■文／張 成 劉尚德

破解新生代農(nóng)民工參保之困

■文／張 成 劉尚德

困局

據(jù)國家統(tǒng)計局資料，截至2015年底，我國農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)2.8億人，河南作為人口大省，農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2810萬人，占比10%,其中：省內(nèi)就業(yè)1650萬人，占比59%，省外就業(yè)1160萬人，占比41%。按照目前業(yè)內(nèi)稱謂，1980年之前出生的為傳統(tǒng)農(nóng)民工，之后出生的為新生代農(nóng)民工。

與傳統(tǒng)農(nóng)民工受教育程度低不同，新生代農(nóng)民工受教育程度較高，技能素質(zhì)顯著提高，他們有機會也有能力找到更好的工作，對企業(yè)的工作環(huán)境、薪酬待遇、社會保障等要求更高，自身維權(quán)意識相對于傳統(tǒng)農(nóng)民工更強。大多數(shù)新生代農(nóng)民工雖然出生在農(nóng)村，但是從學(xué)校畢業(yè)后就直接到城市務(wù)工就業(yè)，沒有或很少有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，對農(nóng)村沒有歸屬感，反而因大部分時間在城市務(wù)工，對城市有強烈的認(rèn)同感。正是這種對城市的強烈向往和認(rèn)同感，新生代農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的意愿更強。

據(jù)調(diào)查，新生代農(nóng)民工人均每年更換0.45次工作，而傳統(tǒng)農(nóng)民工僅為0.08次，他們在不同城市間頻繁地變換工作崗位，導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系在不同制度、不同地區(qū)間頻繁轉(zhuǎn)移接續(xù)。此外，據(jù)2016年6月份河南省人社部門調(diào)查結(jié)果顯示，新生代農(nóng)民工參保情況存在著不少問題。

參保率低。據(jù)統(tǒng)計，2015年在河南省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工為1650萬人，參保人數(shù)為36.86萬人，參保率僅為2.2%。而2014年全國農(nóng)民工參保率就已達(dá)16.7%，其中中部6省地區(qū)為10.7%。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，無論是與全國或中部地區(qū)參保率相比，還是省內(nèi)參保絕對數(shù)量，河南省農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險都處于較低水平。

斷保率高。截至2015年底，河南省在職參保人數(shù)達(dá)1043萬人，實際繳費人數(shù)726.4萬人，實際繳費人數(shù)占參保人數(shù)的69.6%，這就意味著超過300萬人處于“停保、斷?！睜顟B(tài)。斷保原因復(fù)雜，但繳費能力不足和就業(yè)崗位頻繁變動后轉(zhuǎn)移接續(xù)不及時占據(jù)主要原因。由于農(nóng)民工受教育程度、技能水平、擇業(yè)意向、人力資源市場供需矛盾等諸多因素影響，就業(yè)的穩(wěn)定性和正規(guī)性差，收入低，有時甚至被拖欠工資，直接導(dǎo)致無法繳費，更容易停保、斷保。

轉(zhuǎn)移接續(xù)量大。自2009年國家出臺轉(zhuǎn)移接續(xù)政策以來，農(nóng)民工跨省轉(zhuǎn)移的需求被激活，短時間內(nèi)出現(xiàn)大量轉(zhuǎn)移接續(xù)辦理業(yè)務(wù)。特別是河南“五大國家戰(zhàn)略”（ 即：國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、河南自貿(mào)區(qū)）的實施，富士康等一批“大塊頭”企業(yè)的引入落地，對勞動力的吸引力不斷增強，該省外出農(nóng)民工大量“回流”，也吸引越來越多的外省務(wù)工人員流入，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的需求量進(jìn)一步增加。

重復(fù)參保。有不少新生代農(nóng)民工既參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，又參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，在對豫南某市的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，約有5%的農(nóng)民工重復(fù)參保。究其原因有4個方面：一是很多地方城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險采取捆綁參保政策，即子女必須參保，父母才能領(lǐng)取待遇；二是調(diào)查對象認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年繳費金額少，重復(fù)參保將來就能多領(lǐng)一份養(yǎng)老待遇；三是目前的信息化建設(shè)水平還不能有效甄別和控制重復(fù)參保問題；四是很多地方出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險爭奪參保資源的現(xiàn)象，這在某種程度上默許重復(fù)參保。

剖析

河南省新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險面臨的問題，既有制度本身的原因，也有農(nóng)民工以及用工單位的原因，還有地方各級政府的原因。

現(xiàn)有政策不能兼顧新生代農(nóng)民工群體特殊性。目前解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險的基本思路是納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度范圍，統(tǒng)一制度模式，通暢參保渠道。但問題是費率高、繳費周期長，農(nóng)民工工資低，能夠在一個地區(qū)累計打工繳費15年的不多。雖然國家和省出臺了跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但繁雜的手續(xù)和較長的轉(zhuǎn)移周期也成為阻礙農(nóng)民工參保的一大問題。

