魏新興，李亞航

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001)

?

“半城鎮(zhèn)化”背景下村民村務(wù)知情權(quán)的保障
——以村務(wù)公開為視角

魏新興，李亞航

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001)

“半城鎮(zhèn)化”是目前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的真實(shí)寫照。半城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民流向城市，農(nóng)村走向衰落，村民自治陷入困境。作為保障村民知情權(quán)重要途徑的村務(wù)公開機(jī)制，也面臨村務(wù)信息公開不完整，不真實(shí)，程序不規(guī)范，公開時(shí)間不及時(shí)等問題。通過分析村務(wù)公開面臨困境及原因，提出了從實(shí)現(xiàn)村務(wù)信息化、加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督以及暢通村務(wù)公開訴訟渠道等方面來保障村民知情權(quán)。

半城鎮(zhèn)化；村民知情權(quán)；村務(wù)公開

城鎮(zhèn)化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要內(nèi)容之一。改革開放以來，我國(guó)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時(shí)期。由于城鄉(xiāng)之間存在的財(cái)富分配巨大差距，農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)的建設(shè)，以及國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)的限制逐步放寬，造成大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。這為我國(guó)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體提供了充足的勞動(dòng)力資源，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，由于戶籍制度的限制，大量進(jìn)城務(wù)工人員不能落戶他們?yōu)橹暙I(xiàn)心血的城市，而被稱為“外來人口”，他們也很難與城市居民享有平等的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房保障以及其他社會(huì)保障權(quán)利。社科院一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示，2015年，按城市常住人口算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，到2020年我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率才達(dá)到45%。[1]這意味著，到2020年仍然會(huì)有15%將近2億左右的進(jìn)城務(wù)工人員無法拿到城鎮(zhèn)戶口，也意味著他們很難與城鎮(zhèn)居民享有平等的社會(huì)保障條件。我國(guó)的城鎮(zhèn)化存在諸多不穩(wěn)定因素，因此，被稱為“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。在半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象下，大量的進(jìn)城農(nóng)民工仍是農(nóng)村居民，其對(duì)本村公共事務(wù)享有廣泛的權(quán)利，是實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的村民自治體中的一員。但是，由于農(nóng)民工離開農(nóng)村，其對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)的參與途徑受到極大限制，參與度大大降低，傳統(tǒng)的村務(wù)公開形式難以保障村民知情權(quán)，以至于村干部權(quán)力得不到有效監(jiān)督，刪減、篡改、隱瞞村務(wù)信息，村民自治異化為村干部自治，給村干部違法濫權(quán)提供了土壤，也給廣大村民權(quán)益造成極大損害。如何健全村務(wù)公開機(jī)制，保障村民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)和公益事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善村民自治制度，成為一項(xiàng)不可回避的問題。

一、村務(wù)公開陷入困境，村民村務(wù)知情權(quán)保障危機(jī)重重

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，它是指公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。[2]而保障公民知情權(quán)最為重要的一條途徑是進(jìn)行政務(wù)公開，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。政務(wù)公開是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止權(quán)力產(chǎn)生腐敗的的靈丹妙藥，也是建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的重要法寶。我國(guó)《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律都規(guī)定實(shí)行行政公開的原則，國(guó)務(wù)院于2006年通過了《政府信息公開條例》，對(duì)我國(guó)政府信息公開行為進(jìn)行了規(guī)范，有力地保障了公民知情權(quán)。村務(wù)公開是我國(guó)村民自治制度中的一項(xiàng)內(nèi)容，是促進(jìn)村民積極參與村務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)村民自治健康運(yùn)行的必要條件，也是保障其對(duì)本村公共事務(wù)享有知情權(quán)，維護(hù)其在農(nóng)村其他權(quán)益的重要基礎(chǔ)。我國(guó)《村委會(huì)組織法》以及中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2004年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中對(duì)村務(wù)公開的內(nèi)容，公開形式、時(shí)間和程序以及對(duì)村務(wù)公開的監(jiān)督都作了規(guī)定，這既給村務(wù)公開提供了法律和政策上的依據(jù)和支撐，也是對(duì)村務(wù)公開機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督。本文根據(jù)“華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心”在2010年對(duì)全國(guó)31省、224個(gè)村莊3656戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)來分析我國(guó)村務(wù)公開實(shí)施狀況，進(jìn)而挖掘村民村務(wù)知情權(quán)保障存在的主要問題。

