王 碩
(中南大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410083)
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貴州省投融資改革中ppp模式研究
王 碩*
(中南大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410083)
政府與社會(huì)資本合作(PPP模式)滿足了地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求,提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)供給效率,也為減輕公共財(cái)政壓力風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能提供了機(jī)遇。貴州省投融資引入PPP模式有助于緩解地方政府財(cái)政支出的壓力,促進(jìn)各類資本的整合,推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,促進(jìn)投融資渠道多元化,以此加速政府職能的轉(zhuǎn)變,并有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,融合政府與市場(chǎng)的關(guān)系。然而,要保證PPP模式在相關(guān)領(lǐng)域的有效應(yīng)用,應(yīng)從政府政策層面、監(jiān)管層面和具體操作層面強(qiáng)化各層級(jí)的作用。
投融資改革;PPP模式;應(yīng)用保障
PPP模式(Public-PrivatePartnership,簡(jiǎn)稱PPP,政府和社會(huì)資本合作)中的第一個(gè)“P”是指政府部門;第二個(gè)“P"是指非政府性的民營(yíng)企業(yè);第三個(gè)“P”指的是政府相關(guān)部門為了改進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)的供給效率,與社會(huì)資本建立的相互合作關(guān)系。所以,PPP模式是指政府為改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力和效率,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)等方式,與社會(huì)資本之間建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。[1]
Ming Chang、Weihua Liu認(rèn)為,PPP模式是基于政府部門和私營(yíng)部門間的某種共同利益而建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系,在項(xiàng)目運(yùn)作期間,彼此為對(duì)方或項(xiàng)目提供服務(wù),共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),共享項(xiàng)目收益。[2]Wenxian Fu、Wen Hong、Shaohong Li結(jié)合澳大利亞新南鐵路項(xiàng)目進(jìn)行案例分析,在此基礎(chǔ)上分析了合作雙方在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的建議措施。[3]Jianping Ge、Ding Nie分析了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素,同時(shí)基于項(xiàng)目參與方各主體的利益角度,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行研究。[4]王培成認(rèn)為,PPP模式是在某一公共項(xiàng)目中,通過(guò)合約作用將不同性質(zhì)所有制的生產(chǎn)要素有機(jī)整合起來(lái),從而順利推動(dòng)項(xiàng)目的融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等。[5]胡昊、謝忻玥認(rèn)為,作為一級(jí)政府,對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的供給具有剛性支出責(zé)任。在PPP市場(chǎng)化的推動(dòng)下,政府職能也將由小到大、自上而下地進(jìn)行逐步轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)與政府的關(guān)系也將日趨融合,并使資源要素的市場(chǎng)化配置得到進(jìn)一步優(yōu)化。[6]陳華、張梅玲研究了英國(guó)PPP模式的歷史背景、主要形式與特點(diǎn),指出我國(guó)PPP模式中存在風(fēng)險(xiǎn)未完全轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目生命周期短、政府部門監(jiān)管力度弱等問(wèn)題。[7]楊星、徐婷系統(tǒng)整理了國(guó)內(nèi)外有關(guān)PPP模式的文獻(xiàn)研究,通過(guò)比較分析法,從若干個(gè)方面對(duì)PPP模式進(jìn)行了分析與測(cè)評(píng),其中包括該模式下的內(nèi)涵、應(yīng)用意義、選擇標(biāo)準(zhǔn)及方法,對(duì)如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)也做了詳盡的概括與敘述。[8]
中共十八屆三中全會(huì)提出,要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。作為公共服務(wù)產(chǎn)品的公共基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)過(guò)多地由政府直接配置,而應(yīng)充分發(fā)揮民間資本的作用。2016年4月10日,貴州省PPP暨金政企融資項(xiàng)目推介會(huì)舉行,貴州省PPP融資項(xiàng)目推介會(huì)現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)天簽約總金額近528億元。貴州PPP合作制項(xiàng)目在全省的推進(jìn)將會(huì)促進(jìn)各類資本的整合,推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,促進(jìn)投資渠道多元化,以此加速政府職能的轉(zhuǎn)變,并有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,融合市場(chǎng)與政府的關(guān)系。其中,政府應(yīng)該在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下,充分扮演好自己的角色、發(fā)揮應(yīng)有職能,在完善市場(chǎng)配置機(jī)制中促進(jìn)PPP模式市場(chǎng)規(guī)則的建立。本文基于貴州省投融資現(xiàn)狀的分析,試對(duì)貴州投融資引入PPP模式的必要性及應(yīng)用保障進(jìn)行探討。
