陳帥飛 曾 偉

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

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復(fù)合行政視角下國(guó)內(nèi)飛地管理研究*

陳帥飛 曾 偉

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，其形成有著復(fù)雜的歷史、經(jīng)濟(jì)、行政等方面的原因。文章分析國(guó)內(nèi)飛地的特征和管理現(xiàn)狀，指出在轉(zhuǎn)變政府職能的定位并完善飛地管理相關(guān)法律的前提下，運(yùn)用復(fù)合行政理念創(chuàng)新飛地管理方式，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整小規(guī)模飛地行政區(qū)的區(qū)劃，是改進(jìn)我國(guó)國(guó)內(nèi)飛地管理的有效途徑。

飛地；復(fù)合行政；飛地管理

一、飛地的定義及國(guó)內(nèi)飛地概況

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是指位于其它國(guó)家境內(nèi)而與本國(guó)不相毗鄰的領(lǐng)土，或同一國(guó)家內(nèi)位于某一行政區(qū)域包圍之中而為另一行政區(qū)域所管轄的土地[1]。“飛地”概念有兩層含義：一是指一國(guó)主要本土之外存在的、與本土之間隔著它國(guó)領(lǐng)土的國(guó)際飛地，如美國(guó)的阿拉斯加州、德國(guó)的布辛根等；二是指一國(guó)國(guó)內(nèi)存在的、行政上隸屬于甲行政區(qū)而地理上卻與甲行政區(qū)之間隔著乙行政區(qū)所轄土地的國(guó)內(nèi)飛地，如河北省廊坊市位于京津之間的“北三縣”、江蘇省無(wú)錫市下轄的宜興市等。通常形象地稱飛地的行政所屬地為飛出地，稱飛地的地理所在地為飛入地。

(一)傳統(tǒng)型飛地

國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)型飛地?cái)?shù)量眾多，從村組到縣市涵蓋多個(gè)行政層級(jí)，地理區(qū)位分布廣泛，其形成有著復(fù)雜的歷史、行政等方面的原因。根據(jù)主要形成原因的不同[2-4]，可以將其分為以下五種類型。

1)區(qū)劃型。區(qū)劃型飛地大多本是與飛出地直接相連的，后因與飛出地之間連接地域的行政區(qū)劃發(fā)生了調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致飛地的形成。比如，河北省廊坊市的香河縣、大廠回族自治縣、三河市原本與廊坊市主區(qū)相連，后因河北省的大興縣、武清縣等地先后劃歸北京市、天津市管轄，進(jìn)而導(dǎo)致“北三縣”飛地的形成。

2)資源型。資源型飛地大多是為了便于某種資源開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌管理而形成的，因而這類飛地大多數(shù)位于礦區(qū)、林區(qū)等地。比如，黑龍江省大興安嶺地區(qū)的加格達(dá)奇區(qū)、松嶺區(qū)雖地處內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市鄂倫春自治旗境內(nèi)，但為了便于林業(yè)資源整體管理而將兩地歸由大興安嶺地區(qū)管轄。

3)專職型。專職型飛地大多形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，通常是根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)展的特殊需要而異地設(shè)立的某種專職單位或機(jī)構(gòu)。比如，上海市位于江蘇省鹽城市境內(nèi)的大豐農(nóng)場(chǎng)，北京市位于黑龍江省齊齊哈爾市境內(nèi)的雙河農(nóng)場(chǎng)，天津市位于河北省邯鄲市境內(nèi)的天津鐵廠，等。

4)聚居型。聚居型飛地大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等行政層級(jí)較低的單位，這類飛地一般呈現(xiàn)村族或民族聚居的特點(diǎn)，土改遺留、戶籍傳統(tǒng)、村族淵源等都可能導(dǎo)致此類飛地的形成。比如，四川省內(nèi)江市、遂寧市、廣安市、資陽(yáng)市等多地境內(nèi)散布的大量飛地村組就是典型的聚居型飛地。

5)地理型。地理型飛地是由于地理環(huán)境因素的阻隔導(dǎo)致行政區(qū)土地連接分離而形成的，湖泊、江河等地形都可能造成這類飛地的產(chǎn)生。比如，江蘇省無(wú)錫市下轄的宜興市就因太湖阻隔而與無(wú)錫市主區(qū)土地連接分離形成飛地。

(二)新興的飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)

飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)一般是在“飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”理論的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的?！帮w地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”是指兩個(gè)互相獨(dú)立的、經(jīng)濟(jì)有一定落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃的限制，通過(guò)跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式[5]。其具體表現(xiàn)形式通常為：經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市整批輸出項(xiàng)目，而另一些偏遠(yuǎn)的不發(fā)達(dá)的城市提供土地交由前者管理，利稅則兩者共享[6]。

目前，除了河北省蘆臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等極少數(shù)飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是從舊有的飛地轉(zhuǎn)型而來(lái)之外，絕大部分飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是近十幾年來(lái)主動(dòng)尋求建立的新飛地，比如，廈門泉州經(jīng)濟(jì)合作區(qū)思明園、江蘇啟東濱海工業(yè)園、蘭州新區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等，其地理分布范圍十分廣泛。

二、國(guó)內(nèi)飛地管理概況

(一)國(guó)內(nèi)飛地管理的主要法律依據(jù)

與國(guó)內(nèi)飛地管理相關(guān)的法律條文主要參照以下幾條：

中華人民共和國(guó)憲法》第107條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！?/p>

《中華人民共和國(guó)憲法》第110條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第55條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第67條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策?！?/p>

就法理而言，我國(guó)地方政府一般服從于其上級(jí)政府并對(duì)其負(fù)責(zé)，飛地的管理工作通常也由其上級(jí)的飛出地政府負(fù)責(zé)。雖然也有法律條文提到了飛入地政府應(yīng)協(xié)助飛地進(jìn)行工作，但由于“協(xié)助”“監(jiān)督”等概念的具體定義及權(quán)限尺度的界定不夠清晰，通常難以有效地指導(dǎo)飛入地政府開(kāi)展對(duì)于飛地的相關(guān)管理工作。

(二)國(guó)內(nèi)飛地管理的主要模式

1.傳統(tǒng)型飛地管理的主要模式

1)默認(rèn)管理模式

在我國(guó)現(xiàn)行的政府組織結(jié)構(gòu)和法律制度背景下，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)型飛地大多仍舊默認(rèn)接受飛出地政府的管理。這種管理模式下，飛地的管理工作主要由飛出地政府單方面負(fù)責(zé)，飛入地政府幾乎不參與飛地的管理事務(wù)。雖然這種管理模式無(wú)需采取行政授權(quán)或行政委托，其法律和行政變動(dòng)成本相對(duì)較低，但由于缺少了飛入地政府的參與，飛地的管理工作難免會(huì)遇到諸多問(wèn)題。

2)行政委托模式

我國(guó)一些飛出地政府會(huì)將飛地的部分管理職能通過(guò)行政委托的方式交由飛入地政府負(fù)責(zé)，行政委托既回避了行政授權(quán)相對(duì)較為繁瑣的法律程序，又能讓飛入地政府參與飛地的管理工作，以提高飛地管理的質(zhì)量和效率。越來(lái)越多的飛地都開(kāi)始嘗試使用這種管理模式。飛出地政府與飛入地政府之間，能否就雙方的權(quán)責(zé)利益分配達(dá)成共識(shí)是行政委托模式能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。

3)管理空白現(xiàn)象

部分飛地由于自身?xiàng)l件的限制，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)價(jià)值、建設(shè)發(fā)展空間等都十分有限，因而難以引起飛出地政府和飛入地政府的重視，進(jìn)而可能陷入到一種雙方均不管不問(wèn)的管理空白狀態(tài)。這類現(xiàn)象多見(jiàn)于規(guī)模較小的飛地，特別是一些在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)零星散落的插花地村組。

2.飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理的主要模式

1)行政托管模式

由于絕大部分飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是飛出地政府與飛入地政府主動(dòng)開(kāi)展合作尋求建立的，通常在園區(qū)建立前期就在管理制度方面進(jìn)行了充分的準(zhǔn)備，因而相較于傳統(tǒng)型飛地傾向于采取行政委托模式不同，飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多傾向于采取制度更為健全也更為復(fù)雜的行政托管模式。行政托管模式，一般既包含行政委托也包含行政授權(quán)，其在充分調(diào)動(dòng)飛入地政府積極性的同時(shí)，也有利于飛地管理工作多方位順利地開(kāi)展。

