鄒穎超

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

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英國現(xiàn)代職業(yè)警察誕生階段警察公共關(guān)系的發(fā)展

鄒穎超

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

【摘要】職業(yè)警察的建立是一個漫長而曲折的過程，通常面臨著激烈的反對和巨大的考驗。英國警察在這漫長的過程中，建立完善的警察制度，發(fā)展警察與公眾的良好關(guān)系，逐步消除人們對警察的偏見，使英國警察成為世界警察的楷模。英國警察的成功來自警察與公眾良好關(guān)系的建立，其公共關(guān)系的成功與英國警察在誕生階段的起步是密不可分的，為英國警察公共關(guān)系的發(fā)展和實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】英國警察；警察制度；警察公共關(guān)系

1829年，羅伯特·皮爾（Robert Peel）創(chuàng)建了倫敦大都市警察，實現(xiàn)了英國警察發(fā)展史上的首次重大變革，也是世界警察發(fā)展史上的重大事件，標(biāo)志著世界范圍內(nèi)現(xiàn)代職業(yè)警察制度的誕生。這是警察從非職業(yè)向職業(yè)的一次重大轉(zhuǎn)變，警察從此作為一個正式職業(yè)出現(xiàn)在世人面前。英國警察在警察制度上的成功，主要來源于警察與公眾關(guān)系的發(fā)展。在皮爾創(chuàng)建職業(yè)警察之初，改善公眾對警察的印象是英國警察的重要任務(wù)，如同改善社會秩序、降低犯罪率一般。這為英國警察的發(fā)展奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)，是英國警察公共關(guān)系發(fā)展的起源。

一、英國現(xiàn)代職業(yè)警察的誕生

（一）英國現(xiàn)代職業(yè)警察誕生的背景

英國現(xiàn)代職業(yè)警察誕生的背景不僅僅影響著英國警察職業(yè)變革的進程，也是影響英國警察公共關(guān)系起步與發(fā)展的重要因素。了解英國的社會背景、治安背景以及民眾的思想背景，才能更好地把握英國警察與公眾的關(guān)系。

1.工業(yè)革命對社會形勢的影響

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，警察改革是城市革命和工業(yè)革命雙重壓力的結(jié)果。[1]英國工業(yè)革命開始于18世紀(jì)中期，使英國實現(xiàn)了從手工業(yè)時代向機器時代的轉(zhuǎn)變，徹底改變了英國的社會面貌。

英國工業(yè)革命后，人口迅速增加，尤其是城市人口迅速增加，城市規(guī)模以空前的速度發(fā)展。英國人口由1700年的600萬左右，到1830年增加到1626萬左右。[2]同時，工業(yè)區(qū)和城市人口增加尤為迅速，人口由農(nóng)村流向城市。18世紀(jì)末，倫敦成為人口超過百萬的大城市，伯明翰、曼徹斯特、利物浦等工業(yè)城市也迅速發(fā)展起來。英國逐漸形成以城市為中心、農(nóng)村成為城市附庸的格局。在這種社會背景下，社會治安秩序體系面臨著新的考驗，治安和犯罪問題更為嚴(yán)重，城市被視為犯罪和混亂的溫床。

2.警務(wù)改革探索

18—19世紀(jì)的英國，法律秩序和公共安全秩序面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，英國的警察改革家們開始探索早期的警務(wù)改革，這便是英國現(xiàn)代職業(yè)警察發(fā)展的初級階段。

1740年，托馬斯·戴維（Thomas De Veil）在艦隊街建立了自己的法院，這所法院成為這場先驅(qū)運動的里程碑。菲爾丁兄弟自1748年開始在艦隊街法院任職，為職業(yè)警察的發(fā)展做出了重大貢獻，是職業(yè)警察發(fā)展的先驅(qū)者。亨利·菲爾丁（Henry Fielding）建立了倫敦歷史上第一個偵查機構(gòu)，有力地打擊了當(dāng)?shù)氐母鞣N犯罪活動。他與新聞界合作，吸引公眾對預(yù)防犯罪和偵破犯罪的興趣。亨利的異母兄弟約翰·菲爾?。↗ohn Fielding）發(fā)揚了他的業(yè)績，對警察發(fā)展的貢獻也是巨大的。他加強偵查力量，建立了專門的巡邏機構(gòu)，通過新聞界預(yù)防犯罪，重視犯罪與社會之間的聯(lián)系。帕特里克·科奎豪恩（Patric Colquhoun）也是一名著名的警察改革家，他主要的貢獻是于1800年在繁華的泰晤士河畔建立了泰晤士警察局，注重預(yù)防犯罪，警局被政府接管后，1839年成為大倫敦警察廳泰晤士署。

