周挺

論中央監(jiān)督權的正當性、范圍與行使的法治化建議?

周挺

［提要］我國是單一制國家，由中央集中統(tǒng)一行使國家主權。在國家對香港、澳門恢復行使主權之后，中央就擁有了對特別行政區(qū)的全面管治權，其中就包括對港澳特區(qū)高度自治權的監(jiān)督權力。基于法治原則，作為主權性權力一部分的中央監(jiān)督權具有存在的正當性，中央在港澳行使監(jiān)督權力時也是依法進行的，尤其是依憲法和基本法進行的。但需注意的是，中央監(jiān)督權本身應當與中央直接行使的權力有一定的區(qū)分，而且中央監(jiān)督權的具體外延范圍也應當依照基本法的具體規(guī)定去理解。

全面管治權特別行政區(qū)高度自治中央監(jiān)督權主權性權力

2014年6月，國務院新聞辦公室公布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（下稱白皮書）。白皮書第二部分“特別行政區(qū)制度在香港的確立”首段指出：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力?！卑灼械倪@些提法，雖然是就香港特區(qū)而言的，但也同樣適用于澳門特區(qū)。

然而，目前在港澳地區(qū)，有關中央監(jiān)督權究竟是否應當存在以及中央監(jiān)督權究竟包括哪些內容等問題，還存在一些不同的意見。這無疑會對中央監(jiān)督權的進一步落實、“一國兩制”實踐的順利進行造成影響。為此，本文將對中央監(jiān)督權的正當性與概念范圍作出分析，以作為對不同觀點的回應。

一、中央監(jiān)督權的正當性

（一）傳統(tǒng)主權解釋說需要深化

對于中央監(jiān)督權的正當性問題，我國傳統(tǒng)的主流觀點主要是從單一制國家結構理論的視角進行分析的。在單一制之下，具有對外獨立、對內最高性質的主權集中在中央政府，我國亦是單一制國家，由中央集中統(tǒng)一行使國家主權，故此，中央得依據主權對特區(qū)的高度自治權行使監(jiān)督權。誠如有基本法專家就講：“單一制的特征是該國只有一個單一主權，中央代表國家壟斷行使主權。在這種國家結構形式下，中央對地方具有全面的管治權力?！雹儆直热?，也有憲法學專家講過：“中國單一制國家結構形式決定了‘中央對特區(qū)高度自治權具有監(jiān)督權力’?！雹?/p>

也就是說，單一制國家結構理論在論證中央監(jiān)督權正當性的過程中，關鍵環(huán)節(jié)其實是由“主權”這個概念來完成的，即中央政府是因擁有主權而享有對港澳特區(qū)高度自治的監(jiān)督權。因此，我們可以將這種解釋理論稱作主權解釋說。也就是說，中央是尊重、并通過基本法賦予了港澳可享有高度自治，但這并非完全自治，不是什么都不管，國家對港澳事務有最終決定權。至于作為授權者的主權者為何就能對被授權者的高度自治享有監(jiān)督權，全國人大常委會法工委張榮順副主任進一步解釋說:“按照公法上的授權理論，授權者對被授權者的權力行使，具有監(jiān)督的權力，世界上從來不存在不受監(jiān)督的授權?！雹?/p>

對于“主權”這個概念的內涵，國內主流學說認為，主權是不可分的，是指國家處理對內、對外事務的最高、最終的權力。因為主權具有不可分性，所以不能將其作為一項有明確外延的具體權力來理解，這也使其帶有一定的抽象性的色彩。的確，“主權”概念的提出確實源于政治哲學上的抽象假設。在近代早期，這種政治哲學一經提出即獲廣泛承認，基于此，在國家結構中，中央對于地方具有監(jiān)督權力有毋庸置疑的正當性。不過，隨著現(xiàn)代法治原則的擴展，這種政治哲學觀念也需要與時俱進，因為它畢竟是近代早期的產物，它與現(xiàn)代法治的關系并非是那么清晰可辨的，而這可能會對生活在不同法系之內的部分港澳居民構成某種困擾。因此，傳統(tǒng)上基于政治哲學的主權解釋說在港澳地區(qū)就有一個需要進一步深化解釋的問題。