(一)貴州省投融資困境下亟需引入PPP模式融資
貴州省地方政府投融資平臺(tái)大體可以為三種類型:第一類主要是縣級(jí)平臺(tái)企業(yè),這類平臺(tái)主要是由貴州省縣級(jí)地方政府設(shè)立的,平臺(tái)通過(guò)銀行貸款等簡(jiǎn)單方式融到資金后,由政府或其職能部門投入到相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。這類平臺(tái)從屬于政府某一職能部門,較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu),平臺(tái)只是政府建設(shè)和實(shí)施項(xiàng)目的代理人,其獨(dú)立性很低。第二類主要是市級(jí)的平臺(tái)企業(yè),主要進(jìn)行土地運(yùn)作,例如貴陽(yáng)云巖貴中土地開發(fā)基本建設(shè)投資管理有限公司、貴陽(yáng)觀山湖建設(shè)投資發(fā)展有限公司等,平臺(tái)采用項(xiàng)目配套土地、成立土地儲(chǔ)備分中心或直接將土地儲(chǔ)備中心納入平臺(tái)系統(tǒng),以土地為運(yùn)作核心。第三類多為省市級(jí)別平臺(tái),省級(jí)的平臺(tái)如貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司,市級(jí)平臺(tái)如貴陽(yáng)高科控股(集團(tuán))有限公司、貴陽(yáng)市公共住宅投資建設(shè)(集團(tuán))有限公司、貴陽(yáng)市資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理公司等。
從貴州省地方政府投融資平臺(tái)中貸款投向看,主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。其中最主要的是市政基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)區(qū)及園區(qū)建設(shè)。據(jù)中國(guó)人民銀行官方網(wǎng)站上發(fā)布的中國(guó)人民銀行貴陽(yáng)市支行信息專報(bào)第128期資料,截止2016年6月末,市政基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額575.8億元,較年初增加70億元;農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額93億元,較年初增加6億元;水利設(shè)施貸款余額33.6億元,較年初增加7億元;交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額84.4億元,較年初增加20億元;用于開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)的貸款余額32億元,較年初增加3.7億元。
貴州省地方政府投融資平臺(tái)貸款主要于2009年前后發(fā)放,貸款期限以5年以上為主,目前普遍進(jìn)入還款期。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:2014年下半年,累計(jì)到期的地方投融資平臺(tái)貸款為120億元,占2014年6月末平臺(tái)貸款余額的12.3%;2015年,累計(jì)到期的平臺(tái)貸款為140.2億元,占2014年6月末平臺(tái)貸款余額的14.4%[10];2016年7月,累計(jì)到期的平臺(tái)貸款為144.1億元,占2014年6月末平臺(tái)貸款余額的14.8%。未來(lái)2年內(nèi)累計(jì)到期的平臺(tái)貸款額達(dá)404.3億元,集中還款壓力明顯。*數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)人民銀行貴陽(yáng)支行信息專報(bào)第128期。
貴州省投融資平臺(tái)貸款資產(chǎn)質(zhì)量較低,還款來(lái)源較不穩(wěn)定。據(jù)中國(guó)人民銀行官方網(wǎng)站上發(fā)布的中國(guó)人民銀行貴陽(yáng)市支行信息專報(bào)第128期資料顯示,2014年6月末,貴州省政府投融資平臺(tái)不良貸款余額多達(dá)36.25億元,較年初上升3.79億元,不良貸款率高達(dá)3.72%。而根據(jù)2014年9月中國(guó)政府網(wǎng)公布的全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)不良貸款率為0.06%,比2011年末下降0.23個(gè)百分點(diǎn),貴州省地方政府投融資平臺(tái)不良貸款率顯著高于全國(guó)平均水平。從貸款償還來(lái)源看,2014年貴州省靠財(cái)政性資金償還的貸款額613.9億元,占63%;靠自身收益償債的貸款余額198.4億元,占比20.4%;靠非財(cái)政性資金償債的貸款余額162.1億元,占比16.6%。
在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域面臨極大融資需求,而地方政府土地財(cái)政難以為繼的情況下,PPP模式有助于緩解地方政府財(cái)政支出的壓力。[11]2015年推介會(huì)上推出的PPP項(xiàng)目,貴州省發(fā)展和改革委員會(huì)在對(duì)接和跟蹤服務(wù)方面做了大量工作,建立貴州省政府與各地方、各部門的長(zhǎng)期合作機(jī)制,加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào),推動(dòng)投資政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的有效銜接,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)投融資良性互動(dòng)、合作共贏。
(二)貴州省投融資引入PPP模式的必要性分析