轉(zhuǎn)移接續(xù)政策可操作性不強。由于國家和河南省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策出臺時間短，河南省新生代農(nóng)民工群體大，流動性強，轉(zhuǎn)移接續(xù)量大，因此在實施過程中遇到不少現(xiàn)實問題。一是省際間養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是全國統(tǒng)一的社會保障信息化平臺還未建立；三是經(jīng)辦流程過于繁瑣，參保人員在辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)時須兩地往來奔波，按照目前的服務(wù)系統(tǒng)和程序，養(yǎng)老保險審核手續(xù)辦理需15日，原參保單位轉(zhuǎn)出辦理需15日，新參保單位接受辦理需15日，整個流程辦理下來需要45日。如果一個農(nóng)民工在一個月內(nèi)到兩個城市工作，其養(yǎng)老保險接續(xù)手續(xù)客觀上就存在斷檔的可能。

制度安排忽視新生代農(nóng)民工需求。

目前農(nóng)民工群體內(nèi)部對養(yǎng)老保險的需求也正在分化。對傳統(tǒng)農(nóng)民工而言，由于對城市的認(rèn)同感不強，經(jīng)濟(jì)收入低且不穩(wěn)定，不愿甚至不能承擔(dān)更高成本費用參加養(yǎng)老保險。新生代農(nóng)民工由于受教育良好，職業(yè)技能水平高，對城市認(rèn)同感強，重要的是經(jīng)濟(jì)收入高且相對穩(wěn)定，幾百元的參保費用不再構(gòu)成支出負(fù)擔(dān)。同時，他們的法律意識、維權(quán)意識更強，更渴望同城市人一樣享有養(yǎng)老保險等社會保障權(quán)益，而現(xiàn)有制度安排沒有兼顧到二者的客觀需求差異區(qū)別。

政府責(zé)任存在不同程度的“缺位”。

相對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險而言，政府不僅在農(nóng)民工參保方面存在財政缺位現(xiàn)象，在權(quán)益保護(hù)方面也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和檢查機制，政府及其相關(guān)部門的管理和投入不到位，造成企業(yè)違法成本低，查處幾率小，削弱了對農(nóng)民工正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)力度，同時，在一定程度上也造成企業(yè)在為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險等社保費用方面不積極。

解困

農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保率長期徘徊在較低位水平上的原因可能是一項或多項社會政策綜合作用的結(jié)果，通過研究我們發(fā)現(xiàn)其中一個極其重要原因，是現(xiàn)有對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度安排過多地強調(diào)了政策的普遍性，沒有或很少顧及到新生代農(nóng)民工這一群體的特殊性，以及群體內(nèi)部代際分化帶來的對養(yǎng)老保險需求的分化。因此，提出以下政策建議。

制定分類管理參保辦法。目前農(nóng)民工群體大體上可分為三類，制定政策時也應(yīng)該分類施策：第一類是返鄉(xiāng)類農(nóng)民工，其最終歸屬地是農(nóng)村，可引導(dǎo)其參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；第二類是留城類農(nóng)民工，可主要納入城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險；第三類是常年務(wù)工在外，工作很不穩(wěn)定，最后的歸屬地不明確的農(nóng)民工，可自主選擇參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或企業(yè)職工養(yǎng)老保險，三種政策可由農(nóng)民工自愿選擇。同時，隨著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策的出臺，在優(yōu)化現(xiàn)行農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策的基礎(chǔ)上，參照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保辦法，進(jìn)一步完善和細(xì)化繳費標(biāo)準(zhǔn)和繳費辦法， 劃定繳費基數(shù)比例范圍，鼓勵新生代農(nóng)民工選擇參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

完善轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。農(nóng)民工的流動復(fù)雜頻繁，他們不僅在一個城鎮(zhèn)范圍內(nèi)流動，而且跨省際、跨區(qū)域流動，且新生代農(nóng)民工的跨省際流動比例更高。完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，要重點解決農(nóng)民工省際或區(qū)域流動引起的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接。修訂完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，簡化農(nóng)民工轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，壓縮辦理時限，方便農(nóng)民工順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系。

加大財政支持力度。政府在農(nóng)民工養(yǎng)老保險中長期存在“缺位”的主要表現(xiàn)就是政府財政的缺位。建議政府對農(nóng)民工參保繳費給予適當(dāng)財政補貼。財政補貼可以由財政資金直接補貼，全部或按一定比例納入個人賬戶；也可以稅收優(yōu)惠來體現(xiàn)，對用人單位給予一定的稅收優(yōu)惠，反之，給予一定的稅金罰金等，從制度上保證企業(yè)和農(nóng)民工的參保積極性、主動性。

提高經(jīng)辦管理服務(wù)水平。以基層人力資源社會保障公共服務(wù)平臺建設(shè)為依托，構(gòu)建全國統(tǒng)一的信息管理和服務(wù)體系，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和辦理流程，便于農(nóng)民工隨時隨地參保繳費。穩(wěn)步推進(jìn)全國社保賬號聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)社保卡“一卡通”建設(shè)，參保農(nóng)民工憑身份證和社?？稍谌珖鞯夭樵?、繳納社保費和辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。

加大政策宣傳力度。農(nóng)民工文化水平低，在社會階層上屬于弱勢群體，維權(quán)意識總體不強。各級養(yǎng)老保險部門要利用現(xiàn)代媒體深入宣傳，把政策講明、好處說清、利害關(guān)系講透，幫助農(nóng)民工解除各種思想疑慮，讓農(nóng)民工真正了解養(yǎng)老保險的好處，從根本上認(rèn)同企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度?！?/p>

作者單位：華中科技大學(xué)管理學(xué)院