（二）純粹法治解釋說的不足

在法治語境下，對于中央監(jiān)督權的正當性問題，有法律專家提出了一種法治解釋說，也即用憲法與基本法的現(xiàn)實條文來作為中央監(jiān)督權存在的依據。例如，我國憲法規(guī)定，全國人大常委會有對憲法實施進行監(jiān)督的權力；基本法規(guī)定，全國人大常委會有對特區(qū)立法機關制定的法律予以備案審查的權力，對基本法及其附件的有關條款作出解釋的權力；再如基本法在實踐中形成了行政長官向中央述職的監(jiān)督慣例；等等。④

對此，筆者認為上述論證其實只能證明一部分具體的中央監(jiān)督權具有合憲性，但若要從整體上證明中央具有對特別行政區(qū)高度自治權的監(jiān)督權及其正當性，我們還得透過憲法與基本法背后的一些理論來完成論證。

以港澳基本法為例，其中就有直接通過規(guī)定特區(qū)義務的形式確認中央擁有接受特區(qū)備案的權力，例如：（1）特區(qū)立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案；（2）特區(qū)財政預算及決算須報中央政府備案；（3）香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職須報全國人大常委會備案；（4）特區(qū)在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構須報中央政府備案；（5）2007年以后香港特區(qū)立法會的產生辦法、2009年及以后澳門特區(qū)立法會的產生辦法，如需修改，須報全國人大常委會備案；等等。

從法律規(guī)范層面運用備案的過程來看，備案既可與審查結合在一起，也可不與審查結合在一起。備案不與審查結合在一起時，備案僅作為一種事實行為，備案的結果不會對需要備案的事項產生直接的實質影響。但備案也可以和審查結合在一起，備案的結果則可能會對需要備案的事項產生直接的實質影響。這時，備案的內涵實際上得到了充分擴張，不再局限于“當事人移送資料給主管機關，主管機關存案備查”這一初始含義，備案所承載的功能其實也增加了。⑤那么，基本法中的上述“備案”究竟能否內含“審查權”的內容，則顯然取決于中央是否對特區(qū)的高度自治權擁有監(jiān)督權力。

實際上，對于基本法的上述規(guī)定是否屬于中央監(jiān)督權的內容，僅從狹義角度理解基本法的條文是不夠的，還需要從其效果及“中央監(jiān)督權的正當性”理論來進行分析。

（三）主權性權力解釋說的嘗試

經過上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，對于中央監(jiān)督權的正當性，繞不過主權概念的建構正當性。而對于主權建構的正當性，傳統(tǒng)的政治哲學解釋，抑或是純粹的法治學說解釋，都是不夠充分的。事實上，它既要訴諸政治哲學，亦需由法治學說相證成。進一步來說，我們惟有澄清人民主權與國家主權如何在法治之下達成統(tǒng)一，方能證成有關建構的正當性。

但如前所述，近代早期的“主權”概念過于抽象，其與法治體系之下的具體規(guī)則尚存在一定的距離，這使得建立在主權基礎之上的中央監(jiān)督權這個概念，對習慣于從具體的法律規(guī)則角度理解問題的港澳居民來說，可能就不是特別熟悉。

對此，有學者提出，雖然在傳統(tǒng)的單一制國家，主權概念一直是承襲著一種傳統(tǒng)定義，即主權是抽象意義上一種至高無上、不可限制、不可分割的權力。但事實上，聯(lián)邦制國家的主權概念早已在主權二元化過程中走向了實質化，也即聯(lián)邦和屬邦分享主權，屬邦主權不是來源于聯(lián)邦政府的授權，而是直接來自人民的授權，因為“主權”需要能夠被“分”，因此它是實實在在的存在，猶如“原子”一般，內部具有層次與結構，可以再分。⑥進一步來說，在解釋“一國兩制”的有關問題時，應當立足于二元主權理論。這種意見認為：“主權只是政府或人民在實際統(tǒng)治過程中行使的具體權力之總稱”，“單一制的主權也是有層次和結構的，因而也是可分的”，而“內地的‘人民’和港澳居民是可分的，他們分享屬于整體的主權”。⑦按照二元主權理論的觀點，中央對港澳恢復行使主權，就是恢復行使對港澳全面的管治權，而中央授予特區(qū)行使的高度自治權則是港澳分享主權的表現(xiàn)，自然不應再受中央監(jiān)督權的監(jiān)督。

