張 宇 劉偉忠

(揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225127)

公民政策參與有序性的解題意蘊(yùn)

張 宇 劉偉忠

(揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225127)

公民政策參與是政策民主和政策合法性的必然要求，但公民政策參與存在參與過(guò)度、效果不佳、效能低下等諸多弊端，從而造成各種社會(huì)問(wèn)題。公民政策參與有序性是對(duì)公民政策參與存在的一系列問(wèn)題的有效回應(yīng)與化解，對(duì)政策質(zhì)量和政策效果不無(wú)裨益。具體體現(xiàn)在：有序性能夠平靜無(wú)條件參與下大眾民主的喧囂，弱化公共討論中對(duì)政策議題的過(guò)濾，使參與主體之間力量趨于均衡，改善公民選擇參與途徑時(shí)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的過(guò)分依賴，對(duì)參與效果評(píng)估不足的問(wèn)題有了考量，能夠使政治文化更加包容，公共精神得到進(jìn)一步給養(yǎng)，對(duì)社會(huì)資本也能夠起到增強(qiáng)效用。

公民政策參與；有序性；參與效能

公民政策參與是公共政策過(guò)程中不可或缺的活動(dòng)，是政策民主和政策合法性的必然要求。然而，從公民政策參與的歷史及現(xiàn)實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，公民政策參與的行動(dòng)與效果之間并沒(méi)有直接的正相關(guān)關(guān)系，相反，有時(shí)會(huì)影響政策目標(biāo)的達(dá)成，違背公民政策參與的原初設(shè)想：平等的大眾自由表達(dá)自己的政策意見(jiàn)，進(jìn)而通過(guò)一定的途徑加以聚合形成主流民意并輸入政策子系統(tǒng)，進(jìn)而提升公共政策的民主性和科學(xué)性，提升政策效率。究其原因，在于人們忽略了公民政策參與的一個(gè)非常重要的因素，那就是公民的政策參與是有條件的。因?yàn)槊裰饕陨鐣?huì)和理性為前提[1]，且大多只能在某些限定的條件下實(shí)現(xiàn)[2]。筆者認(rèn)為，公民政策參與活動(dòng)必須以秩序和程序構(gòu)成的有序性作為條件，因?yàn)橛行蛐悦}對(duì)公共精神、政治文化和社會(huì)資本以及公民在政策過(guò)程中的行為能夠做出積極的回應(yīng)，是公民政策參與和提升公共政策質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公共福祉呈現(xiàn)一致性取向的解題意蘊(yùn)。

