劉耀輝，吳秀琳

（湖南工業(yè)大學法學院，湖南株洲412007）

農(nóng)村基層低保給付主體功能錯位及應對
——以社會工作力量介入為視角

劉耀輝，吳秀琳

（湖南工業(yè)大學法學院，湖南株洲412007）

在農(nóng)村基層低保給付中，存在非制度化的村委會實質控制低保資格認定的給付主體功能錯位問題。這是農(nóng)村基層政府低保給付力量短缺，村委會“地方性知識”優(yōu)勢耦合基層政府理性等主客觀因素共同作用的結果。基于社會工作與低保給付行政目標與功能契合、工作方式互補，可通過社會工作介入農(nóng)村低保給付，充實農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦力量，助力主體功能錯位問題的破解。其主要方式包括:采取社區(qū)工作方法介入低保對象篩選，遏制圈子社會就近選擇邏輯滋生的錯保問題；借助工作小組和個案工作方法的專業(yè)知識和技能，提高農(nóng)村基層低保給付效率及促進民眾低保觀念轉變。

農(nóng)村；村委會；低保給付；給付行政

農(nóng)村低保給付具有保障基本生存和應對農(nóng)民問題的雙重社會功能。2015年中央財政安排的城鄉(xiāng)低保補助資金高達1 171.48億元，比上年度增加了6.36%。農(nóng)村低保月人均標準達到255元，同比增長14.7%；月人均補助水平達139元，同比增長15.8%［1］。然而，在國家保障力度增大的同時，“保命錢”低保金卻屢屢淪為基層經(jīng)辦人員的“唐僧肉”和“搖錢樹”。

農(nóng)村低保制度在執(zhí)行過程中“走了樣”、“變了味”，村干部的消極作用尤為突出，主要表現(xiàn)在以下方面:其一，虛報冒領、截留資金。巴馬縣弄陽村張××、陳××等5名村干部，共截留全村54戶低保農(nóng)戶低保金860 320元。其二，“關系保”、“人情?！薄鹾Ｊ袨跆m淖爾鎮(zhèn)北村原村主任張××，在2000年至2014年間，違規(guī)為妻子和女兒辦理低保，累計騙取低保金及其他各項補貼33 602.7元。其三，有償辦保、利益交換，雁過拔毛。馬××在辦理低保過程中多次收受群眾500元至2 000元不等的好處費，經(jīng)常性收受煙酒等禮品［2］。

農(nóng)村低保給付為何亂象頻發(fā)？村干部為何能肆意染指低保金？本文試從農(nóng)村基層低保給付主體功能入手，探求當前農(nóng)村基層低保給付問題，及其原因與其應對之策，以求教于方家。

一、農(nóng)村基層低保給付主體功能錯位的表現(xiàn)

低保對象認定是基層低保給付工作的核心。依據(jù)我國農(nóng)村低保制度相關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級民政部門負責農(nóng)村低保對象確定，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事低保給付行政工作。而實踐中，農(nóng)村低保對象認定過程中村委會的實質影響往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，農(nóng)村基層低保給付正以一種溢出制度設計的權力行使方式運行，“即用非正式的方式來行使正式的權力”［3］。

（一）農(nóng)村基層低保給付主體

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是農(nóng)村基層低保給付毋庸置疑的行政主體。行政主體是指在行政法律關系中以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織，包括國家行政機關及其職能部門，以及法律法規(guī)授權組織。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層行政機關，是農(nóng)村基層低保給付當然的行政主體。1954年《憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國基層政權單位。1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府。依據(jù)1982年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的低保給付行為，屬于民政行政類型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的低保給付行政權責，相關法律有明確規(guī)定。2014年《社會救助暫行辦法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，社會救助經(jīng)辦機構或者經(jīng)辦人員承擔具體工作。在農(nóng)村低保給付具體實踐中，低保給付行政主要由民政專干負責，駐村干部也是低保給付行政的重要參與者。

