焦建

因人均水資源增加總數有限，要滿足補當前缺口、撐未來增量、還歷史欠債、改善生態(tài)等多重目標，中線來水對北京而言只是緩沖墊，而非萬能險。未來五年，北京所面臨的最大環(huán)境風險之一仍將是水。

截至2月13日21時32分，通水一年有余的南水北調中線一期工程入京水量，累計超過10億立方米。

作為這一工程最重要保障對象且人均水資源量遠低于國際公認缺水警戒線的北京來說，這一大致相當于500個頤和園昆明湖水量的外調水，已解部分燃眉之急。

來水前，“我們就是熬，”北京市水務局原副總工程師朱晨東如此形容，“北京幾乎所有的河湖，都在盼著水來，能給死水中增添點活水。”

來水后，依照“喝、存、補”原則，北京原有不合理、難以維系的供水結構正在改變?！岸嘤瞄L江水，少用地下水”，將70%來水供給城市生活用水，同時增加水資源戰(zhàn)略儲備，回補地下……在告別單一水源掣肘后，北京“水家底”終于寬裕了一點。

“北京將盡全力用好、管好寶貴的南來之水，推進節(jié)水型城市建設，優(yōu)化水資源配置，引導全社會珍惜節(jié)約用好每一滴水?！北本┦惺虚L王安順曾如此表示。而為了利用好南水北調中線工程來水（下稱中線來水）這一新水源，北京對自身供用水體系的重構的確涉及方方面面，規(guī)劃亦是多種多樣。

但因人均水資源增加總數有限，要滿足補當前缺口、撐未來增量、還歷史欠債、改善生態(tài)等多重目標，中線來水對北京而言只是緩沖墊，而非萬能險。

未來五年，北京市的總需水量可能仍將會以年均近3個百分點的速度遞增。欲求脫困，傳統外生性調水思路外，通過推行全成本水價政策，讓價格體現水資源的稀缺性從而提質增效，同時建立城市水效評估與標桿管理制度，已成為業(yè)界多年來的共識。

“十三五”期間，北京是否有能力、魄力解決“水荒”這一長期困擾中國社會、生態(tài)等領域的全國性城市化問題，亦成為首善之都必須回答的一道嚴峻考題。

“水來水往”

在占地面積接近一個標準足球場的郭公莊水廠炭砂濾池車間內，12組深達6.5米的長方形大池子底部都被鋪上了一層細砂，這是中線來水進京后處理過程中的深度處理工序——活性炭吸附。

這一工序后，再經歷臭氧和紫外線消毒等深度處理工藝，前后六個小時左右，由千里之外丹江口水庫輸入北京的水，將完成初步凈化。

在通水第一年北京市共累計接收的8.7億立方米中線來水中，有近七成以這種方式進入了北京中心城區(qū)及多個新城的各大自來水廠，京城水量少、水質差局面初解。

在此之前，北京原有供用水體系的主旨是地表水由北向南調用、地下水就地開采。而為了合理利用新水源而進行的調整，在中線來水前已悄然進行了十余年。

奠定這一調整主要思路的，是2005年由國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃》：北京未來供水體系的發(fā)展重點，將是為東西部次區(qū)域發(fā)展提供可靠水資源支撐條件，為解決其安全供水問題創(chuàng)造良好的基礎設施條件，以及最大可能地為城市發(fā)展提供支撐和保障。

為實現目標，北京正在改變主要使用地下水的格局，將中線來水作為除北部地區(qū)（仍由密云水庫供應部分水源）之外的主力水源。它們將為中心城和新城20座自來水廠提供水源，占城市生活、工業(yè)用水比例將達50%以上。

在調整完成后，北京將實現地表水源（密云水庫、官廳水庫）、地下水源與外調水源“三水聯調”的水源保障格局。形成以兩大動脈、六大水廠、兩個樞紐、一條環(huán)路和三大應急水源地構成的供水格局，亦被稱之為“26213”供水格局。

中線來水一年后，規(guī)劃中的設想正在逐一落地。以總量計算，北京城區(qū)在新增水源后的日供水能力已達370萬立方米。中線來水的日取用量已超過城區(qū)供水量的七成以上，供應的市民總數超過1100萬人。

2016年，位于大興和石景山等地的水廠將動工建設。而按南水北調整體規(guī)劃，北京將來的受水范圍將基本涵蓋其平原區(qū)的80%-90%，除延慶縣外，北京其他區(qū)縣都將“喝”上中線來水。

“喝”僅是中線來水后對北京水環(huán)境的主要改變之一，“存”與“補”，亦是北京水荒初解的標識。

截至2015年底，中線來水已累計向密云水庫、十三陵水庫等存水超1.2億立方米，為北京增加水面面積約550公頃，同時向城市河湖及潮白河水源地試驗補水約1.5億立方米。

2015年1月-8月，北京還減少地下水開采7200萬立方米，同時啟動了城區(qū)自備井的置換工作。

同年7月31日，北京市水務局對全市885個地下水位監(jiān)測點的監(jiān)測數據顯示：北京市地下水埋深為26.55米，較6月30日的26.7米回升了15厘米，地下水儲量增加8000多萬立方米。