一、平靜大眾民主之喧囂

公民政策參與是一個(gè)原子化的個(gè)體在公共空間圍繞某一政策議題聚合成政策網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程，它是不同思維模式及備選方案與政策過(guò)程的交融。按照聚合式民主的觀點(diǎn)，公民是帶著一定的政策偏好進(jìn)入公共空間的，而根據(jù)協(xié)商式民主傳統(tǒng)，政策網(wǎng)絡(luò)的形成是為了改變?nèi)藗兊恼咂靡詫で蠊沧R(shí)的達(dá)成。無(wú)論哪一種觀點(diǎn)，都對(duì)集體理性提出了較高的要求。但現(xiàn)實(shí)是“聚集成群的人，他們的感情和思想全都轉(zhuǎn)到同一個(gè)方向，他們自覺(jué)的個(gè)性消失了，形成了一種集體心理?！盵3]11-12他們易于接受暗示，容易受他人影響，甚至能夠表現(xiàn)出個(gè)體獨(dú)處時(shí)從未有過(guò)的宣泄或力量，于是，“一個(gè)異質(zhì)性的群體會(huì)表現(xiàn)出一些與同質(zhì)性群體相同的特征”[3]13。其結(jié)果就是，公民政策參與并沒(méi)有導(dǎo)致理性的結(jié)果，人群或一片喧囂無(wú)法理性，或沉默無(wú)語(yǔ)偏離公共生活。比如在二胎政策或彈性退休制度的討論中，貌似參與者反對(duì)之聲甚囂塵上，實(shí)際卻是有一部分理性的公眾懂得，這樣的政策調(diào)整是為了解決勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金賬戶存在的問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)已經(jīng)來(lái)臨的老齡化社會(huì)危機(jī)，但是一旦單個(gè)的公眾進(jìn)行聚合，群體中出現(xiàn)反對(duì)的聲音，如果這個(gè)聲音很大且具有一定說(shuō)服力的時(shí)候，社會(huì)公眾很容易傾向于改變自己的觀點(diǎn)，在沒(méi)有形成新的意見(jiàn)之前，自己的政策訴求便被替代了。理性的個(gè)體想要尋求替代性方案或?yàn)檎叻桨缸兓q護(hù)，也會(huì)被淹沒(méi)在一片喧囂之中。尤其在網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的公共空間里，政策討論變成了政治犬儒主義者們發(fā)泄不滿情緒的地方，或是對(duì)于政策備選方案的抱怨，而少見(jiàn)建設(shè)性政策方案的提出和訴求的持續(xù)表達(dá)?？梢?jiàn)，個(gè)別的、無(wú)序的公民政策參與不僅影響了民主的品格，也影響了政策系統(tǒng)將要輸出的政策產(chǎn)品質(zhì)量。公民政策參與的有序性具有解決非理性參與的特質(zhì)，它通過(guò)秩序安排摒棄了精英論者對(duì)普通公眾的鄙視，承認(rèn)公民政策參與的話語(yǔ)表達(dá)、偏好描述及途徑選擇方面能力不一，但并不因此排斥任何一位公民的進(jìn)入，只是有序的參與在公民參與能力方面首先使能賦權(quán)，并在一定的歷史時(shí)期對(duì)公民政策參與的行為進(jìn)行引導(dǎo)和控制。有序性強(qiáng)調(diào)公民政策參與并不是無(wú)的放矢的參與，而需要對(duì)公民參與行為進(jìn)行具有控制導(dǎo)向的精良的制度設(shè)計(jì)，有目的地教化公民初步具備討論政策議題的知識(shí)；進(jìn)行充分的公民教育和有針對(duì)性的公共知識(shí)傳播，開啟公民意識(shí)和角色認(rèn)知；規(guī)避無(wú)序、模糊、被動(dòng)、非理性的參與，使公民實(shí)現(xiàn)從自在參與主體向自為參與主體的身份轉(zhuǎn)變，并以規(guī)則意識(shí)和法律精神引導(dǎo)集體行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)消解集體行動(dòng)內(nèi)生的困境以及提升民主的品質(zhì)，讓必需的參與成為必要的參與。