以菲爾丁兄弟和科奎豪恩為代表的警察改革家們?yōu)榫瘎?wù)改革做出了巨大的努力，取得了一定的成就。但在當(dāng)時的社會背景下，并不能從根本上遏制犯罪和公眾騷亂的增長，還需要建立職業(yè)警察機構(gòu)。1812年—1828年期間英國組織了六次特別委員會審議警察改革問題，也采取了多項改革措施加強治安，在控制犯罪上有了明顯的進步，但在建立職業(yè)警察制度方面并沒有達(dá)成共識。

3.公眾騷亂

19世紀(jì)的英國不僅犯罪問題十分嚴(yán)重，公眾騷亂和大規(guī)模的群體性事件也成為社會秩序的新威脅。此階段，英國發(fā)生了數(shù)起有代表性的重大公眾騷亂事件，因為經(jīng)濟和社會原因而發(fā)生的騷亂以盧德運動為代表。

工業(yè)革命導(dǎo)致英國社會快速地向工業(yè)社會過渡，人口快速增長，工人階級的產(chǎn)生導(dǎo)致階級矛盾尖銳化，社會秩序混亂，犯罪不斷上升。19世紀(jì)早期被看作“匪徒的黃金時代”或“犯罪紀(jì)元”，需要一個職業(yè)警察隊伍來維護社會秩序。

4.英國自由主義思想

1812年—1828年間，羅伯特·皮爾曾多次提議建立職業(yè)警察的法案，特別委員會對警察改革也進行過多次審議。建立警察制度的核心問題是權(quán)力集中、中央控制、統(tǒng)一指揮。英國人民珍視自由的思想是阻礙警察制度建立的原因之一。

英國建立職業(yè)警察制度之前，法國已經(jīng)成立了受國家控制的警察，在英國人的眼中這被看作是秘密警察和間諜，議會和普通公眾都擔(dān)心這會成為政府實行權(quán)力控制的一種手段。不難看出，英國議會和民眾對自由的思想根深蒂固。正因如此，建立中央集中控制的警察制度沒有得到落實。皮爾在探索警察改革的道路上越來越重視輿論和公眾的作用，呼吁警察權(quán)力來源于人民，極力取消人們對中央集權(quán)化的顧慮。

（二）現(xiàn)代職業(yè)警察制度的建立

面對工業(yè)革命開始后復(fù)雜的社會和治安形勢，初期的警務(wù)改革并不能明顯地降低犯罪率，職業(yè)警察制度的建立是一種必然的趨勢。

羅伯特·比爾（Robert Peel）被稱為現(xiàn)代警察之父，1822年任英國內(nèi)政大臣，在他堅持不懈的努力下，英國議會在1829年通過了創(chuàng)建新警察體制的議案《改進大都市及鄰近地區(qū)警察的法案》（Actfor Improvingthe Police Inand Nearthe Metropolis，簡稱《倫敦大都市警察法》），6月19日該法案批準(zhǔn)并生效，據(jù)此成立了倫敦大都市警察廳。

1.警察基本制度

皮爾在法案中對建立新警察的基本原則作了明確說明，這成為《倫敦大都市警察法》的立法準(zhǔn)則，即“建警十二原則”。①根據(jù)法令，在整個倫敦地區(qū)建立單一制警察系統(tǒng)，形成自上而下垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制。警察廳長擁有這支警察力量的指揮權(quán)，日常行政事務(wù)由文職警務(wù)主任向內(nèi)政大臣負(fù)責(zé)。

2.《警察訓(xùn)令》

1829年大倫敦警察廳發(fā)布了《警察訓(xùn)令》，極具價值，至今仍然有效。羅伯特·皮爾為這個訓(xùn)令做了說明。皮爾在《警察訓(xùn)令》里提出九條原則，②確立了警察作為一種職業(yè)在社會中的位置，成為警察的精神指南。這是在警察史上具有深遠(yuǎn)影響的文件，它被印成小冊子發(fā)給每個警察，作為他們的行為準(zhǔn)則，是英國警察與公眾關(guān)系發(fā)展的重要基石。