其次，村委會是否是基層低保給付的行政主體，需要具體分析。從法律性質上看，依《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是群眾性自治組織，其本身不享有任何行政權力。而村委會在低保給付行政中所發(fā)揮的重要經(jīng)辦作用，有的屬于法律法規(guī)授權行使，村委會因此屬于法律法規(guī)授權的低保給付行政主體。有的屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托行使，則村委會的低保給付行為須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義實施，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔責任，不具備行政主體資格。

村委會行使低保給付管理，現(xiàn)有最低生活保障制度體系具有明確規(guī)定。法律對村委員會在低保給付行政中的角色界定包括①:首先協(xié)助做好有關社會救助工作，其次受申請有困難的家庭成員委托代為提起低保申請。顯然，村委會代理低保申請的行為，不具行使行政職權性質，不屬于法規(guī)授權情形。法律法規(guī)授權村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事低保給付工作的具體事項，包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府入戶調查、民主評議，參與三級審批②。且有地方立法及規(guī)范性法律文件，進一步明確了村委會的公示責任，并強調村委會在低保給付行政中的輔助性地位③。

綜合上述法律形式及規(guī)范性法律文件可知，在農(nóng)村基層低保給付行政活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負責農(nóng)村低保申請受理、調查、評議和公示等審核職責，村委會的協(xié)助功能具體表現(xiàn)為協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府入戶調查、民主評議，參與三級審批，公示低保政策、審批流程、審批過程、審批結果等方面。除公示外，其他各項職責則均只有參與權，而不具有相關的主持、決定能力?？梢?，在農(nóng)村基層低保給付行政由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導，村委員會處于從屬地位，不具備實質性決策權。

（二）村委會把控低保對象實質確認權

農(nóng)村基層低保給付行政的內容主要是低保給付管理，其核心在于低保對象審核。低保給付以國家財政為基礎，既是社會弱勢者基本生活最后的安全網(wǎng)，也是國家資源分配與財政支出的重要組成部分。在現(xiàn)行財政制度下，基層政府不負責低保資金籌措，而處在行政體制末端的基層政府，直接面向低保給付對象，在低保給付管理中具有不可替代的作用。受低保資源限制和低保制度目的約束，低保管理工作主要圍繞低保對象瞄準展開，具體包括低保申請受理、審核與監(jiān)督。

在農(nóng)村基層低保給付實踐中，依法應發(fā)揮主導作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往處于缺位狀態(tài)。依據(jù)最低生活保障制度相關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是農(nóng)村低保受理、審核的責任主體，村民應直接向其戶籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出低保申請，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織調查和民主評議。而在具體運行中，村民自主申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調查審核的低保對象圈定機制往往被異化為指標分配?！熬唧w體現(xiàn)為低保指標由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所統(tǒng)一分配到村莊，再由村莊按照小組戶數(shù)把指標平均分配到組?！保?］低保制度規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理申請、主持審核的主體責任，經(jīng)低保指標分配到村組的方式行使后，農(nóng)村基層低保給付管理便由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導讓位為村委會主導。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出于各種原因，對村委會違反低保制度確立低保對象的做法也未進行有效監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村基層低保給付中的缺位問題被進一步凸顯。當前，村組一級圈定低保對象，普遍存在“按年齡吃低保”和“拆戶?！爆F(xiàn)象，這種變通的做法明顯偏離了低保的制度安排，并且有違制度目的。但考慮到整個低保政策和已經(jīng)分配名額的穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往本著“不減員、不縮面”的原則執(zhí)行現(xiàn)行的政策，默認村里的“土辦法”④。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺位相對應，在低保給付實踐中村委會則處于越位狀態(tài)。起輔助作用的村委會因在低保政策信息傳達、申請受理、家計調查、民主評議、張榜公布和資金發(fā)放等各個程序中都承擔著大量工作，發(fā)揮著前期把關作用，實質上擁有圈定低保對象的重大決策權［5］。一項涉及我國東部、中部、西部、東北地區(qū)共計18個省市、54個市縣、168個村的調查顯示，32.3%的被調查者認為誰能享受低保大多是村組干部說了算［6］。