對此，筆者認為，所謂的二元主權理論在中國是錯誤的。因為主權有其固有內涵，即它是國家的特有屬性，港澳若能分享主權，則說明港澳也是國家，而這顯然是荒誕的。⑧基本法序言寫得清清楚楚，港澳自古以來就是中國的領土，是中國對港澳恢復行使主權。即使在實行聯(lián)邦制的國家，主權可分的觀點也是不乏爭議的，而且實際上，在關乎國家整體利益的事務時，各州也是須受聯(lián)邦節(jié)制的。

其實，對于傳統(tǒng)主權解釋說的法治化問題，沒有必要搞得如此復雜。傳統(tǒng)主權解釋說事實上就差一步便可以在法治語境下被言說，那就是要澄清主權概念與法治的關系。對于這項工作，主權概念的提出者博丹（Jean Bodin）早在16世紀其實就已為我們完成，其當初在研究主權概念時，就提出了主權性權力（Sovereign power）的概念。這些權力是主權者在統(tǒng)治國家過程中必須掌有且必須自己掌有的，排他的、絕對的，同時又是具體的、相對的和可以限制的管治權力。⑨

而借助這種“主權性權力”，即能實現(xiàn)政治哲學語境下的主權與法治之下的權力之間的統(tǒng)一。從政治哲學的意義上來說，主權性權力是國家在管治過程中必須掌有且必須自己掌有的，排他的、絕對的權力；而從法治的語境下來說，它們又是受到法律確認的、需要依法行使的、具體的權力。于是，將“主權性權力”的概念導入我國憲法與港澳基本法的語境時，我們便會得到這樣的結果：中央對港澳特區(qū)享有主權，在現(xiàn)實中是透過其獨享之主權性權力的形式去行使的，在設立特別行政區(qū)之后，主權性權力就包括《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書里所講的“中央直接行使的權力”與“中央監(jiān)督權”，這些權力永遠由中央依照憲法與基本法的規(guī)定來行使，不可轉授。

過去也有學者意識到澄清主權與法治關系的重要性，比如有意見認為：“正因為中央是在單一制下對香港與澳門恢復行使的主權是一種全面管治權，中央才可以把部分管治權授權給特別行政區(qū)行使，形成特別行政區(qū)的高度自治，另一部分管治權保留在自己手上，形成中央自己直接行使的權力?！雹獠贿^這是用一個籠統(tǒng)的“全面管治權”概念來聯(lián)系主權與法治的關系。但是，不同階段的全面管治權其實有著不同的權力內容，誠如學者自己所講，在授權特區(qū)實施高度自治之前，全面管治權包含著未來將授予特區(qū)代為行使的高度自治權、自己直接行使的權力以及監(jiān)督高度自治權行使的權力三方面的權力內容。只是當基本法實施之后，“全面管治權”才直接表現(xiàn)為由中央行使的主權性權力。

正是由于不同階段的全面管治權有著不同的權力內容，行使授予特區(qū)的高度自治權并不能體現(xiàn)出行使最終、最高權力的效果。所以，筆者認為使用“主權性權力”作為聯(lián)系主權與法治的邏輯紐帶更為合適。

綜上所述，通過“主權性權力”這一概念，我們不僅可以說明中央監(jiān)督權依據中央享有的國家主權而存在，而且也能澄清主權必須轉化為法治之下具體權力的形式才能在現(xiàn)實中被行使這一原則，進而最終在政治哲學與法治原則的兩方面證明了中央監(jiān)督權的正當性。

二、中央監(jiān)督權的范圍

（一）中央監(jiān)督權的內涵

以上，本文從政治哲學及法治原則兩個方面出發(fā)，論證了作為主權性權力一部分的中央監(jiān)督權具有存在的正當性。接下來，筆者將進一步去探究中央監(jiān)督權這一概念的內涵。

所謂中央監(jiān)督權的內涵，是指中央監(jiān)督權概念的特有屬性。按照白皮書的表述，中央在授予特別行政區(qū)高度自治權之后，對港澳的全面管治權還直接表現(xiàn)在兩個方面，即中央直接行使的權力以及中央對港澳高度自治權的監(jiān)督權。其中，中央監(jiān)督權的重要屬性之一就是，它是中央在授權特區(qū)實行高度自治之后保留給自己行使的權力。而與“中央直接行使的權力”有所區(qū)別的是，中央監(jiān)督權是與特別行政區(qū)的高度自治權有直接對應關系的一種權力。