在警察職業(yè)的發(fā)展歷程中，職業(yè)警察的誕生是警察史上最具影響力的事件，使警察作為一種職業(yè)登上歷史舞臺。在英國警察登上歷史舞臺的一刻起，英國警察公共關(guān)系、警察與公眾的關(guān)系便在發(fā)展。

二、探索時期警察與公眾關(guān)系的發(fā)展

在職業(yè)警察建立的探索時期，菲爾丁兄弟和科奎豪恩已經(jīng)開始利用新聞界和公眾的力量預(yù)防和打擊犯罪，在一定程度上改變了公眾對警察的印象。

（一）與公眾、媒體合作

亨利·菲爾丁是著名的現(xiàn)實主義小說家，他的小說《湯姆·瓊斯》反映了當(dāng)時英國社會的現(xiàn)實，小說的描述讓人們看到了一個現(xiàn)實的世界。他還發(fā)表與犯罪新聞有關(guān)的文章，吸引公眾對預(yù)防犯罪和偵破犯罪的興趣。從某種意義上說，他開創(chuàng)了警察機關(guān)與公眾及傳媒合作共同打擊和預(yù)防犯罪的先河。

約翰·菲爾丁像亨利·菲爾丁一樣，對新聞界極為坦誠，他經(jīng)常撰寫有關(guān)犯罪的報道，并盡力使法院的審判過程公之于眾。他于1772年創(chuàng)辦了兩份警察報紙《通緝周刊》和《特別通緝周刊》，這兩份報紙大部分免費送給各地的法官，上面列著正被通緝的罪犯的人身特征及所犯罪行。這些出版物在1828年演變?yōu)楝F(xiàn)在的《警察報》。約翰在他的任職期間，把亨利曾經(jīng)設(shè)想的公開審判變成一套完整的制度，鼓勵受害人參與司法審判活動；他還不斷發(fā)布情況通告，展示盜賊的犯罪活動和罪行。約翰·菲爾丁的確是一位溝通警察與公眾關(guān)系的使者。

（二）承擔(dān)社會責(zé)任

英國復(fù)雜動蕩的社會中，極高的犯罪率也體現(xiàn)在青少年身上，他們不是出生于盜竊世家就是那些淫蕩懶惰父母的棄兒，他們以盜竊為生。為了改變這一現(xiàn)狀，約翰·菲爾丁將那些流浪的青少年送到皇家海軍服務(wù)，讓他們走上另一條人生道路。后來這項計劃形成了制度，演變?yōu)楹Ｉ蠀f(xié)會（Marine Society）。1756年到1758年，有2405名青少年被送到國王的艦船上，3000多名年輕人配備給海軍服役。對于處境相仿的女孩子們，約翰提議建立了幾所女收容所和孤女院。菲爾丁兄弟把承擔(dān)社會責(zé)任的思想發(fā)揚光大，并將這種思想轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行動。這種行為緩和了公眾對建立職業(yè)警察的矛盾態(tài)度，警察的責(zé)任感和形象在公眾心中逐漸樹立。

三、職業(yè)警察建立后警察與公眾關(guān)系的發(fā)展

皮爾在創(chuàng)建職業(yè)警察的同時，也確立了警察與公眾關(guān)系的基本制度，為英國警察公共關(guān)系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。雖然當(dāng)時沒有警察公共關(guān)系一詞，但在英國，警察公共關(guān)系確實已出現(xiàn)萌芽并發(fā)展。

（一）警察與公眾關(guān)系的狀況

英國根深蒂固的自由主義思想是英國注重發(fā)展警察與公眾關(guān)系的關(guān)鍵因素之一。皮爾在警察制度改革的道路上極為重視警察與公眾關(guān)系的發(fā)展，強調(diào)警察權(quán)力源于人民，認(rèn)為警察不是政府警察，而是大眾警察。這些觀點是警察與公眾關(guān)系發(fā)展的重要前提。皮爾說：“警察即公眾，公眾即警察?！钡?，警察部隊在初建的日子里遭受到各方勢力的打擊。

在大街上，巡邏警察由于受到凌辱和暴力，他們的耐心和勇氣已經(jīng)受壓到極限。士兵們揚言要揍那些與他們穿著不同制服的警察；消防隊員在火場上為了爭搶位置而與他們干架；趕馬車的人以蔑視交通規(guī)則的方式嘲笑他們。[3]1830年—1838年之間，大量的警察辭職，為了找到報酬更高更輕松的職業(yè)。

