湯嘯天

(上海政法學(xué)院，上海201207)

依據(jù)憲法把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

湯嘯天

(上海政法學(xué)院，上海201207)

我國憲法實(shí)施的難點(diǎn)在于觸動(dòng)“固有的利益格局”。確定憲法和法律的至上地位是正義實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，保證憲法和法律的實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)正義，“固有的利益格局”是實(shí)現(xiàn)正義的最大阻力。制度問題必須通過制度改革才能解決，實(shí)現(xiàn)正義始于對公權(quán)力掌控者的管控。實(shí)現(xiàn)正義必須充分保障公民的言論自由，提高公眾的“能見度”，防止公權(quán)力破壞群眾安全感。

憲法;實(shí)現(xiàn)正義;“固有的利益格局”;制度籠子

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的治國理政新理念。顯然，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”體現(xiàn)了黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的時(shí)代要求，是從頂層制度設(shè)計(jì)的高度對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作出了審視，并發(fā)出了推進(jìn)建設(shè)的動(dòng)員令。能力是各方面綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力并不會(huì)因?yàn)槠渥呱项I(lǐng)導(dǎo)崗位或者升遷而得到提高，執(zhí)政黨的國家治理能力也必須與時(shí)俱進(jìn)。正如人的思維一定會(huì)受到其當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厮幥榫车挠绊?，運(yùn)用法治思維和法治方法的前提是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓正義得以實(shí)現(xiàn)。

一、依據(jù)憲法打造制約和限制公權(quán)力的“籠子”

習(xí)近平總書記用“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一形象生動(dòng)的說法，闡述了制約限制公權(quán)力的重要性和緊迫性，緊接著的任務(wù)是如何落實(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。為此，首先必須解決以下三個(gè)問題:一是依據(jù)什么把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里;二是誰來打造關(guān)權(quán)力的籠子;三是籠子的鑰匙掌握在誰的手里。我國《憲法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睋?jù)此可以確認(rèn)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里具有明確無疑的憲法依據(jù)，人民必須在實(shí)質(zhì)上掌握關(guān)權(quán)力籠子的鑰匙。

(一)確定憲法的至上地位是正義實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定。決定規(guī)定的憲法宣誓誓詞共70個(gè)字:“我宣誓:忠于中華人民共和國憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)，忠于祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國家努力奮斗!”①參見《憲法宣誓制度明年1月1日起實(shí)行宣誓誓詞為70字》，http://news．qq．com/a/20150701/018437．htm。筆者欣喜地看到，《憲法誓詞》中有關(guān)“三忠于”的排序是:忠于中華人民共和國憲法、忠于祖國、忠于人民。把“忠于中華人民共和國憲法”列于“忠于祖國、忠于人民”之前，表達(dá)了對憲法更高程度的重視。顯然，依據(jù)憲法治國理政的核心內(nèi)容是，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。

我國《憲法》明文規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，就這一規(guī)定本身而言含義是明確的，而在實(shí)際上貫徹的難度卻不言自明。法治思維必須認(rèn)清，唯有執(zhí)政黨嚴(yán)格遵守憲法和法律，才能建設(shè)社會(huì)主義法治國家。于建嶸教授的分析一針見血，在我國“法律文本并不落后，但在現(xiàn)實(shí)中往往難以落實(shí)，甚至被層層的條例、細(xì)則、辦法和‘紅頭文件’等稀釋，有法不依的情況也比較嚴(yán)重。比如，《憲法》第十三條明確規(guī)定‘公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯’，卻不敵《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》這樣一部行政法規(guī)”。①參見于建嶸:《穩(wěn)定系于落實(shí)憲法》，http://www．a(chǎn)isixiang．com/data/32514．html。盡管我國現(xiàn)行《憲法》還有不盡如人意之處，但是，如果現(xiàn)行憲法真正得到落實(shí)，法治建設(shè)的狀態(tài)就絕非如此。客觀地說，公權(quán)力的執(zhí)掌者在如何實(shí)實(shí)在在地接受法律監(jiān)督，解決好自身守法的問題上，至今還是“唱功好、做功差”，官員腐敗的不斷升級(jí)以及不斷暴露的腐敗案件就是明證。法治建設(shè)最忌言不由衷，口惠而實(shí)不至。表里如一、心口如一、說到做到、率先垂范，才能真正把憲法落到實(shí)處。規(guī)范首先要有示范。如果手中握有各種各樣權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部自身行為是不規(guī)范的，普通群眾的行為就根本無法規(guī)范。