這也是自1999年以來，北京市地下水位的首次回升。

水價改革難

中線來水后，為滿足南水北調工程的建設成本還本付息以及節(jié)約用水等需要，調整水價成為必須。

按照規(guī)劃，中線來水的水價制定需滿足多重目標：保障工程正常運行；滿足還貸需要；體現工程公益性；促進水資源節(jié)約和優(yōu)化配置；充分考慮受水區(qū)承受能力。

中國當下的水價多為單一制水價，即“工程成本+稅費+合理利潤”。“水價制定早有一套成熟的計算方法，雖復雜，但相關數據確定后，其實有章可循?！彼堪l(fā)展研究中心原副主任黃河告訴《財經》記者。

若直接套用這一體系，會讓南水北調工程的管理單位受制于受水區(qū)的實際用水需求情況，在其不用水時難以維系，且?guī)谉o兼顧上述多重目標的可能，故需另辟蹊徑。

牽扯多方利益的新體系幾經波折，遲至南水北調工程通水后，作為初步框架的《關于南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》（以下稱《通知》）才最終敲定。

《通知》對中線來水價格定出的基本框架是：運行初期，將會把受水區(qū)分為6區(qū)段實行成本水價，并按照規(guī)定計征營業(yè)稅及其附加。其中，河南、河北暫實行運行還貸水價，以后分步到位。

以此為標準，中線干線工程河南省南陽段、河北省、天津市、北京市各口門水價分別為每立方米0.18元、0.97元、2.16元、2.33元。

一位參與制定價格的研究人員對《財經》記者解析，差異體現出“根據調水成本測算得到的‘成本水價，調水距離越遠，價格越高”。他同時表示，實際水價考慮的因素更為復雜。

與單一制水價相比，中線工程探索實行的兩部制水價，由基本水價和計量水價構成。前者按合理償還貸款本息、適當補償工程基本運行維護費用的原則制定，后者則按補償基本水價以外的其他成本費用以及計入規(guī)定稅金的原則制定。

在目前的中線工程水價運行體系中，因考慮各地承受能力差異，在歷經由統一到分化的多次博弈后，運行的是“雙軌式兩部制水價”：河北和河南采取暫按運行還貸水價核定計價方式，天津和北京采取成本水價計價方式。

《財經》記者獲悉，同為兩部制水價，前兩地水價要實現的目標，是基本水價滿足還貸要求和基本運行即可；而后兩地的水價則要在考慮不菲的工程固定成本之外，還包括工資、管理費、折舊費、修理費等費用，會比單純滿足還貸需要和基本運行的運行還貸水價更高。

“經過多次座談和協商，主管部門商定在中線工程運行初期實行分別定價，過渡期三年。然后進行成本監(jiān)審，實現按成本定價?！眹夷纤闭{辦經財司財務處的一位相關人士稱。

上述《通知》中的表態(tài)則相對保守，只稱“通水三年后，會根據實際情況對價格進行評估、校核”。

相較之下，2.33元，則是“雙軌制”下北京使用每立方米中線來水的價格。其略高于直接使用地下水源的供水成本，基本符合《南水北調中線一期工程項目可行性研究總報告》中測算的北京口門水價，即2.023元-2.324元/立方米。

這并不是北京居民的用水價格，因來水在入戶前還有兩個階段： 1.總干渠至各省市分水口門水價（即兩部制水價計算范疇）； 2.各省市支干渠到自來水廠等的水價，要考慮分水口門至自來水廠的配套工程、城市自來水廠及配水管網、污水收集與處理等成本； 3.在上述基礎上，水廠加上利潤，形成用戶水價。

對各地自來水廠來說，其成本計算則要考慮來水與原水源的配比狀態(tài)，以及財政補貼的情況，漲價與否要考慮多重因素。來水前各地紛紛傳揚的“每立方水高達近10元”的局面，至今并未出現。

為對沖可能的漲價，確保中線來水后的價格能夠與當地水源價格銜接，北京在2014年5月1日起，已將居民的單位水價由4元漲到5元，并實行階梯水價。這一舉措，也使北京成了中國內地到目前為止水價最高的城市。

以第一階梯的5元為例，其中的直接取水成本為水資源費1.57元，與調水的口門水價相比更低。但一方面因為口門水價只是供水成本的一部分，直接影響程度較低；另一方面則因考慮用水費用占居民消費總支出比重不超過2%的可承受能力范圍之內，故在中線通水后，北京水價并未上漲。

就短期形勢來看，“考慮到剛剛調整過水價，北京暫時不會對水價再做調整?！北本┦邪l(fā)改委有關負責人近日表示。

如此一來，北京水價與成本更高的中線來水價格仍處于脫鉤狀態(tài)，而后者其實也仍未真正按照水資源的稀缺程度實現國際通用的“全成本定價”（包含資源成本、環(huán)境成本、生態(tài)成本、機會成本、工程成本等）。