目前,貴州省投融資模式主要有三種:一是政府財(cái)政投融資模式,在這種模式下,政府部門是投融資主體,主要通過(guò)政府財(cái)政投入來(lái)協(xié)調(diào)和組織實(shí)施項(xiàng)目,政府作為擔(dān)保人在融資活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種融資方式速度快,成本低,可以在短時(shí)間內(nèi)集中資金使用,有利于加快項(xiàng)目的進(jìn)度,但不足之處是難以建立起激勵(lì)約束機(jī)制。二是市場(chǎng)化投融資模式,即商業(yè)投融資模式,通過(guò)商業(yè)貸款、股票、債券等商業(yè)融資工具,進(jìn)行項(xiàng)目融資、項(xiàng)目運(yùn)作、債務(wù)服務(wù)等。[9]這種融資方式有利于政府緩解資金短缺問(wèn)題,但缺陷是融資速度慢,成本高,不利于緩解還款壓力。三是混合投融資模式,即政府與社會(huì)資本合作,共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。在這種投融資方式中,政府擁有項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)或所有權(quán),并與社會(huì)資本分享項(xiàng)目利益。這種方式有利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,有效降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本,提高公共服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率,保障公眾利益。
1.引入PPP模式融資可吸引民間資本、增加融資渠道、減輕政府投資負(fù)擔(dān)。以貸款為主的融資平臺(tái),一直以來(lái)是我國(guó)最為傳統(tǒng)的間接融資渠道,而PPP模式的出現(xiàn),使直接融資基于股權(quán)和新型債券之上,為該模式下的政府融資開啟了直接融資的“大時(shí)代”。[12]一是PPP模式可以吸引更多民營(yíng)資本,政府通過(guò)給予財(cái)政補(bǔ)貼、貸款擔(dān)保等政策支持,激發(fā)民間資本投資的積極性。政府公共部門和私營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的基礎(chǔ)上充分合作,項(xiàng)目運(yùn)作期的所有事項(xiàng)都是由雙方共同承擔(dān),這不僅有利于降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也可以較好地保障政府、企業(yè)及各方利益。二是PPP模式可以為一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供融資支持。三是PPP模式既給社會(huì)資本找到了大顯身手的舞臺(tái),也促進(jìn)包括自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)一步開放,進(jìn)一步助推經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程,混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)法治運(yùn)行也有了新的保障。貴州省大力推廣PPP模式和政金企合作,將為社會(huì)資本創(chuàng)造發(fā)展空間,為項(xiàng)目搭建融資平臺(tái),為金融機(jī)構(gòu)提供有利可圖的機(jī)會(huì)。
2. 引入PPP模式融資可實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),提高服務(wù)質(zhì)量。通過(guò)政府積極吸引社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中來(lái),一方面,能改善地區(qū)投資環(huán)境,促進(jìn)招商引資,培植財(cái)源,增加地區(qū)國(guó)民收入;另一方面,民營(yíng)企業(yè)能實(shí)現(xiàn)多元化投資組合,降低投資整體風(fēng)險(xiǎn),增加企業(yè)利潤(rùn)。PPP融資模式與以前的私人企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式相比,在全局上沒(méi)有多大的改變,但帶來(lái)的影響卻是巨大的。[13]實(shí)現(xiàn)為超過(guò)項(xiàng)目投資者自身籌資能力的大型項(xiàng)目和盈利性差的公益性項(xiàng)目提供融資,通過(guò)公私合作,實(shí)現(xiàn)投資人與項(xiàng)目所在地方政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)私人資本的介入,政府部門和社會(huì)企業(yè)共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目與運(yùn)營(yíng),雙方可以在長(zhǎng)期互利雙贏上達(dá)成共識(shí),可以大幅度提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量,降低成本,更好地為社會(huì)和民生提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在PPP融資模式下有可能增加項(xiàng)目的資本金投入,進(jìn)而降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí),項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)可以由借款人、當(dāng)?shù)卣?、貸款人,即與項(xiàng)目開發(fā)有直接或間接關(guān)系的合作伙伴共同承擔(dān)。
3. 引入PPP模式融資,可增加項(xiàng)目中的民間資本參與,提高項(xiàng)目運(yùn)行效率和投資回報(bào)率。進(jìn)行PPP模式融資可以使參與項(xiàng)目的部門和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行新的整合,組成戰(zhàn)略合作聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方目標(biāo)起到了實(shí)質(zhì)性的作用。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目,使具先進(jìn)管理方法和技術(shù)的民營(yíng)企業(yè)與豐富的項(xiàng)目結(jié)合,可以有效縮短項(xiàng)目周期,提高項(xiàng)目運(yùn)行效率,提高項(xiàng)目投資回報(bào)率。以項(xiàng)目為主體,可以用項(xiàng)目本身融資或擔(dān)保,與傳統(tǒng)融資方式相比,可以獲得較高的貸款比例,通??梢詽M足60-75%的資本需求量。