(一)村務(wù)公開事項(xiàng)內(nèi)容不完整

我國(guó)《村委會(huì)組織法》規(guī)定的村務(wù)公開事項(xiàng)具體包括以下幾類：一是涉及村民選舉權(quán)益的事項(xiàng)，如參加村委會(huì)選舉的村民名單，村委會(huì)選舉的結(jié)果，等等；二是涉及村內(nèi)經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事項(xiàng)，例如《村委會(huì)組織法》第二十四條、第三十五條規(guī)定的事項(xiàng)，等等。三是執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策以及協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)開展工作的情況。四是接受國(guó)家和社會(huì)幫助、救濟(jì)等資金、物資的管理使用情況。五是涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。由此可以看出，該法規(guī)定的每一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公開的村務(wù)事項(xiàng)都與村民利益息息相關(guān)，依法完整地公布每一項(xiàng)村務(wù)公開事項(xiàng)，有利于充分保障村民知情權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)利，而村務(wù)公開事項(xiàng)的內(nèi)容不完整，也必然損害村民的知情權(quán)。然而從實(shí)施狀況來看，我國(guó)村委會(huì)對(duì)村務(wù)事項(xiàng)公開內(nèi)容存在著隱瞞、刪減等情況，根據(jù)“華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心”的調(diào)查顯示，“當(dāng)問及貴村是否會(huì)向村民公開村務(wù)財(cái)務(wù)政務(wù)時(shí)，在調(diào)查的2926份有效農(nóng)戶問卷中，有三成五的農(nóng)戶表示不會(huì)公開或者表示不清楚。[3]并且在涉及村民選舉權(quán)益的事項(xiàng)中，存在不公布參與選舉的村民名單，未說明村民對(duì)參與選舉的村民名單的異議情況及處理結(jié)果；在執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)政策方面，公開內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏具體事項(xiàng)的公開；在本村債權(quán)債務(wù)情況、國(guó)家補(bǔ)貼和救助金發(fā)放的涉及事項(xiàng)以及農(nóng)村貧困人員最低生活保障金的發(fā)放等方面均存在著缺失情況。

(二)村務(wù)公開事項(xiàng)內(nèi)容不真實(shí)

村務(wù)公開事項(xiàng)不但應(yīng)當(dāng)完完整整地向本村村民公布，而且還要保證公開事項(xiàng)的真實(shí)性。村務(wù)公開事項(xiàng)真實(shí)性在很大程度上決定著村民自治的效果。如果村務(wù)公開事項(xiàng)中出現(xiàn)大量不真實(shí)情況，也必然威脅到村民自治制度的生命，導(dǎo)致村民自治形同虛設(shè)，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害包括村民知情權(quán)在內(nèi)的村民自治權(quán)益。村務(wù)公開事項(xiàng)內(nèi)容出現(xiàn)不真實(shí)的情況多出現(xiàn)在涉及村民經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的領(lǐng)域。“從農(nóng)戶對(duì)村莊公布信息內(nèi)容可信度來看，約占比為61.2%的農(nóng)戶認(rèn)為村莊公布的村務(wù)財(cái)務(wù)政務(wù)信息是基本真實(shí)可靠的，而20.1%的農(nóng)戶說不清楚；4%的農(nóng)戶認(rèn)為村莊公布的內(nèi)容有很大水分”。[3]通過抽樣調(diào)查，約兩成四的農(nóng)戶對(duì)村務(wù)信息是否真實(shí)持懷疑態(tài)度。而根據(jù)另一份對(duì)“河南省P市在2008年-2012年關(guān)于村干部職務(wù)犯罪的調(diào)查”顯示，村干部職務(wù)犯罪的領(lǐng)域主要涉及以下幾個(gè)方面：(1)征地、拆遷補(bǔ)償款，(2)集體土地承包、出租、轉(zhuǎn)讓收入，宅基地款項(xiàng)及塌陷款等集體事務(wù)，(3)涉及其他協(xié)助政府從事的事項(xiàng)，例如小型水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、農(nóng)村沼氣建設(shè)、國(guó)家糧食補(bǔ)貼、“村村通”工程、農(nóng)網(wǎng)改造、荒山荒地造林補(bǔ)助、防訊專項(xiàng)資金、新農(nóng)村建設(shè)等，而這些都是法定的村務(wù)公開事項(xiàng)，村干部通過篡改、隱瞞等手段偽造在這些領(lǐng)域的公開信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)非法侵占相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益的目的，導(dǎo)致廣大村民的村務(wù)知情權(quán)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到侵害。[4]

