□　李亞寧

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青?！∥鲗帯?10007)

散居少數(shù)民族權(quán)利保障問題分析
——以青海省海東市樂都區(qū)M村為例*

□李亞寧

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海西寧810007)

散居少數(shù)民族公民享有憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，主要包括政治權(quán)利、生存權(quán)利和受教育權(quán)利?；谄涿褡逄匦?，還享有宗教信仰等方面的權(quán)利。通過對M村散居少數(shù)民族權(quán)利保障的現(xiàn)狀進行分析，提出解決這些問題的理性思考和現(xiàn)實化建議。

散居少數(shù)民族;權(quán)利保障;宗教信仰

1991年，敖俊德等學(xué)者提出“散居少數(shù)民族是相對聚居的少數(shù)民族而言，是居住在民族自治地方以外以及居住在民族自治地方內(nèi)，但不實行區(qū)域自治的少數(shù)民族”，這一觀點逐漸被學(xué)界所接受并被運用于具體理論研究工作中。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國散居少數(shù)民族人口數(shù)量已超過3000萬，占我國少數(shù)民族人口的1/3左右。

我國在民族區(qū)域自治地方實行《民族區(qū)域自治法》，而散居少數(shù)民族群體無法享有《民族區(qū)域自治法》賦予的民族自治方面的權(quán)利，也缺乏相關(guān)的專門法律法規(guī)保障其權(quán)利。散居少數(shù)民族權(quán)利缺乏相關(guān)法制保障，理論界對于散居少數(shù)民族群體權(quán)利保障問題的研究也僅停留在對基本概念的分析和發(fā)展現(xiàn)狀的描述等，要想建立健全散居少數(shù)民族的保障制度，理論上還需對這一群體進行深入研究。

樂都區(qū)位于青海省東部地區(qū)與甘肅省西部地區(qū)接壤處，地處河湟谷地。全區(qū)總面積3050平方公里，111個行政村，7個社區(qū)。共有藏、羌、土、漢等15個民族，漢族占大多數(shù)。在這里的行政村并未形成少數(shù)民族聚居地，也并非全部是漢族人口，因此選取此地的M村作為本次主要調(diào)研的對象具有代表性。通過筆者對M村多日的走訪及查閱相關(guān)資料，從以下方面作出分析:

一、政治權(quán)利的保障

M村是散居少數(shù)民族所在地，由于比較偏僻，交通不便，據(jù)不完全統(tǒng)計，近五年參與選舉的的村民比例僅為15%左右，甚至還有相當(dāng)一部分村民從未參加過選舉。造成這種局面的原因主要有兩方面:一是很多年輕人外出務(wù)工，常年不在家，因此放棄了自己的選舉權(quán);二是在選舉村委會主任時，很多村民權(quán)利意識淡薄，常委托他人代替自己進行投票。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，甚至有一些村民不知道他們有選舉權(quán)，更別說行使此權(quán)利了。民主是人類社會發(fā)展進步的重要標(biāo)志，也是近現(xiàn)代政治發(fā)展的主流，村民不行使選舉人大代表的權(quán)利，在根本上就割裂了他們與人大代表的關(guān)系，這就不利于基層民主，也不利于完善人民代表大會制度的根本政治制度的發(fā)展。

很多散居少數(shù)民族的村民遭受不公正待遇時不愿意求助上級政府或者通過法律途徑解決，受農(nóng)村熟人社會的影響，他們更愿意求助家人、族人或親戚朋友。若是通過這些方式仍未達到維權(quán)的目的，一個較多被采用的方式就是上訪。他們不行使提出意見、建議或批評權(quán)是因為在他們的觀念中，民告官無異于以卵擊石，自討苦吃。筆者認為散居少數(shù)民族村民上訪是因為現(xiàn)實環(huán)境下無法通過法律途徑進行維權(quán)和法治教育的缺失迫使村民選擇上訪。有的村民對于政府機關(guān)的某項行政行為不服，卻不懂得用法律維權(quán)，也不知道有行政訴訟法和行政復(fù)議法的存在，法律維權(quán)意識淡薄，甚至導(dǎo)致了某些社會惡性事件的發(fā)生，令人扼腕嘆息。要解決這個問題一要提高散居少數(shù)民族公民的有效政治參與，鼓勵其行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，二要加強普法宣傳，向散居少數(shù)民族公民講述通過行政途徑解決糾紛的好處，培養(yǎng)他們的維權(quán)意識。