目前,貴州省政府成立了推廣運(yùn)用PPP模式專項(xiàng)小組,也建立了對(duì)社會(huì)開放的PPP項(xiàng)目庫(kù),PPP培訓(xùn)相繼展開,其他一系列工作正有條不紊進(jìn)行??傮w上來(lái)說(shuō),相較于全國(guó)水平而言,雖然貴州省在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上投資額的絕對(duì)值還比較低,但其增長(zhǎng)速度十分明顯。按照這樣的增長(zhǎng)速度,在城鎮(zhèn)化加速的時(shí)代背景下,貴州省公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)急劇擴(kuò)張的態(tài)勢(shì),公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將面臨巨額的融資需求。引入PPP模式融資已成為一種新的發(fā)展趨勢(shì),應(yīng)采取有效措施,積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜融資模式的出現(xiàn),以滿足公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
(一)政策層面
目前,在國(guó)家層面上己經(jīng)相繼出臺(tái)了一系列PPP法律法規(guī)文件,《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》等相關(guān)文件都建議逐步放寬投資領(lǐng)域,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以合資、參股、投資、合作、特許經(jīng)營(yíng)等方式,參與基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》詳細(xì)闡述建立健全PPP機(jī)制,提出要推廣PPP模式、規(guī)范合作關(guān)系、保障各方利益、健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制、健全退出機(jī)制。[14]我國(guó)財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》頒布,其中重點(diǎn)指出要“保證PPP示范項(xiàng)目質(zhì)量,形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例,充分發(fā)揮示范效應(yīng)”。國(guó)家發(fā)改委在其官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》。與此同時(shí),財(cái)政部也在其官網(wǎng)上公布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》,這兩份文件分別從國(guó)家政策方面與實(shí)際操作運(yùn)行方面對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)。李克強(qiáng)總理在今年的《政府工作報(bào)告》中說(shuō):“在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域,積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式?!辟F州省2015年《政府工作報(bào)告》也明確地提出了要推廣PPP這一模式。
隨著PPP項(xiàng)目融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域中的不斷運(yùn)用,還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)踐中所產(chǎn)生的問(wèn)題出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。諸如公共交通、道路及相關(guān)設(shè)施、環(huán)境污染治理等純公益性建設(shè)項(xiàng)目的投融資及其收入分配等等方面,都需要制定相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策加以規(guī)范,保證項(xiàng)目有效實(shí)施。要明確PPP項(xiàng)目立法的參與機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)好各職能部門之間的相關(guān)工作職責(zé),加快完善貴州省推廣PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)體系,明確政府和社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、權(quán)責(zé)利關(guān)系等。要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目文件和內(nèi)容的規(guī)范和管理,制定統(tǒng)一規(guī)范的管理制度及優(yōu)惠政策,從土地、稅收、投資、信貸、審批手續(xù)等方面給予政策支持,推動(dòng)PPP項(xiàng)目投資和制度環(huán)境的完善,為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。
(二)管理層面
在PPP項(xiàng)目中,建立健全政府監(jiān)督管理機(jī)制是必要的,是維護(hù)社會(huì)公眾利益的需要。在項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,民營(yíng)投資者存在為了減少運(yùn)營(yíng)成本而降低生產(chǎn)服務(wù)質(zhì)量的利益沖動(dòng)。這就需要政府監(jiān)管部門嚴(yán)格監(jiān)管,執(zhí)法部門秉公執(zhí)法,維護(hù)人民群眾的切身利益。一個(gè)社會(huì)中的監(jiān)督體系主要包括了政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、自我監(jiān)管以及社會(huì)公眾媒體監(jiān)督幾個(gè)組成部分。[15]但在實(shí)踐中,出于自我利益的維護(hù),自我監(jiān)管機(jī)制很難有效地實(shí)施。因此,這就需要加強(qiáng)政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)公眾媒體監(jiān)督在項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)督作用。