二、弱化政策議題之過(guò)濾

如果問(wèn)題上不了議程，也就無(wú)從考慮行動(dòng)。在作出一項(xiàng)政策選擇之前，問(wèn)題首先必需得到承認(rèn)。每個(gè)社會(huì)實(shí)際上有成百上千的公民所關(guān)注的事項(xiàng)需要政府處理，其中只有一小部分能真正進(jìn)入政策過(guò)程[4]，影響公共問(wèn)題是否進(jìn)入議程轉(zhuǎn)化為公共政策問(wèn)題的關(guān)鍵在于多元政策主體的意見(jiàn)，包括政府、公民、大眾傳媒、非營(yíng)利組織以及不同的利益集團(tuán)。其中，公民在議程設(shè)置中起著至關(guān)重要的作用。公共政策活動(dòng)的首要問(wèn)題是政策問(wèn)題的建構(gòu)，它決定了政策議題的適度性與適宜性、效率與效果等一系列的指標(biāo)達(dá)成。在民主社會(huì)，公民大多數(shù)非理性的抗?fàn)幮孕袨榫褪菫榱苏咦h題能夠進(jìn)入政策議程。議程設(shè)置是發(fā)生在一個(gè)由政府和多元社會(huì)行動(dòng)者組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)之中的。復(fù)雜性決定了大部分政策議題由行政官僚提出而非公民及社會(huì)組織，其結(jié)果就是議題具有相當(dāng)?shù)木窒扌?。究其原因，其一，政策主體之一的行政官僚為了提高政策效率，根據(jù)對(duì)政策接受性的期望決定哪些議題由公民參與。西方學(xué)者認(rèn)為，對(duì)政策接受性期望越低的公共問(wèn)題，對(duì)公民參與的需求程度就越少；對(duì)政策接受期望性越高的公共問(wèn)題，對(duì)吸納公民參與的需求程度就越大。[5]這種將政策接受期望值與公民政策參與直接關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)證明了政策主體對(duì)公民政策參與有效性的擔(dān)憂，但與此同時(shí)也體現(xiàn)了政策制定主體選擇性地讓公民參與部分議題，而其他一些議題則由政策執(zhí)行主體自行設(shè)定，這樣就缺少了公眾議程的環(huán)節(jié)，這在實(shí)質(zhì)上是對(duì)議題進(jìn)行了篩選。公民政策參與的本質(zhì)應(yīng)該是公共政策過(guò)程的合法性來(lái)源，沒(méi)有公民參與的政策是缺乏足夠的合法性支撐的，政策主體本不應(yīng)該在政策接受性上形成期望，而是應(yīng)該對(duì)政策質(zhì)量和過(guò)程提出要求。其二，未經(jīng)合法程序規(guī)定的公民政策參與過(guò)程難以聚合成主流民意，議題協(xié)商的生態(tài)尚未成熟，容易形成原子化意見(jiàn)在大范圍公共討論后仍舊漂浮于社會(huì)之中的鏡像，從而導(dǎo)致政府及其行政官僚只能承擔(dān)起議題選擇和議程設(shè)定的功能。如果對(duì)公民政策參與進(jìn)行有序性的設(shè)計(jì)，即通過(guò)在政策制定流程中給予公民政策參與法定地位確立了公民參與的合法律性，即在程序設(shè)計(jì)上將公民的意見(jiàn)作為衡量政策問(wèn)題建構(gòu)良好與否的標(biāo)準(zhǔn)之一；將公眾議程設(shè)計(jì)為與政府議程缺一不可的議程設(shè)定階段，與民生相關(guān)的公共問(wèn)題均需經(jīng)過(guò)這兩個(gè)階段方可觸發(fā)政策議程的設(shè)定；將民意征集設(shè)計(jì)在政策規(guī)劃環(huán)節(jié)之中，使民意成為備選方案形成的主流方式之一，把公民也視為政策智囊；將公眾設(shè)計(jì)為政策決策的多元主體之一，與專家學(xué)者、政府官員一起形成最終政策方案，則能改變議題屢經(jīng)篩選的情況，使公民不再缺位，也能讓公民通過(guò)參與議題討論起到議程設(shè)置的作用，進(jìn)而體驗(yàn)政策參與的效能感，形成持續(xù)性參與動(dòng)能。

三、維系參與主體之均衡

根據(jù)伊斯頓對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析，我們可以將公共政策系統(tǒng)理解為社會(huì)公眾的要求與壓力輸入，再輸出政策決策的行為系統(tǒng)。公共政策系統(tǒng)的均衡既包含政策的供給與需求之間的均衡，也包括不同的利益主體之間的利益均衡。較為顯見(jiàn)的是，政策參與者與政策主體之間的利益博弈，在政策系統(tǒng)的形成與運(yùn)作中，人們總是會(huì)或多或少、或主動(dòng)或被動(dòng)地轉(zhuǎn)讓出一部分個(gè)體利益，在系統(tǒng)運(yùn)作中與他人利益相融合，形成整體利益或公共利益。換句話說(shuō)，公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行總是要在利益讓渡和整合中維持均衡。但是，就公民政策參與的層面而言，更多關(guān)注的是政策參與者之間的力量均衡問(wèn)題。李普塞特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠增加收入，提高人們的受教育水平，從而壯大中產(chǎn)階級(jí)群體，調(diào)和社會(huì)沖突，支持民主。[6]但就中國(guó)社會(huì)而言，具有良好的經(jīng)濟(jì)條件、受過(guò)良好的教育、作為社會(huì)的道德載體、對(duì)公共事務(wù)熱心的龐大中間階層尚未形成，來(lái)自不同階層、不同群體、不同界別的公民在公共政策的參與動(dòng)力、參與廣度、參與深度和參與效果等方面都存在差異性，這就造成了政策參與力量的不均衡。事實(shí)是，參與政策過(guò)程的公民之間的力量從來(lái)都是不公平的，政策訴求感知和形成能力的不同、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異、資源可獲取性的區(qū)別、參與者或群體利益代言人的影響力大小、參與途徑和博弈策略選擇的分歧等都決定了公民個(gè)體和群體間的力量的不均衡，從而打破了公共政策系統(tǒng)的均衡性。強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)存在綁架或壟斷公共政策的隱患，而弱勢(shì)群體常常被代言，影響政策制定主體對(duì)公眾意見(jiàn)的感知。具有有序性的公民政策參與就是要通過(guò)對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的控制和對(duì)弱勢(shì)群體的引導(dǎo)來(lái)維持公共空間不同參與方力量均衡的有效治理工具，有序性命題強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)弱勢(shì)群體的賦權(quán)使能以及對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的引控，在公共政策參與行動(dòng)中扶植弱勢(shì)群體，幫助實(shí)現(xiàn)其話語(yǔ)權(quán)，防范強(qiáng)勢(shì)群體的話語(yǔ)壟斷，反沉默螺旋運(yùn)行。通過(guò)有序的公民政策參與維持的政策系統(tǒng)的均衡是一種動(dòng)態(tài)的均衡，是根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定的程度進(jìn)行適度調(diào)整的一種打破均衡-非均衡-均衡的向上性地循環(huán)往復(fù)，其最終目的是引導(dǎo)政策參與者行動(dòng)指向利益在全體社會(huì)成員之間更好的均衡分配。