對于中央直接行使的權力來說，一般理解為，它是特別行政區(qū)制度中由中央直接行使的決策性權力，其所針對的事務與特區(qū)高度自治權所針對的事務是有區(qū)分的。根據深圳大學法學院董立坤教授的總結，由中央直接行使的權力主要有以下七大項：（1）制定、修改和解釋基本法的權力；（2）特區(qū)創(chuàng)制權，包括中央決定對特區(qū)恢復行使主權、中央決定創(chuàng)制特區(qū)的權力、中央決定撤銷特區(qū)的權力以及籌備、組建和成立特區(qū)的權力；（3）法律審查權，包括對港澳原有法律的審查權以及對特區(qū)立法機關新制定法律的審查權；（4）政制發(fā)展主導權；（5）行政長官及主要官員的任免權；（6）國防與外交權；（7）重大事項決定權，包括緊急狀態(tài)決定權、全國性法律在特區(qū)實施的決定權以及統(tǒng)一領導和協(xié)調特區(qū)與國內其他地區(qū)關系的權力。?

董教授對中央直接行使權力的總結是比較完整與到位的。不過，筆者亦想對此進行一些修正與補充。在修正方面，針對第（3）項權力——法律審查權，筆者認為法律審查是一個從審查到有結論再到作出決定的過程。在這個過程當中，只有最終作出決定的部分帶有決策性質，之前的部分主要是監(jiān)督與建議的成分。用籠統(tǒng)的法律審查權來指代一項中央直接行使的權力，事實上會帶入一些其他的權力，比如監(jiān)督權（下文會有進一步論述）。而且根據香港基本法和澳門基本法第17條的規(guī)定，在法律審查領域，中央目前能夠依法直接行使的決策性權力主要是將特區(qū)立法發(fā)回的權力。所以，筆者認為前述中央直接行使的第（3）項權力，應修改為“（3）將特區(qū)立法發(fā)回的權力”。

應補充之處，筆者認為，中央直接行使的權力還可增補以下幾項：根據香港基本法和澳門基本法第19條的規(guī)定，可補列“（8）對國家行為的司法管轄權”；根據香港基本法第48條第8項和澳門基本法第50條第12項的規(guī)定，可補列“（9）就基本法規(guī)定的有關事務向行政長官發(fā)出指令的權力”；根據香港基本法和澳門基本法的第四章第四節(jié)、第五章以及第七章的有關規(guī)定，可補列“（10）針對特區(qū)將來能行使之具體權力而享有的一些事先批準、事先授權、事先具體授權的權力”。

以上是有關中央直接行使之權力的內涵與外延，對于與之同屬主權性權力的中央監(jiān)督權之所指，目前也已有學者對其進行了論述。比如董教授以列舉式的方式，將中央監(jiān)督權描述為這樣一些權力，包括：（1）中央對特區(qū)法院的基本法解釋權有監(jiān)督權；（2）中央對特區(qū)行使的部分對外事務權享有事前授權或事后接受備案的權力；（3）任免行政長官及主要官員的權力；（4）對特區(qū)財政預算和決算的備案權；（5）要求行政長官執(zhí)行中央政府就本法規(guī)定的有關事務發(fā)出指令的權力；（6）聽取行政長官述職、報告的權力；（7）對特區(qū)立法會制定的全部法律有備案權；（8）對特區(qū)不符合基本法之立法的發(fā)回權；（9）對法官任命的備案權；（10）對國家行為的司法管轄權。?

又比如，澳門大學法學院蔣朝陽教授亦列舉了一些具體的中央監(jiān)督權，包括（1）對特區(qū)立法進行審查的權力；（2）接受特區(qū)某些備案的權力；（3）聽取行政長官述職的權力；（4）對特區(qū)行政長官及主要官員的任免權；（5）就有關基本法的執(zhí)行事務向行政長官發(fā)出指令的權力；（6）對特區(qū)立法的發(fā)回權；（7）針對特區(qū)將來能行使之具體權力而享有的一些事先批準、事先授權、事先具體授權的權力；等等。?