2)管理移植模式

飛出地政府帶有經(jīng)濟(jì)幫扶性質(zhì)、借地發(fā)展性質(zhì)或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移性質(zhì)建立的飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通常會(huì)沿用飛出地政府相對(duì)更為先進(jìn)的管理體系，由飛出地政府派出一套完整的管理機(jī)構(gòu)對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行管理。這種管理移植模式，既可以對(duì)飛入地政府管理工作的改善起到示范作用，又可以通過(guò)優(yōu)質(zhì)的管理促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及飛入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3)第三方管理模式

第三方管理模式一般只適用于飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是指飛出地政府與飛入地政府經(jīng)過(guò)協(xié)商，聘請(qǐng)第三方專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，兩地政府則根據(jù)協(xié)商方案向管理機(jī)構(gòu)支付傭金后分配園區(qū)應(yīng)上繳的公共收入。特別是對(duì)于規(guī)模較小的飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或園區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)都隸屬于同一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，這種管理模式的效率較高且成本低廉。

(三)國(guó)內(nèi)飛地管理的突出特點(diǎn)和難點(diǎn)

1.國(guó)內(nèi)飛地管理的突出特點(diǎn)

1)飛出地政府“單一中心”管理

我國(guó)實(shí)行層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)，各級(jí)地方政府一般服從于其上級(jí)政府并對(duì)其負(fù)責(zé)，因而在飛地管理的實(shí)踐過(guò)程中，由飛出地政府“單一中心”管理的默認(rèn)管理模式仍舊占據(jù)主流地位。但是，在地理邊界與行政邊界存在沖突的飛地，其管理事務(wù)需要多地、多部門協(xié)作完成，如果只是飛出地政府“單一中心”管理，難以調(diào)動(dòng)相關(guān)各方開(kāi)展工作，不利于飛地管理事務(wù)的進(jìn)行。

2)地方政府之間合作不足

不同于主動(dòng)尋求建立的飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在傳統(tǒng)型飛地管理的過(guò)程中，飛出地政府與飛入地政府之間常常缺少良好的溝通和合作。飛地管理直接涉及到飛出地政府和飛入地政府雙方，兩地政府間的合作有利于飛地管理事務(wù)的開(kāi)展。但我國(guó)傳統(tǒng)型飛地的管理通常只是飛出地政府單方面負(fù)責(zé)，得不到飛入地政府的積極配合，使得飛地的部分管理事務(wù)面臨著不小的困難。

3)飛地自主管理能力有限

國(guó)內(nèi)不少飛地本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)及以上級(jí)別的行政單位，擁有一套相對(duì)完整的管理組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，具備進(jìn)行自主管理的條件。但我國(guó)大部分飛地當(dāng)?shù)卣淖灾鞴芾硪庾R(shí)和能力都較為有限，除少數(shù)使用“第三方管理模式”的飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，大多數(shù)飛地仍習(xí)慣于接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展管理工作，幾乎沒(méi)有發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)胤钦M織、民眾參與飛地管理事務(wù)的意識(shí)。

2.國(guó)內(nèi)飛地管理的主要難點(diǎn)

1)利益權(quán)責(zé)分配的矛盾

飛地相關(guān)利益權(quán)責(zé)的分配是飛地管理中突出的難點(diǎn)。一方面，飛地通常具有土地、礦產(chǎn)等發(fā)展資源，加之稅費(fèi)等公共收入來(lái)源，飛地相關(guān)利益的分配常常是飛出地政府與飛入地政府爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)；另一方面，雖然飛地的管理工作一般主要由飛出地政府承擔(dān)，但飛入地政府很多時(shí)候也承擔(dān)了部分飛地的管理事務(wù)和公共服務(wù)職能，因而希望能得到一定的回報(bào)。飛出地政府與飛入地政府都希望實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致通常有不小的難度。

2)區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌的困難

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府頗多采用地方企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理模式，因而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和行政制度通常因行政區(qū)劃的不同而有所差異。飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建立之初，通常飛出地政府與飛入地政府之間已經(jīng)協(xié)調(diào)了兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌情況相對(duì)較好。但傳統(tǒng)型飛地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和行政制度一般單方面承襲自飛出地，其與飛入地相關(guān)發(fā)展要素的沖突會(huì)對(duì)所在區(qū)域的發(fā)展統(tǒng)籌造成諸多的困難。

