劉鳳云 秦 旗

中共阜陽市委黨校

阜陽市基層治理法治化研究

劉鳳云 秦 旗

中共阜陽市委黨校

基層治理法治化是依法治國的基本要求，基層治理法治化的水平如何直接關(guān)系到法治國家建設(shè)的成敗，目前阜陽市基層治理法治化進程中行政執(zhí)法不規(guī)范，法治觀念淡薄以及人治思想等問題依然比較普遍，只有加強頂層設(shè)計，完善地方基層治理相關(guān)立法，弘揚社會主義法治觀念，加強依法行政，努力營造良好的法治環(huán)境，從根本上解決基層治理法治化存在的突出問題，才能實現(xiàn)法治中國的宏偉目標。

基層治理；法治化；依法行政

一、基層治理法治化

基層治理法治化，就是指縣級以下(縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等)行政區(qū)域要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律來管理基層事務(wù)，即基層的政治、經(jīng)濟、文化等一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調(diào)控的活動和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道?；鶎臃ㄖ位ㄔO(shè)，是依法治國在基層的具體實踐，是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！蓖七M基層治理法治化是建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)法治國家、法治社會、法治政府三位一體建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在當前社會背景下，如何實現(xiàn)基層治理法治化，是所有基層組織和基層干部必須要解決的問題。

二、阜陽市基層治理法治化的現(xiàn)狀

(一)黨的政策凌駕于法律之上

隨著中國特色社會主義法律體系的建立，我國的立法也在不斷的完善，但是由于法本身存在的一些缺陷，目前關(guān)于基層治理法治化在立法方面仍然存在一些問題，比如：由于法律的滯后性，一些新情況新問題出現(xiàn)了，以前的一些法律已經(jīng)解決不了現(xiàn)實中的問題，而新的配套的相關(guān)法律又沒有及時出臺，出現(xiàn)無法可依的情況。還有一些法律條文比較抽象，甚至操作性不強，很難解決司法實踐中復(fù)雜的問題，這就出現(xiàn)了有法不能依的情況。正是由于以上這些問題的出現(xiàn)，黨的政策應(yīng)運而生，這也是政策存在的價值所在。因為政策不同于法律，它最大的特點就是針對性強、容易操作。[1]由于政策本身的優(yōu)勢使其在基層復(fù)雜多變的工作中發(fā)揮了極大的作用，甚至遠遠凌駕于法律之上，一些基層的工作人員也形成了思維的定勢，出現(xiàn)問題習慣于按照政策按照以往的經(jīng)驗辦事，而不是按照法律的規(guī)定辦事。出現(xiàn)了黑頭文件(法律)不如紅頭文件(政策)，長此以往形成了政策替代法律的奇怪現(xiàn)象。

然而黨的政策畢竟是適應(yīng)某個特殊時期的一種政策導(dǎo)向，具有短暫性，它不同于法律具有長期性和穩(wěn)定性，因此，黨的政策不能長期的貫徹執(zhí)行下去。從法治的角度考慮，這與法治化的社會管理方式是背道而馳的。在法治的社會模式下，法律才是至高無上的，所有的行政行為都應(yīng)當是依法辦事，而不是依照某個政黨的政策辦事。

(二)行政執(zhí)法不規(guī)范

法治化的基層治理要求行政主體嚴格依法辦事，然而在基層的行政管理活動中，行政不作為，行政亂作為，行政胡作非為等不規(guī)范的執(zhí)法方式時有發(fā)生，近些年全國各地關(guān)于城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法以及行政強拆等暴力沖突事件從未停止過，一些行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不高，執(zhí)法過程中一味追求預(yù)期效果，忽視了執(zhí)法方式和法律程序，為達目的而不擇手段，從而出現(xiàn)暴力沖突事件和群體事件，甚至造成自焚等人命案。這些事件的發(fā)生，暴露的一個突出問題就是目前基層治理過程中的行政執(zhí)法不規(guī)范的問題，正是由于這些不規(guī)范的執(zhí)法發(fā)生，才導(dǎo)致了一起起悲劇的發(fā)生，知法犯法的問題不僅嚴重的損害了政府在人民中的形象，而且踐踏了我國的法治建設(shè)，這與依法治國的要求相違背。