低保戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部之間存在信息不對稱，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部沒有足夠信息辨別真正的需求者［7］。當前農(nóng)村基層低保給付行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣民政部門在相關低保決定權行使中高度依靠村委會，村委會上報的材料是其審核和審批的主要甚至唯一依據(jù)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府普遍設立了駐村干部，旨在將基層行政管理工作從機關走向群眾生活實際，但駐村干部同樣依靠村干部進行管理和了解村民信息。同時，現(xiàn)行農(nóng)村低保給付工作機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府尤其是縣民政局的工作方式主要是材料審查，實際核查往往局限于運動式的專項整頓工作，尚未形成常態(tài)化，使得把控信息傳達的村委會具有參與低保工作的積極性和便利的操作空間。

在通過規(guī)范性文件將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理和審核的低保給付行政職權授予村委會行使的地區(qū)，村委會更是名正言順地決定低保申請對象和主導對申請對象的資格審查，實際壟斷了低保資格認定。農(nóng)村低保給付行政實踐中，村委會的意志一般能夠得到充分體現(xiàn)。如2012年4月，低保戶楊某所屬村委任務楊某家中有不符合最低生活保障條件的家庭成員，經(jīng)村民代表評議、黨員大會評議、駐村干部審議、村委會決議，取消楊某的最低生活保障費，并將該決議結果和實施結果予以公示。村委會將該情況上報鎮(zhèn)政府復核后，縣民政局停發(fā)了楊某最低生活保障金。

可見，與低保制度設計的協(xié)助角色相區(qū)別，村委會實質行使著低保對象決定權。由此，農(nóng)村基層低保給付主體功能錯位具體表現(xiàn)為，制度規(guī)定起主導作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺位，而處于輔助地位的村委會則越位發(fā)揮實質決定作用兩個方面。

二、農(nóng)村基層低保給付主體功能錯位的原因分析

農(nóng)村基層低保給付實踐中，低保給付主體作用非制度體現(xiàn)，是農(nóng)村基層政府低保經(jīng)辦力量不足和農(nóng)村基層給付主體積極性等主客觀因素共同作用的結果。

（一）農(nóng)村基層政府低保給付力量短缺

農(nóng)村基層低保給付是民政工作中最重要的部分，業(yè)已成為農(nóng)村基層政府一項常態(tài)化工作。而農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦力量普遍短缺，不僅直接制約了農(nóng)村低保工作的順利開展，也是農(nóng)村基層低保主體功能錯位的癥結所在。

民政行政業(yè)務攀升和基層行政力量配置不當，共同造成了農(nóng)村基層低保經(jīng)辦力量短缺現(xiàn)狀。一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，管制行政向服務行政和給付行政轉向，民政行政在行政工作的地位日漸凸顯，工作范圍和業(yè)務數(shù)量倍增。農(nóng)村民政行政在五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、災民救助等傳統(tǒng)內容的基礎上，增加了低保、醫(yī)療救助、社會救助體系建設等專項工作，但工作組織和力量沒有相應變化，既沒有增設專門機構也沒有加強經(jīng)辦力量。另一方面，基層有限的民政行政力量任務配置不當。當前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政經(jīng)辦由一至兩名民政助理員負責，卻承擔了低保、五保供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、災民救助、醫(yī)療救助、就業(yè)等專項事務。而且，民政人員還需擔負民政業(yè)務以外的駐村工作等其他工作任務，以及各項突發(fā)性、臨時性、及協(xié)助性工作任務。諸如調查、收入核實、對象確定、監(jiān)督檢查等低保專項工作具有面廣、量大、不確定等典型特征，而工作力量和工作方式還停留在GDP中心主義時代，這使得低保經(jīng)辦專員不專、不堪重負，工作效率和效益受到嚴重影響。