(三)村務(wù)公開方式不便民

村務(wù)公開方式是指對(duì)村務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行公開的載體和渠道，也即是村務(wù)信息以何種方式和途徑使村民知悉。村務(wù)公開方式是否便民決定著村民能否有效的知悉村務(wù)信息，也決定著村民知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》規(guī)定，各地農(nóng)村應(yīng)堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，在便于群眾觀看的地方設(shè)立固定的村務(wù)公開欄，同時(shí)還可運(yùn)用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、“明白紙”、民主聽證會(huì)等其他有效形式，并且還要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開的有效形式和手段。可見，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)采取多種多樣方式進(jìn)行村務(wù)公開，以達(dá)到服務(wù)便民的效果。然而，根據(jù)“華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心”的調(diào)查，“在2073份有效調(diào)查問卷中，沒有農(nóng)戶表示村務(wù)公開會(huì)采用廣播播報(bào)和在村民會(huì)議通報(bào)等方式，而認(rèn)為村務(wù)公開的形式一般選擇是在村務(wù)公開欄上公布的農(nóng)戶占95.8%，僅有4.2%的農(nóng)戶表示該村的村務(wù)公開采用了包括電視轉(zhuǎn)播、理財(cái)小組公布、口口相傳等方式”。[3]通過村務(wù)公開欄、廣播等公開的信息，村民只能被動(dòng)接受，無法反饋他們的意見，并且外出農(nóng)民工無法得知村務(wù)公開欄中公布的信息。而通過民主聽證會(huì)形式公布村務(wù)信息并不常見，并且在互聯(lián)網(wǎng)信息化如此發(fā)達(dá)的今天，通過網(wǎng)絡(luò)QQ群、微博、微信等方式進(jìn)行村務(wù)公開的更是寥寥無幾。目前，我國(guó)村務(wù)公開方式單一且不便民，嚴(yán)重削弱了村民獲知村務(wù)信息的欲望，不利于村民知情權(quán)的保障。

(四)村務(wù)公開程序不規(guī)范

村務(wù)公開的程序是指從村務(wù)信息的形成、整理、制作、保存到初步公開、村民反饋再到最后公開的過程。村務(wù)公開的結(jié)果是否令人滿意往往也取決于村務(wù)公開的程序是否完善。村務(wù)公開事項(xiàng)內(nèi)容之所以不完整、不真實(shí)，一般也是因?yàn)榇鍎?wù)公開程序不規(guī)范造成的。根據(jù)《意見》的規(guī)定，村務(wù)公開不僅僅要進(jìn)行結(jié)果公開，還要實(shí)現(xiàn)事前、事中的公開，村務(wù)公開的程序?yàn)榇逦瘯?huì)提出公開的具體方案，由村監(jiān)督小組進(jìn)行審查、補(bǔ)充和完善，然后經(jīng)村黨支部和村委會(huì)聯(lián)席討論之后，由村委會(huì)公布，公布結(jié)果也應(yīng)當(dāng)接受村民的民主評(píng)議和監(jiān)督。調(diào)查顯示，“雖然87.2%的農(nóng)村進(jìn)行了民主評(píng)議活動(dòng)，但是從農(nóng)戶角度來看，不足四成的農(nóng)戶知曉民主評(píng)議制度，不清楚民主評(píng)議制度的農(nóng)戶達(dá)到三成左右”。[3]顯然在村務(wù)公開過程中，從公開方案的提出到審核再到公布都缺乏村民有效地參與，給村干部篡改村務(wù)信息提供了方便。并且在實(shí)踐中，許多村委會(huì)在進(jìn)行村務(wù)公開時(shí)并沒有一個(gè)詳盡、具體的公開方案，往往是對(duì)村務(wù)直接進(jìn)行公開，并不經(jīng)過村級(jí)監(jiān)督小組的討論和審核，更談不上村民的參與和監(jiān)督，因此，也很難對(duì)村民反饋上來的意見予以落實(shí)。

