□　曹偉文，劉彩娥，龍　浩

(1、湖南省人民檢察院，湖南　長(zhǎng)沙　410001;　2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南　通道　418500; 3、湖南省湘西自治州人民檢察院，湖南　吉首　416100)

生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的路徑*

□曹偉文1，劉彩娥2，龍浩3

(1、湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001;2、湖南省通道侗族自治縣人民檢察院，湖南通道418500; 3、湖南省湘西自治州人民檢察院，湖南吉首416100)

生態(tài)環(huán)境犯罪涉及的罪名較為集中、損失較大，窩案、串案多，涉案人員大多發(fā)生在基層監(jiān)管環(huán)節(jié)，主要因?yàn)榉o(jì)意識(shí)淡薄，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律存有較多的制度缺陷，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法亟待加強(qiáng)。建議:弘揚(yáng)生態(tài)文化，營(yíng)造生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的良好氛圍;狠抓司法辦案，加大生態(tài)環(huán)境犯罪治理的查辦力度;健全銜接機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境犯罪治理的強(qiáng)大合力;推動(dòng)立法建設(shè)，嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境犯罪治理的法律制度。

生態(tài)環(huán)境;刑事犯罪;國(guó)家治理;檢察監(jiān)督

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理不僅是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，而且也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。面對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪的日益嚴(yán)峻，嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防生態(tài)環(huán)境犯罪刻不容緩。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理中責(zé)任重大、使命光榮。

一、生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的基本特點(diǎn)

(一)生態(tài)環(huán)境犯罪涉及的罪名較為集中、損失較大

調(diào)查分析，破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪主要表現(xiàn)為濫伐林木罪、盜伐林木罪、非法采礦罪等;生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的職務(wù)犯罪涉及違法發(fā)放林木采伐許可證、玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪、徇私舞弊不移交刑事案件等。這些案件大多系重特大案件，瀆職案件造成的死亡人數(shù)通常較多，直接經(jīng)濟(jì)損失較大。個(gè)別人員的瀆職行為導(dǎo)致濫伐林木數(shù)千畝，給當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境造成重大損害。這表明當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的重要性和艱巨性。

(二)窩案、串案多

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各種犯罪呈現(xiàn)出領(lǐng)域集中、造成損失較大、瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪錯(cuò)綜復(fù)雜等特點(diǎn)。也就是說(shuō)，破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪與其他刑事犯罪相伴而生、交織在一起，通常隱藏在重大責(zé)任事故、破壞生態(tài)環(huán)境資源等犯罪的背后，而且這些案件往往涉及多個(gè)環(huán)節(jié)或多個(gè)部門，一旦查出一個(gè)，便極易帶出一窩，扯出一串。

(三)涉案人員大多發(fā)生在基層監(jiān)管環(huán)節(jié)

破壞生態(tài)環(huán)境犯罪涉案人員大多系基層行政機(jī)關(guān)管理人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理人員。保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理工作基本上是由基層行政管理和行政執(zhí)法單位來(lái)完成的。基層管理人員雖然職級(jí)不高，但崗位重要，權(quán)力較大，直接面對(duì)管理對(duì)象。正因?yàn)槿绱?，這些基層管理人員往往成為違法犯罪分子腐蝕利用的對(duì)象。這些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員被腐蝕后往往在履職中不作為、亂作為。調(diào)查分析，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪大多系鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所擁有一定實(shí)權(quán)的一線工作人員，而且生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的瀆職犯罪案件主要發(fā)生在林業(yè)、國(guó)土、安全生產(chǎn)、礦產(chǎn)資源、水利等管理部門，在查辦案件中的職務(wù)犯罪分子大多數(shù)系科級(jí)以上干部，縣處級(jí)以上人員所占比例僅為4.1%。