四、淡化網(wǎng)絡(luò)途徑之依賴

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)對(duì)公民政策參與而言是一把雙刃劍，參與門檻的降低使參與廣度的擴(kuò)大成為可能，“在大眾傳播史上第一次你將體驗(yàn)不必是有大資本的個(gè)人就能接觸廣大的試聽群，因特網(wǎng)絡(luò)把所有人都變成了出版發(fā)行人，這是革命性的轉(zhuǎn)變?！盵7]公民憑借互聯(lián)網(wǎng)“所有人對(duì)所有人的傳播”優(yōu)勢(shì)，對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的種種問(wèn)題暢所欲言，能夠在極短的時(shí)間內(nèi)凝聚共識(shí)、發(fā)酵情感、誘發(fā)行動(dòng)，影響社會(huì)?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來(lái)的隱蔽性、開放性和自由性等有利于擴(kuò)大參與的特質(zhì)，但并不能保證參與的質(zhì)量，其協(xié)同過(guò)濾信息的本質(zhì)使公民的政策意見(jiàn)趨同，群體極化效應(yīng)破壞了意見(jiàn)分享，公域與私域邊界的模糊性增加了公民的政治冷漠和防范意識(shí)，那些“哄客”和“人肉搜索”現(xiàn)象在相當(dāng)程度上阻礙了網(wǎng)絡(luò)上的自由表達(dá)，那些持不同政策意見(jiàn)的人在網(wǎng)絡(luò)上很難真實(shí)表達(dá)出自己的意見(jiàn)并持續(xù)地為自己的觀點(diǎn)辯護(hù)，于是在網(wǎng)絡(luò)虛擬世界里的公民政策參與時(shí)常會(huì)出現(xiàn)偏好偽裝，網(wǎng)民的群體情緒也難以得到有效控制，一個(gè)公共政策議題很容易在網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)酵而影響了常態(tài)的政策討論。此外，對(duì)于爆炸的信息的處理能力、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用能力、公共論壇上的言說(shuō)能力等方面的個(gè)體差異，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)參與并不像人們想象的那樣推動(dòng)政治民主的進(jìn)程，但民主參與文化偏低的中國(guó)公眾更青睞利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行政策討論，他們覺(jué)得虛擬途徑下更安全更公平，卻忽略了網(wǎng)絡(luò)參與的諸多弊端，也忽略了網(wǎng)絡(luò)之外還有其他更有效的制度內(nèi)的公民政策參與途徑。強(qiáng)調(diào)公民政策參與的有序性實(shí)質(zhì)上對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的秩序和理性提出了要求，有助于在較為混亂的網(wǎng)絡(luò)政策參與中提煉出穩(wěn)定和效能的要素。事實(shí)上，在虛擬世界中更需要有秩序的信息分享與協(xié)商對(duì)談，以避免無(wú)序的政治言說(shuō)在公共空間產(chǎn)生混亂的政策話語(yǔ)，防范非理性的政策主張淹沒(méi)合理的政策訴求表達(dá)，消減負(fù)面情緒渲染的政策討論產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)影響政策參與的持續(xù)性和效果的確定性，化解不同網(wǎng)絡(luò)政策社群之間的意見(jiàn)分歧和偏好沖突導(dǎo)致的不穩(wěn)定因子聚集。從本質(zhì)上來(lái)講，有序性“將一種負(fù)反饋機(jī)制引入倫理體系之中，迫使行為主體調(diào)整其行為，這實(shí)際上有助于行為主體的倫理自律”[8]，推動(dòng)公民有意識(shí)人格的培養(yǎng)，進(jìn)而改變網(wǎng)絡(luò)參與的亂象。