二、生存權(quán)的保障

經(jīng)濟方面，目前M村勞動力約400人，村里世代以游牧、耕作為生。近年來由于修建鐵路和城區(qū)的擴張，村里的土地很多被征用，于是大多數(shù)青壯年勞動力選擇了外出務(wù)工，這就從根本上改變了M村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。村里余下的老、弱、病、殘的生存就面臨著極大的挑戰(zhàn)，他們中大多數(shù)人已經(jīng)習(xí)慣了游牧耕種的生活方式，沒有其他生存技能，喪失了牧場和土地就喪失了經(jīng)濟來源。有的靠子女在外務(wù)工寄來的費用維持著清貧的生活;有的甚至連溫飽問題都無法解決，生活條件極差。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，M村全村僅一個醫(yī)務(wù)室，醫(yī)療衛(wèi)生狀況著實令人堪憂。據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，村里的醫(yī)務(wù)室只處理感冒發(fā)燒一類的小病，病情稍微復(fù)雜一點，就連鄉(xiāng)里的衛(wèi)生院都處理不了，只好轉(zhuǎn)診到縣里的醫(yī)院。筆者曾經(jīng)在村里訪問過5位土族村民，他們都對本村醫(yī)務(wù)室不滿意。其中一位受訪村民就向筆者講述其小孫子生病因在村里醫(yī)務(wù)室延誤了治療，后不得不轉(zhuǎn)到縣人民醫(yī)院花費了近5000元的經(jīng)歷。

我國憲法“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康。國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”等條文以根本大法的形式確立了對公民生存權(quán)的保護。在少數(shù)民族聚居地區(qū)，《民族區(qū)域自治法》通過基本法律的形式對該群體予以保護，對于散居少數(shù)民族公民而言，國家也需要通過具體的法律制度和社會保障來落實他們生存權(quán)的保障。

三、受教育權(quán)的保障

據(jù)統(tǒng)計，M村常住人口受教育水平:小學(xué)畢業(yè)人口占總?cè)丝跀?shù)的20%左右;初中畢業(yè)人口占總?cè)丝跀?shù)的50%左右;高中畢業(yè)人口占總?cè)丝跀?shù)的5%左右;?？飘厴I(yè)人口總?cè)丝跀?shù)2%左右;本科及以上學(xué)歷的更是鳳毛麟角。令筆者驚訝的是，在如今早已普及九年義務(wù)教育的21世紀(jì)，該村文盲人口竟占總?cè)丝跀?shù)的10%左右，女性的受教育程度遠不如男性，甚至有個別的家庭仍然認為女性讀書識字沒什么用，只讓家里的男性讀書識字。

對于M村的藏族群眾而言，雙語教育也面臨著極大的困境。據(jù)筆者調(diào)查，所謂的藏語文教學(xué)在當(dāng)?shù)氐男W(xué)基本上處于癱瘓狀態(tài)，而造成這種局面的原因也是有多方面的。一是無“材”可依，國家沒有專門針對散居少數(shù)民族群眾雙語教材，市面上僅有的一版經(jīng)過審定的藏語文教材無法滿足M村散居少數(shù)民族的方言差異;二是無“師”可教，可以勝任雙語教育的教師本來就少，加之M村地處高原，待遇很低，所以教師資源的奇缺也是造成雙語教育窘境的重要原因;三是無“路”可出，走訪中有些藏族家庭把子女送往外地的雙語學(xué)校堅持讓子女完成雙語學(xué)習(xí)，可是面臨的一項現(xiàn)實問題是這些學(xué)生完成高中甚至大學(xué)學(xué)業(yè)后就業(yè)面很窄，幾乎沒有需要雙語人才的崗位，這極大地打擊了許多藏族學(xué)生堅持雙語學(xué)習(xí)的積極性。