(五)村務(wù)公開時(shí)間不及時(shí)

村務(wù)公開信息具有時(shí)效性的特點(diǎn)決定著村務(wù)公開時(shí)間應(yīng)當(dāng)及時(shí)，如不及時(shí)公布，會(huì)造成嚴(yán)重后果，進(jìn)而侵害村民的合法權(quán)益，例如在村委會(huì)組成人員的選舉中，如果候選人的信息或者選舉結(jié)果不及時(shí)公布，將嚴(yán)重影響選舉的進(jìn)行和選舉的有效性。因此，村務(wù)公開是否及時(shí)對(duì)村民知情權(quán)的保障同樣具有不可替代的作用。根據(jù)《意見》規(guī)定，一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開一次，涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開。集體財(cái)務(wù)往來較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。從村務(wù)公開的事實(shí)狀況來看，許多村的村務(wù)公開隨意性比較大，并沒有在一個(gè)固定的時(shí)間進(jìn)行公布，有的村莊半年或者一年才進(jìn)行一次公開，村務(wù)公開的時(shí)間往往由村干部來決定，而對(duì)于那些突發(fā)性、臨時(shí)性的事務(wù)很多村不會(huì)及時(shí)甚至根本不向村民公開。因此，村務(wù)公開不及時(shí)也是造成村民知情權(quán)得不到有效保障的重要問題之一。

二、剖析村務(wù)公開困境，化解村民知情權(quán)保障危機(jī)

(一)農(nóng)村現(xiàn)代化動(dòng)力不足，村務(wù)信息化滯后，妨害村民知情權(quán)

在國(guó)家進(jìn)行城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)則成為城鎮(zhèn)化的最大犧牲者。一方面與農(nóng)村相比，城市具有更多的政策支持和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。依靠國(guó)家的支持，城市發(fā)展迅速，并且具有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展前景，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向大城市，留守農(nóng)村老人、婦女和兒童既缺乏先進(jìn)的思想觀念，也缺乏精力和能力，農(nóng)村面臨著嚴(yán)重空心化、勞動(dòng)力短缺、人才不濟(jì)等問題，以至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨動(dòng)力不足的問題；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制等仍然存在，雖然國(guó)家給予農(nóng)村發(fā)展一定的政策傾斜，然而這種不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系仍未打破，農(nóng)村仍然缺乏產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這又反過來掣肘農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)村無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必然導(dǎo)致農(nóng)村治理問題重重，“三農(nóng)”問題久拖不決，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)化、信息化更是嚴(yán)重落后于城市。傳統(tǒng)的村務(wù)公開方式比較單一，缺乏多樣化，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，既不方便村委會(huì)進(jìn)行信息公開，也不方便村民了解村務(wù)信息，外出打工的農(nóng)民工更是無法了解到本村村務(wù)公開事項(xiàng)，致使村務(wù)公開無法有效保障村民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步損害了村民自治制度的正常運(yùn)行。

(二)部分村干部利誘熏心，篡改村務(wù)信息，侵犯村民知情權(quán)