對警察主要的威脅來源于極“左”的政治勢力。在警察與國家政治聯(lián)盟的激進分子的斗爭中，一個名為羅伯特·克里（Robert Culley）的警察被刺死。審理法官給出了“合理殺人”的判決，很明顯地顯示出公眾反對警察的強大力量，后來調(diào)查委員會調(diào)查顯示警察的行為是合法的。克里的妻子得到公眾的巨大同情。從長遠(yuǎn)看，警察贏得了更大的商量——公眾贊同的印章。一旦新警察的價值與美德變得眾所周知時，反對聲就立刻煙消云散了。

（二）發(fā)展路徑

1.建立制度

英國警察的立法準(zhǔn)則，即“建警十二原則”中有四條強調(diào)了警察與公眾的關(guān)系，要求樹立警察形象，靠近公眾。這是英國警察發(fā)展公眾關(guān)系的重要準(zhǔn)則。

1829年大倫敦警察廳發(fā)布的《警察訓(xùn)令》至今仍然有效，“九條原則”一直是警察的立身之道，它奠定了警察與公眾關(guān)系的基石。

“九條原則”歸納起來，主要是三個方面的內(nèi)容：警察的使命、警察與公眾的關(guān)系、警察執(zhí)法。在這些原則中，占有最大分量的是警察與公眾的關(guān)系。可見，皮爾在新警察制度建立初始，就極其重視警察如何與社會公眾保持良好關(guān)系，因為這不僅是新生的警察制度能否被公眾接受并得以穩(wěn)固的關(guān)鍵，而且也是警察在以后的歲月里處理各種事務(wù)時必須優(yōu)先考慮的問題。警察與公眾的關(guān)系，應(yīng)該是魚和水的關(guān)系。警察并非公眾的管制者，而是公眾的朋友和服務(wù)者。皮爾所確定的“九條原則”，確立了“和平、文雅”的英國警察形象，并得到各界人士的肯定。

2.形象樹立

1829年《大倫敦警察法》生效后，羅伯特·皮爾一直致力于警察形象的建設(shè)，使警察這一職業(yè)擁有自己的特別形象。

在外在形象方面，新警察的形象是被仔細(xì)設(shè)計和考慮過的，并有特定目的。第一，警察穿制服，傳遞的是這樣一個信息，即他們不是間諜，制服的顏色為藍(lán)色，明顯與軍隊的黑色不同，便于區(qū)分。[4]著裝整齊，風(fēng)紀(jì)良好，首先就給民眾留下良好印象。第二，警察是非武裝的，警察隨身并不配備武器。這也把他們與軍隊區(qū)別開來。他們隨身所攜帶的只是一根木制警棍，即使這根木制警棍，也是藏在束腰外衣里面，公眾并不能直接看到。第三，警察的主要成員來自低收入家庭，這樣警察在與中下層民眾接觸時，由于有著相似的家庭背景和經(jīng)歷，在心理和感情上彼此更容易接受。

在內(nèi)在形象方面，皮爾特別注意警察的職業(yè)道德修養(yǎng)，強調(diào)警察應(yīng)當(dāng)對所有人一視同仁，禮貌相待，彬彬有禮；要有耐心，保持平和的心態(tài)，樹立起一種文質(zhì)彬彬的有紳士風(fēng)度的警察形象。

1851年在倫敦舉行的大英博覽會是首屆世界博覽會，這次世界博覽會向世界展示了英國警察的出色工作。這屆博覽會共有10個國家參展，161天的展出，吸引了630萬人次的觀眾，倫敦警察出色地履行了預(yù)防犯罪的職責(zé)。在整個博覽會期間，一共只有8起掏錢包事件和10起偷竊事件，而所有被竊物品最后都被找回。人們對專業(yè)、文雅的英國警察和博覽會期間良好的治安秩序贊不絕口，警察成為英國的又一個驕傲。