從以上兩位學者的論述中，筆者發(fā)現(xiàn)有許多“中央直接行使的權力”被納入到了中央監(jiān)督權的范疇。例如在董教授列舉的“中央監(jiān)督權”之中，除了中央對特區(qū)行使的部分對外事務權享有事后接受備案的權力、對特區(qū)財政預算和決算案的備案權、擁有聽取行政長官述職、報告的權力、對特區(qū)立法會制定的全部法律的備案權以及對法官任命的備案權以外，其他權力全在前述總結之十項中央直接行使的權力之列。又如在蔣教授列舉的“中央監(jiān)督權”之中，第（4）項至（7）項亦全在前述總結之十項中央直接行使的權力之列。

很顯然，前述學者在論述中并沒有重視中央監(jiān)督權與中央直接行使的權力的區(qū)別。通過對前述學者觀點的進一步分析，筆者發(fā)現(xiàn)他們其實是混淆了監(jiān)督權與監(jiān)督活動。在漢語當中，監(jiān)督權與監(jiān)督活動存在明顯區(qū)別。有學者曾指出，“監(jiān)督權”是監(jiān)督別人的決策，而非自己作出決策，其本質是幫人發(fā)現(xiàn)問題，并督促別人自行解決問題，并不包含代替別人作出決定方面的權力內容。?比如中央對特區(qū)立法進行審查，對于特區(qū)某些備案進行審查等，這都是行使監(jiān)督權的典型表現(xiàn)。

與之不同，“監(jiān)督活動”是對這樣的一整套行為的統(tǒng)稱，在“監(jiān)督活動”中，既包括行使監(jiān)督權的內容，亦包括為保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)而行使的決策性權力內容，例如，當中央對特區(qū)的提名進行監(jiān)督之后，中央最終任命一位行政長官的權力，就具有保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)的效果。又如，當中央在監(jiān)督特區(qū)法院行使司法權時，中央行使涉及國家行為爭端的司法管轄權來排除特區(qū)法院管轄國家行為也具有保障監(jiān)督效果最終實現(xiàn)的效果。

需要進一步指出的是，在中央管治權的語境下，“監(jiān)督活動”范疇中的那些具有保障監(jiān)督功能發(fā)揮之作用的權力并不能被劃歸為監(jiān)督權。因為它們在性質上屬于高度自治之外的中央直接行使的權力。如前所述，中央直接行使之權力存在的根本目的是在于劃分同特區(qū)高度自治權之間的邊界，而非對特區(qū)高度自治的具體行使進行對應性的監(jiān)督。它們只是會在特定時期對中央監(jiān)督權的行使起到保障作用，但在一般情況下，它們與中央的監(jiān)督活動并不發(fā)生直接的聯(lián)系。正因如此，中央監(jiān)督權應當從漢語的本義進行理解，從而與決策性質的中央直接行使之權力區(qū)分開。這既是中央監(jiān)督權與中央直接行使的權力的劃分標準，同時也是中央監(jiān)督權的一項重要屬性。

概括言之，中央監(jiān)督權的內涵可以表述為：中央在授權特區(qū)實行高度自治之后保留給自己行使的，針對特區(qū)行使高度自治權的過程，幫助特區(qū)發(fā)現(xiàn)問題、督促特區(qū)解決問題的非以決策性為主要目的的權力。

（二）中央監(jiān)督權的外延

在把握了中央監(jiān)督權的內涵之后，本文接下來將討論這一概念的外延，即究竟都有哪些具體的中央監(jiān)督權。按照白皮書的表述，中央對特別行政區(qū)的高度自治權具有監(jiān)督權。但這并不是說中央監(jiān)督權是對特區(qū)高度自治權的方方面面進行監(jiān)督。舉一個簡單的例子，根據澳門基本法第2條，澳門特區(qū)享有獨立的司法權，它屬于特區(qū)高度自治權的范疇。根據司法獨立的原則，中央監(jiān)督權不宜涉入特區(qū)司法機關的個案審判工作。因此，對于中央監(jiān)督權的外延，不能籠統(tǒng)地說中央的監(jiān)督權力會涉入特區(qū)高度自治權的所有具體事務的領域。