隨著現(xiàn)代化國(guó)家的推進(jìn)和服務(wù)型政府的建設(shè)，政府對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活領(lǐng)域的介入越來越普遍。一方面，我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府為擴(kuò)張城市建設(shè)規(guī)模或者修建高鐵、公路和機(jī)場(chǎng)等公共交通設(shè)施而征收農(nóng)村的土地。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)土地征收并給予補(bǔ)償，然而一些地方政府大搞“土地財(cái)政”，不依法定程序征收農(nóng)民土地，并且給予農(nóng)民的征收補(bǔ)償款大都發(fā)放給村委會(huì)，再由村委會(huì)發(fā)放給農(nóng)民，這給村干部侵占村民征地補(bǔ)償款項(xiàng)提供了操作機(jī)會(huì)。另一方面，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，對(duì)農(nóng)村居民的補(bǔ)貼也來越多，村委會(huì)作為國(guó)家政權(quán)和農(nóng)民之間的中間環(huán)節(jié)，大量補(bǔ)助款項(xiàng)先由其提交申請(qǐng)名額，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府審核通過后由村干部領(lǐng)取發(fā)放。因此，村干部有機(jī)會(huì)接觸較多的國(guó)家所發(fā)放給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和補(bǔ)貼，由于村干部文化程度較低，大部分村干部為小學(xué)初中文化程度，法律意識(shí)淡薄，再加上村干部職務(wù)上的經(jīng)濟(jì)保障較少，面對(duì)如此經(jīng)濟(jì)利益，難免會(huì)出現(xiàn)貪贓枉法的行為，進(jìn)而隱瞞或篡改村務(wù)相關(guān)信息，不依法公開村務(wù)。并且，大量農(nóng)民工由于長(zhǎng)期外出打工，對(duì)本村事務(wù)不了解詳細(xì)情況，村內(nèi)留守人員大都屬于老幼等弱勢(shì)群體，權(quán)利意識(shí)也相對(duì)淡薄，對(duì)村務(wù)信息關(guān)注度不高，這也給村干部違法獲利提供了空間。

(三)村務(wù)公開監(jiān)督不力，問責(zé)機(jī)制缺失，損害村民知情權(quán)

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，以權(quán)力制約權(quán)力是建設(shè)憲政國(guó)家的重要內(nèi)容。村委會(huì)作為村民自治組織，行使村民自治權(quán)力，如果對(duì)其缺乏監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力的濫用。為此《村委會(huì)組織法》規(guī)定了對(duì)村委會(huì)進(jìn)行村務(wù)公開監(jiān)督的兩條途徑：一是通過村民監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行監(jiān)督。《村委會(huì)組織法》規(guī)定村監(jiān)委成員由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，具有一定的管理知識(shí)，并且不得擔(dān)任村委會(huì)成員。但并未規(guī)定村監(jiān)委的工作運(yùn)行機(jī)制，例如，其如何對(duì)村務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督，村委會(huì)不接受其監(jiān)督又該如何處理，等等。村監(jiān)委工作運(yùn)行機(jī)制的不完善，對(duì)村委會(huì)監(jiān)督的約束力也未明確規(guī)定，無法保障其對(duì)村委會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及其主管部門對(duì)村委會(huì)監(jiān)督?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定當(dāng)村委會(huì)不及時(shí)公布村務(wù)信息或者公布不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級(jí)政府及其主管部門反映，有關(guān)政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。然而，由于該條規(guī)定太過模糊，一方面對(duì)“責(zé)令”方式并未明確，導(dǎo)致有關(guān)政府對(duì)村委會(huì)作出責(zé)令通知后，如果村委會(huì)仍不公開村務(wù)信息，有關(guān)政府因缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而使“責(zé)令”缺乏拘束力和執(zhí)行力；另一方面，對(duì)村委會(huì)不依法公開村務(wù)信息的法律責(zé)任未予以規(guī)定，從而導(dǎo)致問責(zé)機(jī)制徒有其表。村務(wù)公開監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的缺陷使得村民知情權(quán)保障困難重重。

(四)村務(wù)公開訴訟復(fù)雜，司法救濟(jì)不暢，妨礙村民知情權(quán)