3)公共服務(wù)供給的不便

我國(guó)實(shí)行層級(jí)制政府組織結(jié)構(gòu)，因而教育、治安、水電、氣暖等公共服務(wù)的供給通常是逐層逐級(jí)委派負(fù)責(zé)的。由于飛地所處的地理位置與行政屬地不相連接，導(dǎo)致難以從飛出地直接分享公共服務(wù)，而飛入地政府通常又不負(fù)責(zé)飛地公共服務(wù)的提供，飛地當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給受到地理因素的限制而存在著許多不便。比如，飛地當(dāng)?shù)厮?、氣暖等公共設(shè)施高昂的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本；飛地當(dāng)?shù)鼐用袢雽W(xué)、就醫(yī)等的不便都是十分突出的問(wèn)題。

4)地域文化偏見(jiàn)的沖突

飛地地域文化偏見(jiàn)的沖突一般有兩種情況：一是飛地當(dāng)?shù)鼐用竦纳钗幕?xí)慣與飛入地同化，導(dǎo)致對(duì)飛出地政府的管理產(chǎn)生不認(rèn)同感；二是飛地當(dāng)?shù)鼐用袢员３诛w出地的生活文化習(xí)慣，與飛入地當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕?xí)慣產(chǎn)生沖突。前者常會(huì)導(dǎo)致飛地管理的低效甚至混亂，影響飛地管理工作的開(kāi)展；后者容易導(dǎo)致飛地與飛入地當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的穩(wěn)定。

(四)國(guó)內(nèi)飛地管理存在難點(diǎn)的原因

1.直接原因

我國(guó)政府實(shí)行層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，各級(jí)地方政府在服從于上級(jí)政府并對(duì)其負(fù)責(zé)的同時(shí)，沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間一般不受對(duì)方約束且不需對(duì)彼此負(fù)責(zé)。加之我國(guó)地方政府大多習(xí)慣于運(yùn)用企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理模式管理地方經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致各行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、行政等領(lǐng)域的壁壘十分明顯。正是在上述因素疊加的基礎(chǔ)上，行政邊界與地理邊界之間的沖突是造成國(guó)內(nèi)飛地管理存在難點(diǎn)的直接原因。

2.深層原因

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)飛地管理主要的法律指導(dǎo)思想仍然是服從于上級(jí)飛出地政府并對(duì)其負(fù)責(zé)，雖然提及了飛入地政府要協(xié)助飛地進(jìn)行工作，但由于對(duì)“協(xié)助”“監(jiān)督”等概念的具體定義及權(quán)限尺度的界定不夠清晰，終究難以有效引導(dǎo)飛入地政府履行相應(yīng)的職責(zé)。飛地管理相關(guān)法律條文的模糊，導(dǎo)致飛地管理的許多具體事務(wù)得不到法律的充分解釋和有力指導(dǎo)，這是造成國(guó)內(nèi)飛地管理存在難點(diǎn)的深層原因。

3.根本原因

飛地管理過(guò)程中糾紛的焦點(diǎn)，通常在于飛出地政府與飛入地政府之間對(duì)飛地相關(guān)利益權(quán)責(zé)具體分配方式的爭(zhēng)議，雙方都希望在合作的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。但作為公職部門的各級(jí)地方政府，其工作的核心應(yīng)該是積極履行好各項(xiàng)公共職能并努力維護(hù)公共利益，而非對(duì)各種與本組織相關(guān)的利益進(jìn)行爭(zhēng)奪。地方政府應(yīng)視公共利益高于本組織的利益，飛出地政府與飛入地政府在協(xié)商時(shí)應(yīng)更多地考慮如何實(shí)現(xiàn)飛地管理的優(yōu)化，這樣的思路也有利于促使飛地管理方案達(dá)成一致。因此，我國(guó)各級(jí)地方政府未能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要及時(shí)調(diào)整自身職能的定位，視公共利益高于本組織利益并實(shí)現(xiàn)由管治型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，這是造成國(guó)內(nèi)飛地管理存在難點(diǎn)的根本原因。

三、“復(fù)合行政”理念對(duì)飛地管理的適用

(一)“復(fù)合行政”理念的提出

“復(fù)合行政”這一概念是由王健、鮑靜、劉小康、王佃利四位學(xué)者提出的，是指在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制[7]。四位學(xué)者認(rèn)為：阻礙我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的原因雖看似在于行政區(qū)劃問(wèn)題以及伴隨產(chǎn)生的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，但其根本原因在于我國(guó)政府未能根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及時(shí)調(diào)整自身的職能定位。“復(fù)合行政”理念作為一種政府轉(zhuǎn)變治理職能、實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新的可行方法，將能夠?yàn)榻鉀Q我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃之間的沖突提供一種思路。