五、應(yīng)答效果評(píng)估之失語(yǔ)

一直以來(lái)，公民政策參與總是與政策民主化緊密相連，從政策議程設(shè)立到政策效果的評(píng)估過(guò)程中均可看見(jiàn)公民身影、聽見(jiàn)公民發(fā)聲。但是對(duì)于公民政策參與與政策制定過(guò)程到底有多少相關(guān)性，能夠在多大程度上推動(dòng)政策與主流民意的對(duì)接，是否提升了政策質(zhì)量并使公共政策更加接近善治的圖景，鮮有人關(guān)注，即便在學(xué)術(shù)界也一時(shí)失語(yǔ)，更毋庸說(shuō)在實(shí)務(wù)界了。這種失語(yǔ)來(lái)自于公民政策參與悖論，即公民政策參與一方面是民主政治在公共政策活動(dòng)中的必然反映，另一方面參與并不保證政策質(zhì)量的提升。因此，公民政策參與和政策效果之間并未呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，有時(shí)公民參與行為的盲目性和非理性恰恰影響政策效果，阻礙了政策活動(dòng)的進(jìn)行。根據(jù)目標(biāo)設(shè)置理論，目標(biāo)會(huì)引導(dǎo)行為，而行為導(dǎo)致結(jié)果。而結(jié)果需要通過(guò)一定的程序進(jìn)行評(píng)估并及時(shí)向參與者及政策制定主體通報(bào)相關(guān)信息與數(shù)據(jù)。如果參與者并不知道自己的行為會(huì)導(dǎo)致何種結(jié)果，也不關(guān)心該結(jié)果會(huì)對(duì)公共政策過(guò)程產(chǎn)生什么影響或已經(jīng)產(chǎn)生的影響情況，那么引導(dǎo)參與行為是缺乏明確的目標(biāo)的，從而導(dǎo)致參與過(guò)程存在發(fā)生偏差的可能。但是公民政策參與也不會(huì)因?yàn)閷?duì)政策效果的負(fù)面效應(yīng)而終結(jié)，它是一種不可逆轉(zhuǎn)的全球化政策民主的體現(xiàn)。因此，需要對(duì)公民政策參與效果以及政策效果進(jìn)行評(píng)估，再以評(píng)估的結(jié)果引導(dǎo)下一次參與行為的發(fā)生。在廈門PX項(xiàng)目的散步事件和寧波鎮(zhèn)海大規(guī)模的反PX項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)厥录涂梢?jiàn)一斑。公民政策參與效果的評(píng)估實(shí)質(zhì)上就是對(duì)公民參與行為與過(guò)程的一種引導(dǎo)和矯正。有序性通過(guò)對(duì)效果進(jìn)行評(píng)估的程序安排彌補(bǔ)公共政策的利益相關(guān)方、參與者、制定者、執(zhí)行者對(duì)參與效果評(píng)估的衡量的忽略。比如在PX項(xiàng)目中，可以通過(guò)程序設(shè)計(jì)讓政策制定主體首先向社會(huì)公眾宣講有關(guān)該項(xiàng)目的常識(shí)和該項(xiàng)目可能出現(xiàn)的后果，傳播“鄰避效應(yīng)”可能對(duì)整個(gè)社會(huì)福利產(chǎn)生的影響，參與項(xiàng)目立項(xiàng)討論的社會(huì)公眾就會(huì)或多或少地進(jìn)行進(jìn)一步的審慎思辨，增強(qiáng)其參與的理性，避免群體性事件的發(fā)生。有序性的相關(guān)設(shè)計(jì)事實(shí)上引導(dǎo)市民思考自己的參與和城市長(zhǎng)期發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)性，那些參與中對(duì)秩序的忽略隨著公眾對(duì)自己參與行為后果的更多考量會(huì)加以改善。由此可見(jiàn)，公民政策參與的有序性提出了對(duì)參與效果的重視，并審思參與行為與效果之間的邏輯關(guān)聯(lián)，目標(biāo)指向政策質(zhì)量的提升，盡管準(zhǔn)確尋找公民政策參與效果評(píng)估的量化指標(biāo)并建構(gòu)起相應(yīng)的評(píng)估體系非常困難，但是有序的公民政策參與力圖從過(guò)程正義誘導(dǎo)至結(jié)果的正義不失為一種有效的嘗試。因此，有序性在一定程度上開始用關(guān)注參與效果將公民政策參與行動(dòng)引向理性、主動(dòng)和審慎。