由于農(nóng)村基層政府低保經(jīng)辦任務繁重與力量短缺的矛盾突出，低保工作具體落實只能依靠村委會。一些地方嘗試對低保經(jīng)辦力量進行了制度化保障，如《邵陽市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實施辦法》規(guī)定，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民總人數(shù)及最低生活保障對象人數(shù)等因素，合理配備縣級民政部門的社會救助管理機構工作人員，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）民政管理服務人員⑤。但由于類似文件缺乏法律效力，且囿于現(xiàn)實情況常被打擦邊球的方式應對，例如采取掛名兼職和臨時指派等方式應付檢查，對保證低保經(jīng)辦力量缺乏實質效用。而申請受理、審核、復核等低保工作任務繁雜，沒有足夠的人手遠遠應付不來。也正是由于農(nóng)村基層低保給付力量缺乏，所以導致很多具體事務只能假手村委會，使得村干部在低保資格確定方面有了上下其手的空間。

（二）村委會“地方性知識”優(yōu)勢與基層政府理性的耦合

農(nóng)村基層低保給付行政工作不僅面臨經(jīng)辦力量不足的客觀缺陷，而且存在信息不對稱與工作積極性等主觀短板問題。村委會在農(nóng)村低保給付中發(fā)揮事實上的決定作用，不僅是村委會填補治理空白的結果，也是基層落實低保工作的合理選擇。

首先，村委會具有“地方性知識”的壟斷優(yōu)勢，有利于保證和提升低保給付行政效率。村委會由本地村民組成，不僅最了解當?shù)鼗旧畋Ｕ闲枨蟮膶嶋H情況，也深諳本地行為處事規(guī)則及公共事務的處理方法，有助于制度與現(xiàn)實、供給與需求之間的有效溝通，解決農(nóng)村基層低保給付行政過程中的信息不對稱問題。制度運行于具體情境之中，在廣大農(nóng)村尤其是邊遠農(nóng)村地區(qū)，正處于“同時存在著解放與擺脫、進入與反蝕、擴張與消解、建構與解構消滅與涵化、掃蕩與隱伏、吸附與融入等各種因素的互動過程”［8］。外來的行政經(jīng)辦人員對低保制度的執(zhí)行，很容易導致“制度運作似乎是超越時空的，是不需要具體場景，且是與農(nóng)村本身的狀況沒有關系的”［9］中所批評的情形。由村委會完成低保給付的具體工作，不僅能解決民政部門經(jīng)辦力量不足的客觀困境，而且有利于掌握分散且流動頻繁的低保工作對象的真實情況和實行“動態(tài)管理”，提高給付行政效率。

其次，現(xiàn)行“任務性行政”機制下，不具備政績效應的低保給付工作很難成為基層政府的工作重心，由村委會運行低保給付工作，是基層政府的理性選擇?！叭蝿招孕姓敝笇椰F(xiàn)代化的階段性目標分解為各項具體的工作任務，通過政治對行政的支配以及科層化行政體系的具體運作使各項任務得以貫徹落實。分權改革將人事管理從“下管二級”變?yōu)椤跋鹿芤患墶?，地方由此獲得了獨立的人事任免權，上級任務隨之兼具壓力效用。在任務壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精力集中于經(jīng)濟發(fā)展任務，使得目標并不明確的低保給付行政讓位于有明確任務要求的政績考核事項。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體給付行為更傾向于在形式上完成上級分配的任務和下達的命令，而不注重確保基本生存的制度要求。由此，將邊緣化和形式性的低保給付放手交給村委會行使，便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理選擇。