(二)“復(fù)合行政”理念對(duì)飛地管理的適用

1.“復(fù)合行政”的目標(biāo)對(duì)飛地管理的適用

其一，飛地管理與跨行政區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理所面臨的直接難點(diǎn)都是行政邊界與地理邊界之間存在的沖突；其二，飛地管理與跨行政區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理領(lǐng)域存在相關(guān)法律條文模糊，導(dǎo)致許多具體事務(wù)得不到法律的充分解釋和有力指導(dǎo)；其三，飛地管理與跨行政區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理難的根本原因都在于我國(guó)大部分地方政府未能根據(jù)發(fā)展的需要及時(shí)調(diào)整自身職能的定位，視公共利益高于本組織的利益并實(shí)現(xiàn)由管治型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。因此，“復(fù)合行政”在幫助解決我國(guó)跨行政區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理問(wèn)題的同時(shí)，其所追求的許多目標(biāo)恰好也是我國(guó)飛地管理所追求的，這也使得“復(fù)合行政”理念對(duì)于我國(guó)飛地管理存在適用的可能。

2.“復(fù)合行政”的實(shí)踐對(duì)飛地管理的適用

飛地管理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是飛出地政府與飛入地政府之間尋求利益最大化并達(dá)成一致的過(guò)程。就傳統(tǒng)型飛地而言，是飛出地政府與飛入地政府結(jié)合實(shí)際，或維持既有的飛地管理局面，或開(kāi)展合作優(yōu)化雙方管理資源的配置，其終究是為了尋求改進(jìn)飛地管理與實(shí)現(xiàn)利益最大化的理想平衡點(diǎn)；而建立飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的目的，通常是飛出地借地發(fā)展、飛入地利用閑置土地、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)就是飛出地政府與飛入地政府開(kāi)展合作，通過(guò)優(yōu)化當(dāng)?shù)刭Y源配置主動(dòng)尋求雙方進(jìn)一步的發(fā)展。

“復(fù)合行政”理念在幫助跨行政區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)成一致的同時(shí)，一方面有效回避了修改相關(guān)法律法規(guī)的繁瑣流程；另一方面也靈活地適應(yīng)了我國(guó)現(xiàn)有的政府行政規(guī)則?！皬?fù)合行政”相關(guān)理念在飛地管理領(lǐng)域的應(yīng)用，同樣能夠通過(guò)對(duì)繁瑣法律流程的回避和現(xiàn)行行政規(guī)則的適應(yīng)，進(jìn)而促使飛地管理方案更容易達(dá)成。不僅如此，我國(guó)飛地管理中存在的飛出地政府“單一中心”管理、地方政府之間合作不足、飛地自主管理能力有限等現(xiàn)象，也在“復(fù)合行政”理念中找到了具備可行性的解決方案。從實(shí)踐的角度而言，“復(fù)合行政”理念對(duì)于國(guó)內(nèi)飛地管理是適用的。

四、“復(fù)合行政”視角下國(guó)內(nèi)飛地管理的改進(jìn)途徑

(一)政府職能定位的轉(zhuǎn)變

我國(guó)各級(jí)地方政府要積極調(diào)整自身的職能定位，在工作中優(yōu)先重視公共利益的爭(zhēng)取和維護(hù)，視轄區(qū)的公共利益高于本組織的利益，實(shí)現(xiàn)由管治型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。當(dāng)飛出地政府與飛入地政府都能夠優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)毓怖鏁r(shí)，飛地管理的優(yōu)化方案將更容易在雙方之間達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)飛地管理工作的改進(jìn)。

(二)飛地管理法律的完善

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第67條雖然對(duì)飛地的管理問(wèn)題有所涉及，但因其對(duì)于“協(xié)助”“監(jiān)督”等概念的具體定義及權(quán)限尺度的界定不夠清晰，難以起到有力的指導(dǎo)作用。應(yīng)對(duì)與飛地管理相關(guān)的法律條款進(jìn)行必要的完善，出臺(tái)專門性的飛地管理爭(zhēng)議解決司法機(jī)制和權(quán)責(zé)歸屬的法律框架，某些飛地可以直接出臺(tái)地方性的管理法規(guī)，讓飛地管理中的各項(xiàng)事務(wù)擁有更為充分的法理依據(jù)。