六、擴(kuò)充政治文化之包容

公民政策參與需要一種包容性的政治文化，隱喻著一種妥協(xié)和折中。任何一項(xiàng)公共政策都是談判、協(xié)商、妥協(xié)與折中的結(jié)果，理性的妥協(xié)是公共政策形成過(guò)程必不可少的?！吨袊?guó)大百科全書》把政治妥協(xié)定義為“國(guó)家、民族、階級(jí)、政黨和政治集團(tuán)之間在利益沖突時(shí)，沖突雙方通過(guò)政治談判、協(xié)商或默契，互相做出讓步，以緩解矛盾的一種行為”[9]。政治妥協(xié)發(fā)端于西方，是一種政治理性與解決群體間沖突或矛盾的有效手段。中國(guó)傳統(tǒng)政治是一個(gè)矛盾體：一方面大家都接受“勝者為王、敗者為寇”的文化，另一方面又顯現(xiàn)出人人平等的理念[10]。因此，“沉默的螺旋”效應(yīng)在中國(guó)公民政策參與過(guò)程中顯現(xiàn)得尤為突出。應(yīng)該說(shuō)，公民參與政策過(guò)程的需求增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)相應(yīng)的民主政治文化的發(fā)展速度。傳統(tǒng)政治文化的強(qiáng)大生命力影響著當(dāng)代政治特質(zhì)，國(guó)家與社會(huì)、政府與人民、不同社會(huì)群體之間內(nèi)蘊(yùn)著一定的對(duì)立情緒，即便受到西方民主思潮的影響，行動(dòng)上也沒(méi)有明顯的差異性，只是包裝與口號(hào)不同而已。妥協(xié)文化的缺失會(huì)直接導(dǎo)致公民政策參與的無(wú)效、低質(zhì)或弱勢(shì)。有序性命題旨在建構(gòu)起一種妥協(xié)包容的文化，讓普通公眾學(xué)會(huì)運(yùn)用利益表達(dá)途徑的同時(shí)，懂得對(duì)自己利益的適度退讓，理解在現(xiàn)代社會(huì)如此繁雜的公共政策議題中，全部一致的同意帶有強(qiáng)烈的“烏托邦”色彩，談判和妥協(xié)是唯一的途徑。放任自流的無(wú)序參與無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)妥協(xié)和折中，忽略了自由的本質(zhì)，也無(wú)法保證公共理性的實(shí)現(xiàn)。尤其對(duì)于處于社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型中的中國(guó)公民政策參與而言，誰(shuí)具有說(shuō)服力誰(shuí)就可以占據(jù)話語(yǔ)權(quán)，誰(shuí)在公共空間更善于表達(dá)誰(shuí)就能夠控制政策討論，更毋庸提及一些無(wú)意識(shí)被動(dòng)的參與者本身的政策偏好強(qiáng)度不足或模糊的情境下如何進(jìn)行討論的問(wèn)題。同時(shí)，因?yàn)楣裾邊⑴c的有序性，政府將公民吸納進(jìn)政策過(guò)程，了解其政策意見(jiàn)成為政府與公民之間的理性對(duì)話，建構(gòu)起公共理性和培養(yǎng)積極公民，當(dāng)政策實(shí)質(zhì)問(wèn)題與公眾有限政策認(rèn)知之間存在矛盾時(shí)，有序性有利于在理性的政策認(rèn)同基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可對(duì)話性，進(jìn)而在協(xié)商對(duì)話中達(dá)成妥協(xié)、折中和包容，最終達(dá)成趨于一致的共識(shí)。因此，以有序參與為目標(biāo)，有意識(shí)地引導(dǎo)普通公眾進(jìn)行政策討論，學(xué)會(huì)妥協(xié)的藝術(shù)和技巧是解決妥協(xié)文化欠缺導(dǎo)致公民政策參與不足的治理工具之一。