根據法治原則，筆者認為要回答究竟有哪些具體的中央監(jiān)督權，還是應當看基本法的具體規(guī)定。具體的中央監(jiān)督權必須是在基本法中被確實規(guī)定了的權力。經過筆者的分析，基本法通過三種方式規(guī)定了具體的中央監(jiān)督權：

其一，是由中央直接行使之權力分出的中央監(jiān)督權。一般理解，基本法基于方便特區(qū)管理內部事務的考慮，事實上將一些原屬于中央管理范圍內事務的治權部分授權給香港特區(qū)行使，這些被授出的治權包括國家安全立法權、基本法解釋權以及特區(qū)的對外事務權。?

通常認為，在“一國兩制”之下，關于“一國”的事務，中央自己管；而有關“兩制”的事務，則授予特區(qū)高度自治。而出于方便特區(qū)高度自治的考慮，中央把一些有關“一國”事務的治權部分授予特區(qū)行使。但是，從法理上來說，這些被授予的權力，畢竟還事關“一國”之事務，特區(qū)在行使過程中假如出現(xiàn)問題，結果必將波及國家的利益，因此，中央授出一些原屬于中央管理范圍內事務的部分治權之后，必須保留對這類授出權力的監(jiān)督權。

上述法理的意義就在于，它告訴我們就特區(qū)被授予的三項原屬中央直接行使的權力——國家安全立法權、基本法解釋權以及對外事務權，無論基本法有無具體的規(guī)定，規(guī)定的多還是少，中央對此三領域都擁有全面的監(jiān)督權，也即中央擁有監(jiān)督特區(qū)完成維護國家安全立法的權力、對特區(qū)法院解釋基本法的審查權及審查特區(qū)對外事務活動的權力。

其二，通過一些隱含著相應的中央監(jiān)督權存在含義的中央直接行使的權力的條款，基本法間接規(guī)定了具體的中央監(jiān)督權。在上文整理出的十大項中央直接行使的權力之中，有一些權力明顯隱含有相應的中央監(jiān)督權的存在。根據筆者的整理，一共有四項中央直接行使的權力隱含有相應之中央監(jiān)督權的存在，即（1）中央任命行政長官及主要官員的權力，隱含著中央必定有對特區(qū)有關行政長官及主要官員提名人選的審查權；（2）中央將特區(qū)立法發(fā)回的權力，隱含著中央必定有對特區(qū)報備法律的審查權；（3）中央對特區(qū)政制發(fā)展的最終決定權，隱含著中央必定有對特區(qū)政制發(fā)展議案的審查權；（4）中央對基本法的最終解釋權，隱含著中央也必定有對特區(qū)法院解釋基本法的審查權。

其三，是審查那些由基本法規(guī)定的特區(qū)自治范圍內且不牽扯中央直接行使之權力的事務的權力?；痉ㄍㄟ^規(guī)定特區(qū)有相應的應當履行的義務的方式規(guī)定了這類中央監(jiān)督權。主要涉及三項權力，即（1）特區(qū)財政預算及決算須報中央政府備案，相應地，中央就有審查權；（2）香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職須報全國人大常委會備案，相應地，中央就有審查權；（3）特區(qū)行政長官須對中央負責的義務，這意味著對于中央行使監(jiān)督權時想了解的情況，行政長官有義務進行匯報，對于中央給出的監(jiān)督意見，行政長官有義務予以回應；等等。目前，在基本法實施的過程中，行政長官須定期向中央述職已成為約定俗成的憲制慣例。

整合以上三種規(guī)定方式下的具體中央監(jiān)督權，筆者認為，中央監(jiān)督權的外延主要包括九項權力，即：（1）審查特區(qū)財政預算及決算的權力；（2）審查香港特區(qū)高等法院首席法官、港澳特區(qū)終審法院法官以及澳門特區(qū)終審法院院長的任命及免職決定的權力；（3）審查特區(qū)對外事務活動的權力，其中就包括審查特區(qū)在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構的權力；（4）督促特區(qū)自行立法維護國家安全的權力；（5）聽取行政長官述職匯報并給出意見的權力；（6）對特區(qū)有關行政長官及主要官員提名人選的審查權；（7）對特區(qū)報備法律的審查權；（8）對特區(qū)政制發(fā)展議案的審查權；（9）對特區(qū)法院解釋基本法的審查權。