討論國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開對國家職能的正確認(rèn)識(shí)。眾所周知，國家的對內(nèi)職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共服務(wù)、平等五大方面，國家必須在法治的軌道上履行職能。換句話說，人民之所以需要國家是因?yàn)閲夷軌蚴谷巳似诖淖杂?、正義得以實(shí)現(xiàn)，當(dāng)國家治理體系不健全、治理能力有欠缺的時(shí)候，人民的滿意度就會(huì)下降。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部面臨深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等任務(wù)的挑戰(zhàn)，一方面是干部的“能力恐慌”日益突出;另一方面國家治理體系的現(xiàn)代化也正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公平正義是國家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)志，公平正義的實(shí)現(xiàn)程度則是衡量一個(gè)國家或社會(huì)文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。要而言之，公平正義就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善平衡，社會(huì)矛盾得到正確處理，人的全面發(fā)展得到實(shí)現(xiàn)。公平與正義緊密相關(guān)，通常被簡稱為公正。公平與正義在內(nèi)涵上有所不同。正義是公平的基礎(chǔ)，沒有正義的公平必定淪為平均主義;公平是在正義基礎(chǔ)上的更高追求，并以可持續(xù)的發(fā)展為目標(biāo)。公平側(cè)重于利益均衡，正義側(cè)重于利益對等;正義側(cè)重于鼓勵(lì)競爭，揚(yáng)善抑惡，公平側(cè)重于縮小差距，保持平衡。改革開放以來，法律在我國社會(huì)生活中的地位總體上是上升的，但也出現(xiàn)了一些問題。運(yùn)用法治思維、法治方法無疑可以減少領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為、濫作為，但在現(xiàn)有的執(zhí)政條件下，也要注意防止“依法不作為”、“依法濫作為”和選擇性執(zhí)法的出現(xiàn)。

(二)保證憲法的實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)正義

美國思想家羅爾斯在其《正義論》中指出:“正義的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！保?］正因?yàn)椤罢x的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)”，所以正義的實(shí)現(xiàn)必須緊緊抓住憲法實(shí)施這個(gè)“牛鼻子”。2012年12月5日，首都各界在人民大會(huì)堂隆重集會(huì)紀(jì)念中華人民共和國憲法公布施行30周年。習(xí)近平總書記在發(fā)表講話時(shí)指出:“保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家做主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展?！边@是我黨新一屆領(lǐng)導(dǎo)人第一次直面憲法實(shí)施問題，話語中肯而堅(jiān)定，鼓舞了全黨、全國人民保證憲法實(shí)施的決心和意志。

在人類歷史上，憲法并不是從來就有的，憲法既是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是人類為爭取民主、平等、自由前赴后繼的歷史成果?，F(xiàn)在憲法已經(jīng)成為民主政治的重要特征和標(biāo)志，就是因?yàn)閼椃ň哂幸话惴伤豢商娲膬蓚€(gè)重要的作用:一是凝聚人類在文明進(jìn)程中的共識(shí)作用。通觀世界各國的憲法，無論各個(gè)國家選擇什么樣的社會(huì)制度，其或多或少都要對民主、平等、自由作出自己的表達(dá)。憲法是一個(gè)國家的人民所達(dá)成的最低限度的共識(shí)，它具有固化、維護(hù)、增進(jìn)社會(huì)共識(shí)并保證已經(jīng)取得的共識(shí)得以遵行的作用。二是奠定根基的作用。憲法之所以被稱為“母法”，是因?yàn)閼椃ㄊ菄业母敬蠓ê妥罡邔蛹?jí)的法，是規(guī)定國家社會(huì)制度、政黨制度、經(jīng)濟(jì)制度等一切制度、規(guī)則的總依據(jù)、總準(zhǔn)則，是包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有組織和個(gè)體都必須無條件遵守的總規(guī)矩。法治思維和法治方式是人類文明的重要組成部分。運(yùn)用法治思維、法治方法執(zhí)掌政權(quán)是世界各國、各政黨通過長期執(zhí)政實(shí)踐領(lǐng)悟到的執(zhí)政規(guī)律。法治思維、法治方式要求領(lǐng)導(dǎo)干部在對法治的認(rèn)識(shí)上，更加注重對法治價(jià)值的認(rèn)識(shí);在行為模式上，更加注重自身守法的基礎(chǔ)性作用。從這個(gè)意義上說，制定一部充分體現(xiàn)人民意志的憲法和保證憲法的實(shí)施是法治思維的核心。對執(zhí)政黨而言，法治的價(jià)值不僅僅是律他，更為重要的是律己。遺憾的是，在當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部中有一部分人依然把法律視為管束別人的武器，對自身接受法律的監(jiān)督很不自覺、很不自在。