三、問題應對:社會工作力量介入農(nóng)村基層低保給付

“村委會落實農(nóng)村低保政策具有本土化強、具有得天獨厚的場域優(yōu)勢、管理村莊的實踐經(jīng)驗豐富和對村莊信息具有壟斷權等內部優(yōu)勢。同時村委會存在專業(yè)價值理念模糊、專業(yè)素質較低和落實低保工作的工作方法落后等內部劣勢。另外，村委會也存在工作報酬比較低廉、社會工作人才的介入和農(nóng)民“小農(nóng)意識”的存在等外部威脅和挑戰(zhàn)?！保?0］這也許正是低保制度將村委會定位為低保給付行政協(xié)助角色的初衷或原因所在。而在村委會實質影響低保對象確定的非制度化農(nóng)村低保給付運行中，普遍產(chǎn)生了“人情?！薄ⅰ瓣P系?！薄ⅰ百V?！?、“盜?！钡葐栴}，不僅異化了低保給付行為，而且嚴重影響低保制度目的和價值實現(xiàn)。因此，農(nóng)村基層低保給付主體錯位問題亟需得到有效解決。

（一）社會工作力量介入農(nóng)村基層低保給付的可行性

社會工作與低保給付目標與功能契合、工作方式互補，社會工作介入有利于應對低保經(jīng)辦中力量短缺與積極性不足問題。

與低保給付行政一致，社會工作的基本目標或者核心要義也是社會安全，保障弱勢人群的最低生活需求。社會工作是20世紀新興的一項專業(yè)工作，其最直觀的表象上體現(xiàn)為以利他主義為指導，以科學知識為基礎，運用科學的實務方法幫助在社會生活中遇到困難和問題的弱勢群體，擺脫生活窘境的專業(yè)的助人服務活動［11］。社會工作的基本目標是尋求包括物質和智力資源在內的各種社會資源，支持社會弱勢者（包括弱勢個體和群體，幫助臨時性的弱勢者走出危難，為長期性的弱勢者提供基本保障）、緩解困難和促進發(fā)展。社會工作的產(chǎn)生和發(fā)展與反貧困密切相關，社會工作最初表現(xiàn)為對貧困者的物質救濟，伴隨著近現(xiàn)代社會救助事業(yè)的發(fā)展逐步走向專業(yè)化，并突破扶危濟困的傳統(tǒng)范疇，致力于改善生活、增加機會、提高社會福祉、推動政策改變等人文扶困。從社會工作的發(fā)展歷史來看，反貧困貫穿社會工作發(fā)展的全過程，與應對貧困的低保給付從起源上看具有相似性。從功能上看，低保給付以國家財政為基礎，補足社會弱勢群體不能通過自身努力實現(xiàn)的基本生活需求，而社會工作采取多元方式救助與發(fā)展并舉，同樣助力于人的尊嚴實現(xiàn)和社會和諧發(fā)展。

社會工作的三大實務工作方法⑥，與基層低保給付行政具有很強的互補性。第一，在社區(qū)工作方法促進農(nóng)村基層低保給付方面。農(nóng)村社區(qū)工作的地區(qū)發(fā)展模式、社會策劃模式以及社會行動模式的工作策略，既能考慮地區(qū)優(yōu)勢，調動反貧困主體的參與意識和參與能力，還能充分利用專家學者的外在力量，提高貧困群體應對外界沖擊的能力［11］。這些工作策略都是建立在對農(nóng)村社會現(xiàn)實情形，以及村民具體狀況的充分了解的基礎上，有利于提高低保對象識別的準確率。第二，在小組工作方法促進農(nóng)村基層低保給付方面，小組工作實務方法有利于用專業(yè)化工作方式提高農(nóng)村基層低保給付行政工作效率，以及促進村民社會改變對低保制度及低保給付工作的不當解讀。第三，在個案工作方法促進農(nóng)村基層低保給付方面。社會工作不是一種簡單的幫扶工作，在社會工作過程中強調專業(yè)性的問題解決方式，注重在專業(yè)理念指導下與服務對象之間維持的一定專業(yè)關系。如此，不僅確保低保對象基本生存，還能爭強低保對象對制度的認知和信任，并因此改善政府形象和社會風氣。