(三)法治觀念淡薄

由于傳統(tǒng)人治思想的影響，一些基層工作人員包括基層領(lǐng)導(dǎo)干部“重人治，輕法治”，習慣于“拉關(guān)系，講情面，打招呼”的工作方式，憑借個人的主觀意志和工作經(jīng)驗做決策，[2]形成了黑頭文件(法律)不如口頭文件(打招呼)的常態(tài)。一些基層工作人員由于法律知識欠缺，法治觀念淡薄，堅持搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，上有政策下有對策的工作態(tài)度，認為只要把上級交代的任務(wù)完成，工作做好，就萬事大吉，至于采取何種工作方式和工作方法并不重要。從而導(dǎo)致一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了完成工作任務(wù)，不按照法律程序辦事，為了發(fā)展地方經(jīng)濟，不惜違規(guī)審批吸引外資進行城市建設(shè)，導(dǎo)致一些“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，甚至以犧牲環(huán)境為代價換來城市的GDP增長。

三、實現(xiàn)阜陽市基層治理法治化的對策

(一)加強頂層設(shè)計，完善地方科學立法

2014年2月習近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，要求把法治理念和法治方式貫穿全面深化改革的過程中。因此我們要加快立、改、廢的步伐，盡快填補法律空白點，完善行政法律體系。要組織人大及相關(guān)部門力量，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行全面審核，對不適合社會發(fā)展需求的法律法規(guī)及時進行修改廢止。[3]各級政府以及人大應(yīng)當盡快出臺基層治理法治化相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，填補基層治理過程中的法律空白，廢除一些不適宜社會發(fā)展的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，進一步完善基層治理相關(guān)規(guī)章制度，使得基層治理能夠有法可依，有章可循，保障基層治理各項工作都能有序開展，為基層治理法治化提供制度保障。

(二)加強依法行政，打造法治政府

努力建設(shè)一支法治專業(yè)性強，辦事能力高，服務(wù)水平優(yōu)的基層法治工作隊伍，加強基層干部依法辦事能力，維護法律在人民心目中的權(quán)威性和嚴肅性。基層領(lǐng)導(dǎo)干部要把法治觀念內(nèi)化于心，外化于行，從思想上重新認識依法行政的重要性。努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的暴力執(zhí)法和野蠻執(zhí)法方式，積極探索新的有效的行政執(zhí)法方法，讓行政執(zhí)法沒有暴力沖突，沒有群體事件發(fā)生，讓行政執(zhí)法更加人性化，更加和諧，更加高效。行政執(zhí)法工作人員要善于運用法治思維和法治方式解決工作中遇到的新問題新情況，提高依法行政能力。依法行政與法治政府建設(shè)是相輔相成的，依法行政直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的成敗，同樣，法治政府建設(shè)必然要求依法行政，二者是是密不可分的。依法行政和法治政府都是基層治理法治化的重要保障。因此基層治理法治化離不開依法行政和法治政府建設(shè)。

(三)優(yōu)化基層法治化環(huán)境，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念

基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是法治文化，開展各種形式的法治文化宣傳活動，提高法治文化建設(shè)，發(fā)揮基層黨員干部先峰模范帶頭作用，大力弘揚社會主義法治觀念，壯大法治文化陣地，營造良好的法治文化氛圍，優(yōu)化基層法治文化環(huán)境。除此之外，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要通過各種形式的培訓學習以及實踐鍛煉，牢固樹立法治觀念，增強法治修養(yǎng)，突破陳舊思想，提高運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，維護人民利益?；鶎又卫砉ぷ魅藛T尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部需要轉(zhuǎn)變工作方式和工作方法，在日常工作中，要自覺養(yǎng)成運用法治思維和法治方式的習慣，遇到問題首先考慮的是法律法規(guī)是如何規(guī)定的，有無相關(guān)的地方規(guī)章制度，如果有那就必須遵守法律法規(guī)以及規(guī)章制度的規(guī)定，如果沒有，可以參考黨的政策或者基本指導(dǎo)原則。工作中把法律放到第一位，真正做到心中時時中有法，工作中處處用法。只有基層工作人員內(nèi)心深處真正信仰法律，認為法律可以幫助自己解決工作中的各種難題，才會改變以政策取代法律的現(xiàn)象?；鶎又卫矸ㄖ位拍軐崿F(xiàn)。

[1]參見焦石文.推進政府治理法治化必須解決四大問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學，2015(4).

[2]參見李曉軍.當前基層治理法治化的困境與突破策略[J].遼寧工業(yè)大學學報(社會科學版)，2016(8).

[3]焦石文.推進政府治理法治化必須解決四大問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學，2015(4).

劉鳳云(1984-)，女，安徽阜陽人，中共阜陽市委黨校講師，研究方向：行政法學。

秦旗(1972-)，男，安徽界首人，界首市人民檢察院，從事預(yù)防、反貪工作。