(三)多中心化分散管理職能

國(guó)內(nèi)大部分飛地仍舊延續(xù)著飛出地政府“單一中心”管理?！皬?fù)合行政”理念中提出的“多中心”思想認(rèn)為，地方的管理事務(wù)應(yīng)由多個(gè)中心分別承擔(dān)，這一思路同樣適用于飛地的管理?？煽紤]將飛地的治安、教育、醫(yī)療、財(cái)稅等管理、服務(wù)職能，依據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)拆分后分別交由飛出地政府、飛入地政府、當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)刈灾螆F(tuán)體等多個(gè)主體負(fù)責(zé)，這不僅有利于飛地的管理工作更為合理的分工，也有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的積極性，以此提高飛地管理的質(zhì)量和效率。

(四)因地制宜開(kāi)展政府合作

飛地應(yīng)根據(jù)飛出地和飛入地所擁有的不同資源稟賦和區(qū)位特點(diǎn)，結(jié)合飛地當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況開(kāi)展合作，“復(fù)合行政”理念中提出的“交疊與嵌套”思想正好為這種合作提供了一種思路。飛地管理過(guò)程中應(yīng)充分調(diào)動(dòng)飛出地、飛入地乃至更高層級(jí)政府的優(yōu)勢(shì)因素，運(yùn)用“交疊”“嵌套”等多種組合形式，靈活地開(kāi)展多地政府間的合作，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。如河北省廊坊市的“北三縣”飛地在面臨京津冀一體化的發(fā)展機(jī)遇時(shí)，多地政府就根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際密切合作，著力將“北三縣”打造成京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的中心承接地帶。

(五)自主管理機(jī)制的構(gòu)建

“復(fù)合行政”理念中提出的“自主治理”思想認(rèn)為，要發(fā)揮地方政府的自主性以及非政府組織參與的積極性，從而形成當(dāng)?shù)氐淖灾鞴芾眢w系。我國(guó)地方政府自鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)起，通常就擁有一套相對(duì)完整的管理體系和隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)充分利用這一既有的政府組織優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)飛地當(dāng)?shù)卣诜稍试S的范圍內(nèi)自主管理當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)，并引導(dǎo)當(dāng)?shù)胤钦M織合法地參與其中，通過(guò)豐富和完善參與主體進(jìn)而提高飛地管理的質(zhì)量，有效減少飛出地政府與飛入地政府之間的糾紛。

(六)行政區(qū)劃的適當(dāng)調(diào)整

我國(guó)省級(jí)政府擁有對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別及以下的行政區(qū)區(qū)劃變動(dòng)的決定權(quán)，更高級(jí)別行政區(qū)區(qū)劃的調(diào)整才需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。因此，一方面對(duì)于村組等較小單位的飛地，可根據(jù)實(shí)際情況，在不影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安定、民族團(tuán)結(jié)的前提下，通過(guò)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地置換等方式進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。另一方面，由于村組等較小單位的行政區(qū)不具備相對(duì)完整的政府組織體系，其通常難以實(shí)踐“復(fù)合行政”的相關(guān)理念，進(jìn)行行政區(qū)劃的調(diào)整也是相對(duì)可行且成本較低的一種改進(jìn)管理的途徑。

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(責(zé)任編輯 尹春霞)

Study on Domestic Enclave Management fromthe Perspective of Compound Administration

CHENShuaifeiZENGWei

(School of Public Administration,China University of Geosciences,Wuhan Hubei 430074)

The enclave is a special geography phenomenon which emerged under complex historical,economic and administrative conditions.Based on the analysis of the characteristics and current situation of our domestic enclave management,on the premise of transforming government function and perfecting enclave management laws,this paper puts forward that we can improve the enclave management in China through innovating enclave management mode by adopting compound administration concept and adjusting the division of small size enclave administrative region.

enclave;compound administration;enclave management

2016-08-30

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)科研項(xiàng)目“飛地發(fā)展模式的管理機(jī)制創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2013176101。

陳帥飛，碩士生；研究方向：地方政府管理。 曾偉，教授，博士；研究方向：地方政府管理。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.06.008

F207

A

2095-4662(2016)06-0045-05