二、生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的原因分析

(一)法紀(jì)意識(shí)淡薄

一些行政執(zhí)法部門目無(wú)法紀(jì)，個(gè)別“一把手”原則性不強(qiáng)，放松了自我教育和紀(jì)律約束，對(duì)所在單位或部門工作人員的廉政教育重視不夠。對(duì)于生態(tài)環(huán)境犯罪行為降格處理，有的以罰代刑、有案不移，有的以破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，有案不立、放縱犯罪等行為;甚至充當(dāng)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的保護(hù)傘。集中表現(xiàn)為行政處罰案件多、移送立案?jìng)刹樯?行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送多、公安機(jī)關(guān)立案少;污染環(huán)境或破壞資源的現(xiàn)象嚴(yán)重，移送或立案?jìng)刹榈纳?。一些行政監(jiān)管人員為親友牟利或貪圖蠅頭小利，不惜濫用職權(quán)徇私舞弊，造成生態(tài)環(huán)境資源嚴(yán)重破壞。

(二)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律存有較多的制度缺陷

《環(huán)境保護(hù)法》偏重于污染防治，沒(méi)有充分考慮當(dāng)代人與后代人的“代際公平”，對(duì)光污染防治、濕地保護(hù)等方面缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，已經(jīng)頒布的單行法尚缺乏配套的條例和實(shí)施細(xì)則，有的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范交叉重疊，存有沖突。自然資源保護(hù)單行法只重視自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視了生態(tài)價(jià)值。生態(tài)刑事法律規(guī)定的刑罰過(guò)輕、大多刑法條文規(guī)定結(jié)果犯，加之由于環(huán)境破壞和環(huán)境污染的隱蔽性和長(zhǎng)期性，環(huán)境犯罪的因果關(guān)系認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，往往很難確定行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系，從而使危害環(huán)境者逃脫懲罰。現(xiàn)有民事法律對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定的懲罰過(guò)輕，難以起到應(yīng)有的懲戒作用。此外，對(duì)于環(huán)境公益違法行為缺乏必要的權(quán)利救濟(jì)途徑，至于檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟尚處于探索試點(diǎn)階段，尚未上升到立法層面。

(三)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法亟待加強(qiáng)

受利益驅(qū)動(dòng)，一些生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門沒(méi)有依法忠誠(chéng)履職，甚至對(duì)一些破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪視而不見(jiàn)或放任不管。另一方面，由于法律沒(méi)有明確規(guī)定相關(guān)職能部門在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任分工，導(dǎo)致一些行政執(zhí)法部門不作為、消極應(yīng)付。另外，由于瀆職侵權(quán)違法犯罪涉及部門多、專業(yè)性強(qiáng)，需要多方配合、多學(xué)科知識(shí)和技術(shù)保障，有的生態(tài)環(huán)境職能部門故意隱瞞不報(bào)，以罰代刑，致使破壞生態(tài)環(huán)境犯罪逃避打擊。

三、生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的基本路徑

(一)弘揚(yáng)生態(tài)文化，營(yíng)造生態(tài)環(huán)境犯罪國(guó)家治理的良好氛圍

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，順應(yīng)民眾呼聲。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體建設(shè)”，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，契合了人與自然和諧共存的平衡關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)要站在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，綜合運(yùn)用打擊、保護(hù)、監(jiān)督、預(yù)防等多種手段，充分發(fā)揮檢察職能，切實(shí)增強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為事關(guān)人民群眾切身利益的迫切問(wèn)題來(lái)抓，嚴(yán)厲打擊破壞土地資源、森林資源和生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，引導(dǎo)廣大公民理解、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)法制宣傳教育，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法制意識(shí)、廉潔意識(shí)，真正讓行政執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)到破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的危害性，避免國(guó)家工作人員瀆職行為的發(fā)生。