以公益為目的的專業(yè)性社會工作力量介入農(nóng)村基層低保給付行政，對當前農(nóng)村基層低保給付經(jīng)辦中力量短缺與積極性不足的現(xiàn)實問題具有明顯的針對性，可望有效提高低保給付行政效率。農(nóng)村基層政府低保給付經(jīng)辦力量不足，是農(nóng)村低保給付行政中典型問題，也是農(nóng)村基層低保給付行政非制度運行——村委會實質掌握低保對象確認權的重要原因。在合作共治、多元治理時代，社會工作力量是政府民生保障的重要協(xié)作力量，在低保給付行政中更是難得的新生專業(yè)經(jīng)辦力量。同時，以公益為宗旨的社會工組力量介入低保給付，較之任務和壓力驅動的政府經(jīng)辦力量，更能忠誠、忠實于低保制度的初衷，促進低保制度價值的實現(xiàn)。

（二）社會工作介入農(nóng)村基層低保給付的基本方式

當前，除經(jīng)辦力量短缺外，農(nóng)村低保制度運行還面臨熟人社會約定俗成的處事方法與農(nóng)民樸素外財觀念等消極影響，社會工作力量介入農(nóng)村基層低保給付行政的可行性路徑主要有二:

第一，采取社區(qū)工作方法介入低保對象篩選，遏制農(nóng)村基層低保給付中圈子社會就近選擇邏輯滋生的錯保問題。

村委會所具有的“地方性知識”優(yōu)勢，雖然有利于提高低保給付對象的瞄準，但具有“福利包”性質的低保資格也刺激了“地方性知識”下熟人社會的就近選擇弊端，而導致農(nóng)村低保給付對象認定混亂。低保身份本身就是一個“福利包”，不僅享有現(xiàn)金補貼，而是意味著享受到住房、子女教育、醫(yī)療救助等“一攬子”福利。基于低保對象的“福利包”自身的誘導性，個別地區(qū)出現(xiàn)“人人爭當?shù)捅簟钡默F(xiàn)象，為獲得低保資格而找路子、拉關系，并為長期戴著低保戶的帽子享受政策優(yōu)惠，不愿“脫保”。而長期保有低保資格，被認為是“關系硬、公關能力強”的表現(xiàn)。于是，村委會的“地方性知識”優(yōu)勢發(fā)揮空間，越來越被其熟人社會就近優(yōu)先選擇的弊端所擠占。

恰如費孝通先生指出，中國傳統(tǒng)社會是一個“熟人社會”，人們按親疏、內外、生熟，區(qū)別對待與之交往的不同對象。人與人之間有著一種私人關系，人與人通過這種關系聯(lián)系起來，構成一張張關系網(wǎng)［12］。當前，熟人社會的交往在市場經(jīng)濟環(huán)境下也日趨理性化和利益化，建立在血緣、親緣、地緣、利緣基礎上的圈子愈來愈普遍。在圈子中，熟人之間還依據(jù)利益形成親疏遠近各種層次差別，優(yōu)先照顧圈內人及關系近的人則成為圈子社會的社會風尚。在低保給付行政中，“人情?！薄ⅰ瓣P系?！钡日墙?jīng)辦者在圈子社會中就近優(yōu)先選擇邏輯的具體詮釋。在這種情景中，若社工以陌生人的角色“進場”，等于在熟人社會中嵌入了一種陌生人關系。在中國，陌生人間意味著原則，其行為可不必考慮人情。社工直接參與村里的低保工作，必然會打破農(nóng)村的圈子慣習，增加低保程序的透明度，減少村干部等為家人、為圈里人謀好處的幾率［13］。

第二，利用工作小組和個案工作方法的專業(yè)知識和技能，促進村民低保觀念改變及提高低保給付準確性。

社會工作介入農(nóng)村低保給付行政，可望提高低保給付行政效率。社會工作的介入將提高動態(tài)管理和分類施保的準確性，即增加錯保對象被查出的可能性。具體而言，通過社會工作者的介入，在農(nóng)村基層低保給付中實施分類施保⑦，以動態(tài)管理實現(xiàn)給付效率。正如相關研究指出，“能進能出”、動態(tài)管理是低保制度運行的基本原則，一旦收入高于當?shù)氐捅＞€，就應該退出。但由于農(nóng)村困難群體本身的多樣性以及有關信息的匱乏，動態(tài)管理和分類施保具體操作起來比較麻煩，難免會出現(xiàn)問題，專業(yè)社工可借助專業(yè)知識和技能來收集和積累資料，既為分類施保和動態(tài)管理提供依據(jù)，也克服了信息來源過于依賴村組織及村民等渠道的缺陷，提高低保群體認定和低保標準的專業(yè)性［13］。