七、拯救公共精神之迷失

“政治機(jī)器不會(huì)自行運(yùn)轉(zhuǎn)……它需要的不是人們的單純的默從，而是人們積極的參與”[11]。公民政策參與過(guò)程中所強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)代公共精神包含了中國(guó)傳統(tǒng)的仁義禮智信基礎(chǔ)上的正義、理智、膽識(shí)等品質(zhì)，也包含了對(duì)民主、平等、自由、參與、秩序、責(zé)任、公共利益等一系列最基本的價(jià)值認(rèn)同。在本質(zhì)上，公共精神體現(xiàn)為一種集體性的自我意識(shí)，是支撐公民政策參與外顯行為的內(nèi)在依托，較強(qiáng)的公民精神能夠?yàn)楣裾邊⑴c提供良好的基礎(chǔ)。像公共精神這樣的公民美德不是一朝一夕養(yǎng)成的，也不能夠依靠簡(jiǎn)單的學(xué)校教育習(xí)得，而需要有意識(shí)地通過(guò)現(xiàn)代政治社會(huì)化過(guò)程來(lái)養(yǎng)成。然而在現(xiàn)實(shí)的公民政策參與過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)公共精神的迷失。首先，社會(huì)公眾對(duì)于公共精神的內(nèi)涵并沒(méi)有精準(zhǔn)的認(rèn)知。公共精神之說(shuō)是一個(gè)舶來(lái)品，其內(nèi)核是個(gè)體的主體意識(shí)和個(gè)體進(jìn)入公共領(lǐng)域之后形成的群體公共意識(shí)，在中國(guó)傳統(tǒng)文化的傳承中，人們更多感知的是一種整體意識(shí)，個(gè)體往往是湮沒(méi)其中的。個(gè)體的慎獨(dú)、修身、格物之目的往往不是為了公共領(lǐng)域的活動(dòng)，而是為了整體穩(wěn)定修煉自我德性，缺少對(duì)個(gè)人權(quán)利的主張和平等觀念的內(nèi)化，更缺少相互合作與社群間合作的準(zhǔn)備。其次，公共精神被標(biāo)簽式地濫用、泛用或錯(cuò)用。進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期之后，公共精神常常見(jiàn)諸報(bào)端，但文字的運(yùn)用并沒(méi)有忠實(shí)于合作、平等、公共利益追尋等內(nèi)核，只是作者們感覺(jué)更易于論證公共行動(dòng)者的工具，所以常見(jiàn)理解上的偏差。再次，公共精神未能獲得時(shí)代背景下動(dòng)態(tài)的發(fā)展。公共精神并不是一個(gè)靜態(tài)的精神氣質(zhì)，而是在不同的政治經(jīng)濟(jì)文化背景下動(dòng)態(tài)發(fā)展著的價(jià)值言說(shuō)，如果以西方或舊時(shí)代之理念來(lái)衡量今日之政策參與者，其結(jié)果勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公共行動(dòng)的偏差。這也是提出有序性命題的必要性所在。上世紀(jì)六、七十年代興起的全球性公民參與運(yùn)動(dòng)沒(méi)有將秩序放在首位，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公共政策系統(tǒng)趨于封閉，彼時(shí)，增強(qiáng)整個(gè)政治系統(tǒng)以及公共政策子系統(tǒng)的開放性，推進(jìn)政治民主是主要任務(wù)。時(shí)至今日，即便在西方，公民的政策參與也發(fā)生了變化，各種形式的制度設(shè)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)上的過(guò)濾機(jī)制本身就是一種引導(dǎo)和控制的過(guò)程。對(duì)于中國(guó)而言，公民政策參與完全可以利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，無(wú)需經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的探索再進(jìn)行有序的思考，而在鼓勵(lì)公民政策參與、加快民主政治改革進(jìn)程的同時(shí)，直接在制度和行動(dòng)上進(jìn)行有意識(shí)的引導(dǎo)，從而避免公共精神的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵迷失在過(guò)度使用之中。

[1](美)科恩.論民主[M].北京：商務(wù)印書館，2007：44 -61.

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[責(zé)任編輯：黃 昇]

D035

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1002-6924(2016)10-060-064

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“提升公民政策參與有序性的路徑研究”(14BZZ021)；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“重大民生決策中公民參與的有序性研究——基于社會(huì)主義協(xié)商民主的視角”(13YJA810018)。

張宇，管理學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院公共管理系教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共政策分析、公共管理及政治心理學(xué)；劉偉忠，法學(xué)博士，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院公共管理系教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：政府治理、公共政策與行政倫理。