(二)狠抓司法辦案，加大生態(tài)環(huán)境犯罪治理的查辦力度

檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化審查批捕、審查起訴職能，依法嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪，加強(qiáng)對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境犯罪的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，重點(diǎn)查辦人民群眾反映強(qiáng)烈和社會(huì)關(guān)注度高的生態(tài)環(huán)境犯罪案件。加大對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境犯罪背后職務(wù)犯罪的查處力度，深挖生態(tài)環(huán)境犯罪領(lǐng)域的“保護(hù)傘”，重點(diǎn)查辦損失后果嚴(yán)重和社會(huì)影響惡劣的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件。在查辦生態(tài)環(huán)境犯罪案件過(guò)程中，要綜合運(yùn)用發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書(shū)，督促有關(guān)行政執(zhí)法部門依法履職或糾正違法違規(guī)現(xiàn)象，幫助案發(fā)單位深度分析案發(fā)特點(diǎn)和原因，建章立制或堵塞漏洞，把瀆職犯罪行為遏制在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)依法行政。積極預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪，建立職務(wù)犯罪預(yù)防咨詢機(jī)制，有針對(duì)性地開(kāi)展行業(yè)預(yù)防和專業(yè)預(yù)防，精準(zhǔn)預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪。

(三)健全銜接機(jī)制，形成生態(tài)環(huán)境犯罪治理的強(qiáng)大合力

檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水利等相關(guān)職能部門的聯(lián)系溝通，建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)，拓寬破壞生態(tài)環(huán)境犯罪立案監(jiān)督渠道。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門的聯(lián)系溝通，定期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理，及時(shí)通報(bào)懲治和預(yù)防生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪進(jìn)展情況。充實(shí)基層有關(guān)職能部門力量，提高行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和履職能力，督促相關(guān)職能部門依法行政。對(duì)辦案中遇到的專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)聘請(qǐng)有關(guān)部門和專家釋疑解惑，及時(shí)掌握相關(guān)系統(tǒng)和行業(yè)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)。對(duì)內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)案件線索管理和檢務(wù)督察，堅(jiān)決防止發(fā)生瞞案不報(bào)、壓案不查等情況;偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查部門要克服“發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難、阻力大”四大難題，加強(qiáng)內(nèi)部銜接溝通，共同分析研究疑難問(wèn)題，商討法律適用對(duì)策，集中立案一批、快速偵查終結(jié)一批、提起公訴一批，配合法院判決一批，共同形成嚴(yán)肅打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的強(qiáng)大合力。

(四)推動(dòng)立法建設(shè)，嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境犯罪治理的法律制度

檢察機(jī)關(guān)要善于總結(jié)司法實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，研判生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事法律適用重大難題，撰寫(xiě)相關(guān)犯罪法律適用專題調(diào)研報(bào)告，為立法部門及“兩高”出臺(tái)相關(guān)法律或司法解釋提供重要參考。同時(shí)，要加強(qiáng)案例指導(dǎo)，通過(guò)細(xì)化“惡劣社會(huì)影響”、“情節(jié)嚴(yán)重”等認(rèn)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職行為的損失后果，更好地指導(dǎo)司法辦案。立法部門要貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念，守住經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)底線，重點(diǎn)研判生態(tài)環(huán)境犯罪的客體、罪過(guò)形式、罪數(shù)形態(tài)以及生態(tài)環(huán)境犯罪因果關(guān)系的認(rèn)定，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治保障。對(duì)于環(huán)境民事責(zé)任，建議采用懲罰性原則，在認(rèn)定違法責(zé)任時(shí)既可考慮直接損失，也可考慮間接損失，從而對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定更加嚴(yán)厲的懲罰責(zé)任，客觀上有利于對(duì)環(huán)境違法起到一定的震懾作用。對(duì)于危害生態(tài)環(huán)境、侵害國(guó)家或社會(huì)公共利益的行為，在缺失相關(guān)訴訟主體資格的情況下，立法部門要盡快賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。同時(shí)，要建立檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正機(jī)制，促進(jìn)依法行政。

D922.6

A

1008-4614-(2016)02-0036-03

*［基金項(xiàng)目］湖南省人民檢察院2015年度檢察理論研究課題“生態(tài)資源環(huán)境犯罪問(wèn)題研究”(XJ2015C35)的階段性成果。

2016-3-10

曹偉文(1969—)，男，湖南婁底人，湖南省人民檢察院檢察官，研究方向:法醫(yī)鑒定和檢察制度。