三、中央監(jiān)督權行使的法治化建議

經過上文的論述，筆者澄清了中央監(jiān)督權的正當性及其內涵與外延。但是，中央監(jiān)督權的存在會否限縮特區(qū)的高度自治權？對此，筆者認為，既然法治精神已深入港澳人心，實現(xiàn)中央監(jiān)督權行使的法治化狀態(tài)無疑是確立中央監(jiān)督權之說服力與感召力的最佳路徑。

就中央監(jiān)督權行使的法治化進程而言，筆者認為現(xiàn)時確有需要改進之處，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，就特區(qū)為保證中央監(jiān)督權的落實所須履行的具體義務而言，義務履行的規(guī)范化程度還有待提升。這些義務主要有兩類，即向中央的報備義務以及向中央的述職義務。對于前一類，有學者曾指出，目前有關報備的期限、報備的格式、審查的范圍和標準，以及審查的機構和程序，均沒有一套清晰的制度規(guī)范。而對于后一類，也有香港議員指出，就行政長官的述職而言，撰寫程序、審閱程序，以及述職文件的格式、內容，目前均無章可循。對于這些問題，筆者贊成應當盡快建立有關的制度規(guī)范。

第二，中央直接行使的權力在行使方面尚缺少恒?；倪\作機制。如前所述，由中央直接行使的權力在特定情況下都具有保障監(jiān)督權行使的功能。而根據筆者的觀察，有些監(jiān)督保障性功能目前其實有必要被常態(tài)化發(fā)揮了，例如中央對基本法的最終解釋權。據了解，香港法院目前已對香港基本法中超過1/3的條文進行過解釋，澳門法院也已有數(shù)十次以上解釋基本法的記錄，但人大常委會至今為止只進行了5次釋法，而事實上，對于港澳近年來發(fā)生的有些案件，人大常委會其實完全可以進行釋法。?對于這類權力，筆者認為中央政府未來可以進一步推進權力行使的常態(tài)化，從而樹立中央管治權的權威。

在單一制的中國，國家恢復對港澳行使主權之后，縱使授權港澳實行高度自治，但仍舊對港澳的高度自治權享有監(jiān)督權，這在傳統(tǒng)的政治哲學之中乃天經地義的真理。不過，考慮到生活在不同法系之內的部分港澳居民的生活思維習慣，基本法立足法治原則，運用法治化的思維與邏輯，夯實了中央監(jiān)督權行使的正當性基礎。中央政府未來對其行使方式進行完善，無疑是必要也是有益的。

①王禹：《論全面管治權的概念、內涵及其理論指導意 義》， http://www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_ 1&art_id=1714，最后訪問時間：2015年8月10日。

②⑩鄒平學：《“全面管治權”乃中央自始至終權力》，香港：《大公報》，2014年6月16日，第A13版。

③《張榮順：一國兩制認知須正本清源》，香港：《香港商報》，2014年8月28日，第A02版。

④蔣朝陽：《論中央在澳門基本法中的監(jiān)督權》（尚未公開出版）。

⑤?浦龍海、冷鐵勛：《港澳基本法中的備案制度及其完善探析》，澳門：《“一國兩制”研究》，2015年第1期。

⑥⑦張千帆：《主權與分權——中央與地方關系的基本理論》，北京：《國家檢察官學院學報》，2011年第2期。

⑧⑨王禹：《主權的概念及其在中國政府收回香港和澳門過程中的運用》，澳門：《“一國兩制”研究》，2012年第2期。

???董立坤：《中央管治權與香港高度自治權》，香港：中華書局，2015年，第 59～80、87～94、82～84頁。

?駱偉建：《論行政立法關系中的監(jiān)督權》，澳門：《“一國兩制”研究》，2014年第1期。

?周挺：《論打破“一國兩制”下中央用權模糊化的必要性》，http://www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_ 1&art_id=1579，最后訪問時間：2015年8月20日。

［責任編輯黃樹卿］

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1000-7687（2016）03-0042-08

?本文是澳門大學資助項目“特區(qū)語境下中央管治權研究”（編號：MYRG2015-00015-FLL）的階段性成果。

周 挺，澳門大學法學院博士研究生。