出部署，提出要求。從制度的改革方面來(lái)看，財(cái)政部主導(dǎo)的規(guī)范體系在會(huì)計(jì)控制、財(cái)務(wù)控制、預(yù)算控制乃至經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制等方面，具有強(qiáng)大的功能，而非財(cái)經(jīng)領(lǐng)域。建議由財(cái)政部牽頭，聯(lián)合其他部委，共同推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。

(二)督促行政事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控規(guī)范的認(rèn)識(shí)

自《單位內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但還存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。建議將《內(nèi)控規(guī)范》納入黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中，督促單位加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控規(guī)范的認(rèn)識(shí)，推進(jìn)內(nèi)控制度的建設(shè)及實(shí)施。

(三)督促行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制組織架構(gòu)的配置

《內(nèi)控規(guī)范》第十五條規(guī)定：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度。要實(shí)現(xiàn)第十五條的規(guī)定，對(duì)部分規(guī)模較小的行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)確實(shí)有一定的困難，針對(duì)不同情況，建議：在規(guī)模以上單位增設(shè)獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部審計(jì)部門、資產(chǎn)管理部門等。規(guī)模較小的單位也要有內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，獨(dú)立的財(cái)務(wù)人員和資產(chǎn)管理人員。這些應(yīng)從源頭上增加專門的編制。

[1]《我國(guó)內(nèi)部控制發(fā)展》 么么岔 2013(8)