“有權(quán)利，必有救濟(jì)”，無救濟(jì)即無權(quán)利。建設(shè)法治國(guó)家必然要求為公民權(quán)利保障提供合理的救濟(jì)渠道，而司法救濟(jì)是保障公民權(quán)利的最后一道防線。在村委會(huì)不依法公開村務(wù)信息，村民知情權(quán)受到損害的情況下，如果司法救濟(jì)渠道不暢，也必然導(dǎo)致村民權(quán)利無法保障。目前在司法實(shí)踐中，如果村委會(huì)不公開村務(wù)信息或者村務(wù)信息公開不真實(shí)，村民只能先申請(qǐng)有關(guān)政府責(zé)令村委會(huì)公開村務(wù)，如果村委會(huì)仍不公開，村民才可以向法院起訴政府不作為來尋求救濟(jì)。而在村務(wù)公開訴訟中，一些法院尚未認(rèn)可村委會(huì)的行政訴訟被告資格，村民如果直接向人民法院起訴請(qǐng)求判決村委會(huì)公開村務(wù)，法院往往會(huì)以村委會(huì)的行政訴訟被告不適格為由而不予受理或駁回起訴。并且，如果村民起訴有關(guān)政府，有關(guān)政府仍然面臨著難題，因?yàn)榉刹⑽促x予其強(qiáng)制村委會(huì)公開村務(wù)信息的權(quán)力，即使法院判決其責(zé)令村委會(huì)公開村務(wù)，最后還需法院來強(qiáng)制執(zhí)行。因此，我國(guó)的村務(wù)公開訴訟程序繁瑣復(fù)雜，不便于村民通過司法途徑來保障其知情權(quán)。

三、健全村務(wù)公開機(jī)制，完善村民知情權(quán)保障路徑

(―)加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和村務(wù)信息化，為保障村民知情權(quán)提供技術(shù)基礎(chǔ)

村民知情權(quán)的保障必須依靠健全的村務(wù)公開機(jī)制，而城鄉(xiāng)二元格局導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，更不利于現(xiàn)代化社會(huì)治理成果應(yīng)用于村民自治領(lǐng)域，以至于制約了村務(wù)公開機(jī)制的健全，不能滿足保障村民知情權(quán)的需要。因此，必須加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策支持和資金投入，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步破除包括戶籍制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元體制，改革農(nóng)村落后的生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，利用現(xiàn)代化治理科學(xué)改造村務(wù)公開機(jī)制，從而為保障村民知情權(quán)提供更有利的環(huán)境。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，健全村務(wù)公開機(jī)制，必須推動(dòng)村務(wù)信息化發(fā)展，村務(wù)信息化包括村務(wù)管理信息化和村務(wù)公開信息化，[5]前者是指把村務(wù)管理和現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理的網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化；后者是指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等把網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的村務(wù)信息發(fā)布出來。實(shí)現(xiàn)村務(wù)信息化是推動(dòng)村務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)化的重要一步，它改變了村務(wù)公開事項(xiàng)傳統(tǒng)的存在形態(tài)，豐富了村務(wù)信息公開的方式，使村務(wù)信息公開適應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展。推進(jìn)村務(wù)信息化應(yīng)當(dāng)主要從以下幾個(gè)方面推動(dòng)：一是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“村村通網(wǎng)絡(luò)，家家能上網(wǎng)”，為實(shí)現(xiàn)村務(wù)信息化提供網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和平臺(tái)。二是支持和引導(dǎo)各村村委會(huì)建立本村的村務(wù)網(wǎng)站、通過QQ、微信、微博等途徑公開村務(wù)，為實(shí)現(xiàn)村務(wù)信息化提供網(wǎng)絡(luò)途徑。三是培訓(xùn)村民使用互聯(lián)網(wǎng)的技能，拓展村民信息化的知識(shí)，提高村民信息素養(yǎng)。村民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)和技能的掌握和使用，對(duì)促進(jìn)村務(wù)公開信息化，保障其知情權(quán)具有重要意義。