政府監(jiān)管是建立在法律法規(guī)政策文件的剛性約束條件下的,沒(méi)有法律作為支撐的政府監(jiān)管是無(wú)力的,且不具有法理依據(jù)。所以,建立相關(guān)的法律法規(guī)政策體系是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的先決條件。
要實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管,必須建立強(qiáng)有力的組織,明確各級(jí)政府部門的責(zé)任。[16]首先是要建立政府決策協(xié)調(diào)機(jī)制,負(fù)責(zé)開發(fā)PPP項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目規(guī)劃、建立政策支持體系、管理和有效配置土地財(cái)政資源;其次是負(fù)責(zé)審批地方的購(gòu)買力平價(jià)項(xiàng)目,建立PPP項(xiàng)目管理部門負(fù)責(zé)規(guī)劃和項(xiàng)目的實(shí)施,完成項(xiàng)目的協(xié)調(diào)工作;再次是為購(gòu)買力平價(jià)項(xiàng)目的參與者提供情報(bào)服務(wù)和參考咨詢,完善PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)體系,提供項(xiàng)目的智力支持,等等。要明確和規(guī)范政府在PPP項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),更好地發(fā)揮政府作為PPP項(xiàng)目監(jiān)督者和合作者的角色作用,充分激發(fā)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的活力和積極性,進(jìn)而提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,更好地發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。
(三)操作層面
建立PPP項(xiàng)目專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì),促進(jìn)社會(huì)力量推動(dòng)項(xiàng)目的順利運(yùn)作,因?yàn)橘?gòu)買力平價(jià)項(xiàng)目涉及更多的專業(yè)領(lǐng)域,每個(gè)參與者可能在法律、財(cái)務(wù)、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和談判等方面缺乏專業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),通過(guò)建立PPP項(xiàng)目的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu),以吸引參與者,能夠充分利用專業(yè)方的優(yōu)勢(shì),提高項(xiàng)目融資的供應(yīng)效率,并積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
政府和私營(yíng)部門都應(yīng)建立專業(yè)化的PPP人才培養(yǎng)機(jī)制的公私合作模式,促進(jìn)公私合作模式的順利實(shí)施。[17]加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)人員的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓(xùn),實(shí)行全方位、多層次培訓(xùn),使相關(guān)人員能夠熟悉掌握PPP項(xiàng)目的運(yùn)行特點(diǎn)、操作規(guī)程及要點(diǎn),制定相關(guān)培訓(xùn)規(guī)劃,整合培訓(xùn)資源。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目專家人才庫(kù)的建設(shè),加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)。
加強(qiáng)PPP項(xiàng)目服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。對(duì)于主要從事園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),具有管理土地資源的能力的,可以轉(zhuǎn)型為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理公司,利用土地當(dāng)做資本,和民營(yíng)企業(yè)同時(shí)參與平臺(tái)旗下具有收益性的項(xiàng)目;對(duì)于可設(shè)立單獨(dú)的子公司作為與民營(yíng)企業(yè)的合作方,尋找出一條互惠互利的道路,平臺(tái)公司自身可轉(zhuǎn)型為一般的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)。同時(shí),強(qiáng)化項(xiàng)目的信息發(fā)布和管理功能及跟蹤指導(dǎo),加強(qiáng)項(xiàng)目的管理和增強(qiáng)其示范效應(yīng),確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。
綜上所述,在貴州省城鎮(zhèn)化不斷加速帶來(lái)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求快速增加的背景下,貴州省面臨財(cái)政收支矛盾不斷加劇帶來(lái)的融資困境,而過(guò)去依賴土地收入和地方政府性債務(wù)融資又不可持續(xù),使得貴州省公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式融資已成為一種新的發(fā)展趨勢(shì)。應(yīng)采取有效措施,積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜融資模式的出現(xiàn),以滿足公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
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[責(zé)任編輯:秋 泥]
王碩,中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生,主要研究方向:工商管理。
F127
A
1002-6924(2016)12-148-152