“九年義務(wù)教育”和“兩免一補”政策的貫徹執(zhí)行解決了貧困家庭適齡兒童入學(xué)難的問題，可是校舍陳舊、師資薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施差、安全隱患多仍掣肘著散居少數(shù)民族公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。散居少數(shù)民族公民受教育權(quán)若無法實現(xiàn)，他們就在起跑線上落后于其他群體，此時再靠其一己之力改變自己及家鄉(xiāng)貧困落后的面貌更是難上加難。這也就不難解釋為什么有的群體世代貧困，教育乃是其背后的深層原因。因此，發(fā)展九年義務(wù)教育，大力提高人口素質(zhì)，既要在散居少數(shù)民族地區(qū)貫徹實施，又要在教育政策上予以照顧，教育資金投入上予以傾斜，并不斷鼓勵高素質(zhì)的教師深入基層發(fā)展教育。

四、宗教信仰自由的保障

M村是一個漢藏雜居的村莊，宗教文化是一個民族或一個地區(qū)人們共同的精神血脈，最能體現(xiàn)其特色與風(fēng)貌，而文化的交流，又最能拉近同族之間人與人的距離。而筆者通過走訪當(dāng)?shù)夭刈迦罕?，卻了解到了一些不和諧因素，主要表現(xiàn)在宗教活動管理混亂、管理制度不健全、一些信徒遵守戒律差。個別不法分子打著宗教的旗號擾亂社會和從事違法活動，他們甚至公開反對黨的政策和政府對宗教事務(wù)的依法管理。盡管類似非法宗教組織在當(dāng)?shù)夭⒉黄毡椋疟姅?shù)量也不多，但對社會的負面影響卻是不容忽視的。

憲法第36條第3款規(guī)定:“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動?！边@種利用宗教進行違法犯罪的行為危害社會，同時危害宗教本身，違背了我國宗教界堅持愛國主義和獨立自主的原則。之所以在少數(shù)民族地區(qū)存在這種現(xiàn)象，一是教育普及較低，大多數(shù)少數(shù)民族農(nóng)民文化層次低，容易受到誘惑;二是M村地方偏僻，人們大都淳樸貧窮，又急于想脫離這種現(xiàn)狀，因此比較容易上當(dāng);要想解決這個問題，要得先找出關(guān)鍵原因，那就是要加強少數(shù)民族地區(qū)的教育普及度，減少文盲。還要發(fā)展散居少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化事業(yè)，豐富群眾的精神文化生活，激發(fā)他們的民族自豪感和國家認同感，從根本上抵制宗教滲透，促進社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會。

五、結(jié)語

筆者通過數(shù)日對M村散居少數(shù)民族權(quán)利保障的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該村散居少數(shù)民族群眾上述各項權(quán)利的保障面臨著突出的問題和極大的困境。究其根本在于保障制度的不健全，此外許多黨的政策和法律在當(dāng)?shù)刎瀼貓?zhí)行不到位與人們?nèi)罕娋S權(quán)意識的淡薄等也是導(dǎo)致上述問題的原因。因此，關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)利保障的專門立法勢在必行，各級政府要堅決貫徹黨關(guān)于散居少數(shù)民族的各項政策與法律，并不斷引導(dǎo)散居少數(shù)民族群眾敢于維權(quán)、善于維權(quán)，政府與社會力量通力合作，才能使散居少數(shù)民族權(quán)利保障面臨的困難狀況從根本上得到改善。

［1］敖俊德.關(guān)于散居少數(shù)民族的概念［J］.民族研究，1991(6).

［2］夏俊.散居少數(shù)民族權(quán)利保障研究［D］.湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.

［3］楊軍昌.論西北少數(shù)民族人口流動問題［J］.黑龍江民族叢刊，2007(2).

［4］袁翔珠.關(guān)于完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度的思考［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報，2004(5).

［5］鄭信哲.略論我國少數(shù)民族人口流動及其影響［J］.滿族研究，2001(3).

［6］王希恩.中國全面小康社會建設(shè)中的少數(shù)民族人口流遷及應(yīng)對原則［J］.民族研究，2005(3).

［7］徐曼.試論完善我國散居少數(shù)民族立法［J］.民族團結(jié)，1997(2).

［8］楊軍昌.論西北少數(shù)民族人口流動問題［J］.黑龍江民族叢刊，2007(2).

［9］袁翔珠.關(guān)于完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度的思考［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報，2004(5).

D922.15

A

1008-4614-(2016)02-0041-03

2016-3-10

李亞寧(1991—)，男，河南永城人，青海民族大學(xué)法學(xué)院2013級法律碩士研究生，研究方向:憲法與行政法。