(二)加強(qiáng)村委會(huì)自身建設(shè)和職務(wù)保障，為村民知情權(quán)行使提供干部保障

村委會(huì)和村干部是農(nóng)村村民自治中的最為重要也是最為關(guān)鍵的一環(huán)，國(guó)家政策在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施，村民會(huì)議決議的執(zhí)行都離不開村委會(huì)和村干部。村務(wù)公開是村委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，從村務(wù)公開的實(shí)際運(yùn)行狀況來看，村委會(huì)及村干部在履行職責(zé)的過程中存在違法濫權(quán)行為，而不愿、不敢真實(shí)地公布村務(wù)信息，是村民知情權(quán)受到侵害的主要因素。因此，保障村民知情權(quán)，完善村務(wù)公開工作，首先需要加強(qiáng)村委會(huì)自身建設(shè)和職務(wù)保障，正如習(xí)近平總書記所說：“打鐵還需自身硬”，村干部自身素養(yǎng)的高低也一定程度上決定著村民自治的效果。加強(qiáng)村委會(huì)和村干部建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力，一是加強(qiáng)對(duì)村干部的職務(wù)保障。目前，大部分村干部都是兼職的，他們既要處理自家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要處理本村公共事務(wù)，然而國(guó)家給予的職務(wù)保障少之又少，這是村干部侵占集體經(jīng)濟(jì)利益、貪污腐化的重要原因。因此，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行村干部專職化，并提高村干部的經(jīng)濟(jì)待遇，以促進(jìn)村干部正常開展工作，認(rèn)真履行村務(wù)公開職責(zé)，維護(hù)村民知情權(quán)。二是推進(jìn)高校大學(xué)生村官計(jì)劃，并加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)。大學(xué)生既擁有一定的理論知識(shí)和視野，又年輕有朝氣、精力充沛。推進(jìn)大學(xué)生村官計(jì)劃既能拓寬大學(xué)生就業(yè)渠道，又能使理論知識(shí)與農(nóng)村建設(shè)發(fā)展相結(jié)合，為農(nóng)村發(fā)展注入活力。大學(xué)生村官在就職前，對(duì)其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使其掌握一定的農(nóng)村治理經(jīng)驗(yàn)和工作技能，對(duì)村干部自覺依法履行職責(zé)，主動(dòng)公開村務(wù)事項(xiàng)，保障村民知情權(quán)提供合格的干部支撐具有重要意義。

(三)完善對(duì)村委會(huì)監(jiān)督程序和問責(zé)機(jī)制，為保障村民知情權(quán)提供制度支撐

“我們不缺乏制度，而是缺乏制度中的制衡。”[6]健全村務(wù)公開機(jī)制，保障村民知情權(quán)，還應(yīng)當(dāng)完善對(duì)村務(wù)公開的監(jiān)督程序和問責(zé)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)權(quán)力的制衡。一是要完善村內(nèi)監(jiān)督程序和問責(zé)機(jī)制，首先要明確村監(jiān)委的職責(zé)和監(jiān)督程序，其次要強(qiáng)化村監(jiān)委的監(jiān)督效力。村監(jiān)委有權(quán)對(duì)村委會(huì)履行法定職責(zé)以及村務(wù)公開事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)村委會(huì)不公開或者公開村務(wù)信息不真實(shí)的，無法查閱村務(wù)檔案或村務(wù)檔案不規(guī)范的，村民有權(quán)向村監(jiān)委反映，村監(jiān)委應(yīng)當(dāng)根據(jù)村民的意見，要求村委會(huì)說明理由，理由不成立的，村監(jiān)委可以召集村民小組會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行表決，如果表決結(jié)果是應(yīng)當(dāng)公開，那么，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。如果村干部有違反村規(guī)民約的行為，村監(jiān)委有權(quán)召集村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，對(duì)其進(jìn)行罷免，進(jìn)行重新選舉。二要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府一方面應(yīng)當(dāng)對(duì)村務(wù)公開事項(xiàng)以及村務(wù)檔案進(jìn)行定期檢查，要求村委會(huì)制作詳細(xì)完備的可供查詢的村務(wù)檔案；另一方面，村民向其反映村委會(huì)不依法公開村務(wù)信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果村委會(huì)不依法公開應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府有權(quán)對(duì)村干部進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，如果發(fā)現(xiàn)有違法行為，應(yīng)依法轉(zhuǎn)給司法機(jī)關(guān)處理。