社會工作介入農(nóng)村低保給付行政，還將有利于轉變農(nóng)村社會對低保給付行政的認識和態(tài)度。社會轉型期各種社會觀念劇烈碰撞，難以形成有效的社會規(guī)范。從生財途徑的態(tài)度角度看，市場經(jīng)濟時代大量的灰色致富現(xiàn)象，沖擊了農(nóng)民淳樸、保守的金錢觀念。具體到在低保給付實踐中，低保待遇正被視之為純粹的經(jīng)濟利益，社會弱勢者抱著“馬無夜草不肥，人無外財不富”的心理享有或等待救助，而一些生活條件好的人則不僅認為“不要白不要”，甚至以獲得低保資格作為社會能力的體現(xiàn)。專業(yè)社工介入農(nóng)村低保工作，能全面、專業(yè)地解釋低保政策，促進低保知識的傳播，有助于民眾澄清對低保給付的誤解及了解低保給付的真正目的與價值，促使民眾逐漸改變不正當?shù)牡捅Ｓ^念。

注釋:

①依據(jù)《社會救助暫行辦法》（國務院令2014年第649號）第四條規(guī)定。

②國務院關于《進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發(fā)〔2012〕45號）規(guī)定:在規(guī)范審核程序方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是審核最低生活保障申請的責任主體，在村（居）民委員會協(xié)助下，應當對最低生活保障申請家庭逐一入戶調查，詳細核查申請材料以及各項聲明事項的真實性和完整性，并由調查人員和申請人簽字確認。規(guī)范民主評議方面，入戶調查結束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當組織村（居）民代表或者社區(qū)評議小組對申請人聲明的家庭收入、財產(chǎn)狀況以及入戶調查結果的真實性進行評議。在規(guī)范審批程序方面，縣級人民政府民政部門是最低生活保障審批的責任主體，在作出審批決定前，應當全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）上報的調查材料和審核意見（含民主評議結果），并按照不低于30%的比例入戶抽查。有條件的地方，縣級人民政府民政部門可邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會參與審批，促進審批過程的公開透明。

③湖南省民政廳關于《關于進一步完善農(nóng)村低保應保盡保工作實施方案》（2013）及湖南省民政廳辦公室《湖南省2014年城鄉(xiāng)低保“陽光行動”實施方案》中都規(guī)定村（居）民委員會設置統(tǒng)一固定的公示欄，全部公開低保政策、審批流程、審批過程、審批結果等。《湖南省2014年城鄉(xiāng)低?！瓣柟庑袆印睂嵤┓桨浮诽貏e強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是活動的主陣地，禁止將低保職責、權限下放至村（居）民委員會。

④參見孫嬙:《政策執(zhí)行與村落應對——甘肅省Z鎮(zhèn)的農(nóng)村低保制度實踐》，《寧夏社會科學》2016年03期，第151頁。

⑤原則上縣級社會救助機構工作人員配備不少于8人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）按每1萬人不少于1名工作人員的比例配備專職民政助理員或社會救助工作人員，不足1萬人的配備2名工作人員；社區(qū)、村委會配備專（兼）職社會救助工作人員。

⑥社區(qū)工作方法、小組工作方法和個案工作方法。所謂社區(qū)工作，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質量的過程，也是建設管理有序、服務完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區(qū)的過程。小組工作，是指社會工作者在社會工作專業(yè)理論的指導下，運用科學的方法和技巧，通過團體動力，使小組成員之間有目的的互動互助，進而幫助參加小組的服務對象改變觀念或行為、恢復社會功能的工作方法。個案工作是社會工作者在專業(yè)的知識和技能的指導下，通過與服務對象面對面的交流，幫助其獲取更多的社會資源和發(fā)展機會，預防和解決問題。