四、結(jié)語

英國警察在建立前夕和建立以后，始終注重與公眾關(guān)系的發(fā)展。英國致力于創(chuàng)建為公眾服務(wù)型警察，以“警察即公眾、公眾即警察”為目標(biāo)發(fā)展警察公共關(guān)系。英國警察建立前期，警察改革家們便開始注重發(fā)展警察與公眾的關(guān)系，為英國職業(yè)警察的創(chuàng)立奠定了良好的基礎(chǔ)。英國警察建立后，不論是警察制度還是各項警察政策，處處體現(xiàn)出英國注重發(fā)展警察與公眾的良好關(guān)系。到19世紀(jì)末期，英國警察逐漸發(fā)展成為“寶貝型警察”。英國警察公共關(guān)系的良好起步使英國警察成為世界警察的楷模。

【注釋】

①英國警察的立法準(zhǔn)則，即“建警十二原則”：（1）警察應(yīng)以軍隊為榜樣，建成一支穩(wěn)定的、有效率的隊伍。（2）警察必須處在政府的控制之下。（3）犯罪減少證明警察的效率與效益。（4）發(fā)布犯罪統(tǒng)計是警察的基本工作。（5）以時間和地域來科學(xué)分配警力。（6）制怒、寧靜、有禮貌是警察質(zhì)量的根本保證。（7）以形象贏得尊重。（8）招募、訓(xùn)練適當(dāng)人選是有效執(zhí)法之本。（9）公眾安全需要每個警察掛牌服務(wù)。（10）警察首腦機關(guān)必須接近公眾。（11）警察需先見習(xí)，后上崗。（12）公開警察內(nèi)部犯罪率。

②“九條原則”：（1）警察的基本使命是預(yù)防犯罪和無序，而不是用軍事力量和嚴(yán)厲的法律來鎮(zhèn)壓犯罪和騷亂。（2）警察履行其職責(zé)的能力有賴于公眾對警察的存在、行為以及獲得并保持公眾的尊重。（3）警察必須獲得公眾心甘情愿的合作，他們必須自愿地遵守法律，才能得到和保持公眾的尊重。（4）警察得到公眾配合的程度高低，與為實現(xiàn)警察目標(biāo)所需要使用的武力與強制的多少成反比。（5）警察不得迎合公眾的意見，而是要展示他們對法律絕對公正的忠誠來尋求和保持公眾的喜愛，他們的政策是完全獨立的，不考慮單個法律的實質(zhì)的正義與不正義。他們樂于不分種族與社會地位地為所有的社會成員提供個人服務(wù)于友誼，具備禮貌和友善的良好脾氣，樂于犧牲個人以捍衛(wèi)和保護生命來獲得公眾的喜歡。（6）警察只有在說服、建議和警告都不足以實現(xiàn)警察的目標(biāo)的情況下，才能使用最低限度的武力以確保法律得到遵守和秩序得到恢復(fù)。（7）任何時候警察都應(yīng)該和公眾保持這樣一種關(guān)系，以實現(xiàn)警察是公眾和公眾是警察的歷史傳統(tǒng)。警察僅僅是這樣一種公眾，他們專職就社區(qū)的福利向每個市民負(fù)責(zé)，并由此獲得報酬。（8）警察一直為實現(xiàn)其功能而行動，而絕不用為個人和國家報酬或武斷地審判犯罪和懲罰犯罪的方式篡奪審判權(quán)。（9）警察效率的判斷標(biāo)準(zhǔn)是沒有犯罪和騷亂，而不是警察為對付他們而采取的行動的那些看得見的證據(jù)。

【參考文獻】

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[3]Philip John Stead.The Police of Britain[M].Macmillian Publishing Company, 1985:42.

[4]Rob C.Mawby.Policing images:policing, communication and legitimacy[M].Willan Pub., 2002:8.

【責(zé)任編校：邊草】

The Development of Police Public Relations on the Birth of the British Modern Professional Police Stage

Zou Yingchao
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:The establishment of a professional police is a long and tortuous process, which usually faces fierce opposition and huge test.The police system have been established in order to be good for the development of the police and the public relations, gradually eliminate people's aversion to the police, which makes the British police to be the model of the world'spolice during this longprocess.Thesuccess of the British policecomes fromthe establishment of thegood relations between police and the public, and the success of its public relations with the British police in the birth stage is inseparable, which is the solid foundationthe on the development of the British police public relations.

Key words:the British police; the police system; the police public relations

【作者簡介】鄒穎超（1990—），女，山東萊蕪市人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向為警察公共關(guān)系。

【收稿日期】2015-09-15

【中圖分類號】D631

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391(2016)01―0067―04