(四)明確村委會(huì)被告資格，簡(jiǎn)化訴訟程序，為村民知情權(quán)提供司法保障

目前我國(guó)村務(wù)公開訴訟中，通常只能以相關(guān)政府為被告，而不能直接起訴相關(guān)村委會(huì)，村民在其知情權(quán)受到侵害后，只能先申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府責(zé)令村委會(huì)公開村務(wù)信息，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級(jí)政府不依法履行職責(zé)時(shí)，才能起訴政府。這無疑等于給村務(wù)公開訴訟增加了一道前置程序，而不承認(rèn)村委會(huì)在行政訴訟中的被告資格，明顯增加了村民的訴訟成本，不利于村民通過司法途徑維護(hù)其知情權(quán)。因此，必須理順村務(wù)公開訴訟的法理基礎(chǔ)，暢通對(duì)村民知情權(quán)保障的司法救濟(jì)途徑。首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)村委會(huì)成為行政訴訟被告的資格。村委會(huì)作為我國(guó)憲法和村委會(huì)組織法規(guī)定的行使村民自治權(quán)的組織，對(duì)屬于村民內(nèi)部事務(wù)擁有一定的行政管理權(quán)，這與高等院校根據(jù)教育法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)學(xué)生擁有一定的行政管理權(quán)相同，因此村委會(huì)應(yīng)當(dāng)與高等院校一樣在行使行政管理權(quán)而引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)可以作為行政訴訟的被告，使村民知情權(quán)在受到村委會(huì)侵犯后可以直接向法院起訴。其次，還應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化村務(wù)公開訴訟的程序。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的政府信息公開案件可以適用簡(jiǎn)易程序，而村務(wù)公開其本質(zhì)上與政府信息公開相同，因此適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖泶鍎?wù)公開訴訟可以節(jié)約司法資源，也可以更好的維護(hù)村民知情權(quán)。最后，法院也應(yīng)當(dāng)充分保障村務(wù)公開訴訟中村民的各項(xiàng)權(quán)利，判決村委會(huì)依法公開村務(wù)信息的，應(yīng)當(dāng)保障判決能夠及時(shí)執(zhí)行。

村務(wù)公開是保障村民知情權(quán)的重要制度，村民對(duì)村內(nèi)相關(guān)事務(wù)享有知情權(quán)是村民自治健康運(yùn)行的重要保障。國(guó)家一方面在推進(jìn)城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)逐步消除城鄉(xiāng)差距，注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷完善村民自治制度，克服半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象之下村民自治出現(xiàn)的種種問題，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村的轉(zhuǎn)變，使村民自治制度適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化，進(jìn)而充分保障村民的相關(guān)權(quán)利。

[1]我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%[N]．人民日?qǐng)?bào)，2016-01-31．

[2] 謝鵬程．公民的基本權(quán)利[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 1999：263．

[3]張世花，吳春寶．村級(jí)民主監(jiān)督：組織運(yùn)行現(xiàn)狀及績(jī)效分析——對(duì)全國(guó)246個(gè)村莊3656戶農(nóng)戶的調(diào)查研究[J]．青海社會(huì)科學(xué)，2011,(3)：82-85．

[4] 高果果．村干部職務(wù)犯罪問題實(shí)證研究[D]．陜西楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013.

[5] 李廣，王繼新．村務(wù)公開制度與村務(wù)信息化[J]．科技進(jìn)步與對(duì)策，2006,(6).

[6] 楊海坤.農(nóng)民權(quán)利的公法保護(hù)[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2015：187．

責(zé)任編輯：陶 暉

On the Protection of Village’s Right to Know Under the Background of “Semi Urbanization”— In the Perspective of Village Affairs

WEI Xin-xing, LI Ya-hang

(School of Law, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Half urbanization is a true portrayal of the process of urbanization in china. Under the background of semi urbanization, villagers flow to the cities so that the countryside seems declining and the village self governance is in trouble. As an important way to protect villagers’ right to know, the mechanism to inform villagers of village affairs also confronts with several problems: the disclosure of village information is incomplete and untrue, the procedures are not standardized and the open time is not timely. Through the analysis of difficulties and causes of village affairs, this paper puts forward suggestions to to protect the villagers’ right to know: to realize informatization of village information, to strengthen the supervision of village committee and open litigation ways for village affairs.

semi urbanization; villager’s the right to know; village affairs

2016-06-25

2013年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2013BFX004)；2015年度河南省政府決策招標(biāo)課題(2015B145)

魏新興(1971-)，男，河南中牟人，副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

李亞航(1992-)，男，河南扶溝人，碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

DF28

A

1674-344X(2016)09-0035-04