⑦分類施保是指按照困難程度的不同提供差異化的保障待遇，以滿足特殊需求，不過這些都是建立在準確的資料基礎之上的，否則公正、公平也就失去了依據(jù)。

［1］潘躍.2015年1-11月全國累計支出城鄉(xiāng)低保資金1414.7億［N］.人民日報，2015-12-30（14）.

［2］覃星星，徐海濤，劉懿德.誰在對農(nóng)村低保雁過拔毛［BO/LG］http：//www.lwgcw.com/NewsShow.aspx？newsId=37933，2016-6-7.

［3］孫立平，郭于華.“軟硬兼施”正式權力非正式運作的過程分析——華北鎮(zhèn)收糧的個案研究［Z］.“農(nóng)村基層組織建設與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展”國際討論會論文，1999.

［4］殷盈，金太軍.農(nóng)村低保政策的變通執(zhí)行:生成邏輯與治理之道——基于街頭官僚理論的視角［J］.2015（11）:63-66.

［5］王輝.農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的“合謀”行為研究——以魯中C鎮(zhèn)為例［J］.東北大學學報（社會科學版），2015（6）:606-612.

［6］李銅山.我國農(nóng)村低保問題調研報告［J］.調研世界，2014（8）:30.

［7］韓華為.中國農(nóng)村低保制度的反貧困效應研究——來自中西部五省的經(jīng)驗證據(jù)［J］經(jīng)濟評論，2014（6）:73.

［8］吳毅.村治變遷中的權威與秩序:20世紀川東雙村的表達［M］.北京:中國社會科學出版社，2002:373.

［9］賀雪峰.什么農(nóng)村什么問題［M］.北京:法律出版社，2008.

［10］梁小云，尚明瑞.村委會在落實農(nóng)村低保政策中的優(yōu)劣勢及戰(zhàn)略選擇——基于五竹鎮(zhèn)行政村的實地調查研究［J］.農(nóng)學通報，2015（6）: 264，266.

［11］東波.農(nóng)村人文貧困與社會工作的介入［J］.學術交流，2010（3）:118-121.

［12］費孝通.鄉(xiāng)土中國生育制度［M］.北京:北京大學出版社，1998:3-10.

［13］張曉楠，趙寶愛.論社會工作在農(nóng)村最低生活保障漏洞治理中的作用［J］.社會工作下半月（理論），2010（1）:23-25.

On Rural Minimum Living Guarantee Payment Subject's System Function Error and Remedy

LIU Yao-hui，WU Xiu-lin
（Law School，Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412007）

There is payment subject's system function error that the village committee has the right to determine the security object in rural minimum living guaranteeing.This is caused by the rural grass-roots government lacking of handling personnel and enthusiasm.Based on the same objectives，function，and work way complementary in social work and minimum living guarantee and if social work is involved in rural minimum living guarantee，this problem can be effectively solved.Getting community work methods involved in the selection of security object helps to avoid undue benefit。 With working group and case work method of professional knowledge and skills，we are sure to change the concept of the villagers and improve the accuracy of the guarantee payment.

rural areas；village committee；minimum living guarantee payment；minimum living guarantee payment subject

C913.7

A

1671－9743（2016）08－0057－05

2016-06-07

國家社科基金項目“基本醫(yī)療服務國家給付義務研究”（13CFX106）；教育部人文社會科學研究項目“國家給付義務研究——社會權保障的方向視角”（12YJC820066）；湖南省社科基金項目“國家保障和改善民生的義務研究”（11YBA094）；湖南省教育廳重點項目“農(nóng)民平等權保障研究——以國家義務為視角”（12A306）。

劉耀輝，1980年生，男，湖南隆回人，講師，法學博士（后），研究方向:社會法學。