在此之前，國家發(fā)改委《關于水資源費征收標準有關問題的通知》曾規(guī)定，要充分反映不同地區(qū)水資源稟賦狀況，促進水資源的合理配置。到“十二五”末，即2015年底前，地表水、地下水水資源費平均征收標準原則上應調整到建議的水平以上。

比如，國家要求北京、天津對地下水水資源費的平均征收標準是每立方米4元，但北京目前的征收標準僅為1.57元。

不少學者擔心，這一局面長期維持下去，會令北京的水資源短缺狀況在得到短暫緩解后，再次陷入困境。

“剛性約束”

根據《北京城市總體規(guī)劃（2005-2020）》，到2020年時，北京總人口才為1800萬人。在現實中，即使諸般設限，北京常住人口總數，仍提前十余年跨越了2000萬門檻。

近十年來，北京不得不以年均21億方米的水資源量，維持超過36億立方米的用水需求。其結果，是北京的人均水資源僅100立方米左右，為全國人均1/20，遠低于國際公認的人均1000立方米警戒線。

“十三五”期間，隨著剛性需求仍在不斷增長，北京的預期年均用水量將以3%左右的速度遞增。在中線來水只能令北京的人均水資源量增加不到50立方米的情況下，未來五年北京所面臨的最大環(huán)境風險之一，仍將是水。

以2014年的《北京市水資源公報》數字計算：北京市當年總用水量為37.5億立方米，其中地表及地下水資源總量約為20億立方米，有17億立方米左右的缺口，即使假設中線上游每年都按照最大指標來水，且不考慮回補地下水及水庫，仍有近7億立方米左右的缺口。

在不考慮上游來水不穩(wěn)定的前提下，假設到2020年時中線工程能如期調來14億立方米水，北京的地下水仍將面臨收小于支的窘境。而北京還將面臨的嚴峻考驗是：地下水這一傳統的供水渠道，也將愈加失穩(wěn)。

2015年12月30日，國家發(fā)改委和環(huán)保部在召開《京津冀協同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）媒體通氣會時提出：為保護地下水，京津冀地區(qū)將實行取水總量和水位雙控制度，開展地下水超采區(qū)綜合治理，超采區(qū)內禁止工農業(yè)生產及服務業(yè)新增取用地下水。

根據《規(guī)劃》，在2016年底前，這一地區(qū)將完成地下水超采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定工作；在2020年底前，初步扭轉水資源超采局面。

需求和供應一增一減之下，北京的水資源困局求解工作，近年來一直處于加速進行狀態(tài)。

在節(jié)流方面，除提升居民用水價格的推進相對慎重之外，從2015年底開始，以農業(yè)水價綜合改革為標識，北京提高用水效率的其他各項措施，則正在加速推進。

上述這一在北京房山、順義等區(qū)縣試點的改革，將以往農業(yè)用水只收取電費，改為在限額內按抽取數收取水資源費。農業(yè)用水超出限額部分，將按不同種類加收不同的水資源費，若不超限額，則按每節(jié)約1立方米獎勵農民1元。

北京希望通過一系列措施，在農業(yè)用水已由過去每年20億立方米減少到7億立方米的基礎上，到2020年時繼續(xù)減少到5億立方米。

在開源方面，北京的渠道之一，是采取多種措施增加再生水的使用。以價格杠桿為例，多年來北京維持再生水價格1元/立方米不變，同時對再生水的用戶免繳水資源費和污水處理費。

今年北京“兩會”上透露出的消息顯示：再生水已成為北京“第二水源”，年利用量達到9.5億立方米，與南水北調進京水量大體相當。

渠道之二，則是繼續(xù)構建多元化外調水保障體系。北京將新增從山西、天津、河北等地調水，形成京津冀水資源聯合調度，分擔南水北調中線工程的壓力。而中線擴大調水規(guī)模、東線北延、西線引水、引灤入京和海水淡化，皆為備選方案。

為增加入京水量，北京還相繼與河北赤城、灤平、豐寧三縣達成協議，在黑河流域和潮白河流域試點“退稻還林還旱”，截至2013年底，北京市共計向河北補償資金近4億元。

即使如此，已被逼到死角里的北京用水格局，其閃轉騰挪的空間仍極其有限，因此，巖溶地下水等各種非常規(guī)水源，正在一一被北京加速開采使用。

這也意味著，北京突破本區(qū)域自然循環(huán)，靠額外輸血維持的“攤大餅”局面，也仍會繼續(xù)。故近年來有多位學者表示：北京早已突破了生態(tài)安全點，發(fā)展的代價極高，成本巨大，不可能建成真正意義上的宜居城市。

作為應對這一窘境的頂層設計，北京已開始嘗試將水資源作為一個重要的約束指標，將“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”為基本原則，堅定不移推動首都人口和功能疏解，嚴格控制人口規(guī)模，加強產業(yè)結構調整，嚴格準入條件，重點吸引用人少、占地少、用水少的高端、高附加值產業(yè)項目落地。

“所謂以水定產、以水定城，就是有多少水干多少事。目前水資源承載能力剛性約束有待于加強?！北本煼洞髮W水科學研究院院長許新宜對《財經》記者表示。規(guī)劃能否實現，將成為北京能否建成宜居城市的核心標志之一。