(三)依憲治國才是真正的法治思維

根據(jù)中國的國情，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方法深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，首先是提高領(lǐng)導(dǎo)干部忠于憲法、尊重憲法、實(shí)施憲法的意識(shí)，把通過自身的行為示范和具體職責(zé)的履行使得憲法落實(shí)而不是“落空”。擴(kuò)張是權(quán)力的本能，公權(quán)力也不會(huì)例外。公權(quán)力從其形成的第一天開始就存在著擴(kuò)張、濫用的沖動(dòng)。憲法是人民權(quán)利的總章程，憲法對國體、政體、社會(huì)制度、國家機(jī)構(gòu)及其職能、公民權(quán)利義務(wù)等國家生活中最根本、最重要的問題作出規(guī)定的基點(diǎn)是限制公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利。正因?yàn)閼椃ㄊ菍珯?quán)力的限制和制約，世界各國才會(huì)共同認(rèn)為憲法是國家的根本大法。具體的法律制度作為解決具體問題的準(zhǔn)則、尺度無疑是正確的，但無論法律的數(shù)量和細(xì)化程度有多高，人類社會(huì)法治的已有發(fā)展與未來發(fā)展都將注明，法治并不是對外施展力量的工具，而是對權(quán)力擁有者的限制和制約。通俗地說，對公權(quán)力嚴(yán)格制約的缺失就是不正義。憲法和法律不是執(zhí)政黨用來制服別人的“千鈞棒”，而是人民戴在執(zhí)政黨頭上的“緊箍咒”。

中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室副主任陳斯喜提出法治思維是不同于人治思維、革命思維、政策思維的一種治理國家的思維方式，從“心中有法、遇事找法、一斷于法、權(quán)不離法”四個(gè)方面界定法治思維的內(nèi)涵。①參見陳斯喜:《深刻理解法治思維的內(nèi)涵》，載《中國人大雜志》2013年第8期第53頁。這種尊重法律、信仰法律、敬畏法律，自覺地把法律作為處理各種問題的準(zhǔn)則的思路無疑是正確的。法治思維應(yīng)當(dāng)是竭盡所能保證憲法實(shí)施的思維，法治方法應(yīng)當(dāng)是圍繞憲法的實(shí)施竭盡所能的方法。我國現(xiàn)行《憲法》就整體而言已經(jīng)比較充分地體現(xiàn)了全中國人民的根本意志。當(dāng)前的問題主要是憲法的實(shí)施不充分、不到位。筆者同意韓大元教授的觀點(diǎn):“樹立憲法權(quán)威是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)與保證。預(yù)防和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要以憲法為根本，在憲法的指引下維護(hù)穩(wěn)定、創(chuàng)造和諧。理性的社會(huì)穩(wěn)定是基于內(nèi)在需求而形成的相對平衡的狀態(tài)，不能只依靠人為的、外在的、壓制性的力量。而要達(dá)到這種良性狀態(tài)，必須尊重公民的權(quán)利和自由，積極履行‘國家尊重和保障人權(quán)’的義務(wù)。社會(huì)穩(wěn)定的前提是尋求社會(huì)共同體的基本共識(shí)，而憲法恰恰是社會(huì)共同體基本價(jià)值的體現(xiàn)，維護(hù)憲法就是維護(hù)基本的社會(huì)共識(shí)，建立不同利益主體都能接受的最低限度的政治道德，以凝聚人心、維護(hù)國家的統(tǒng)一?！雹趨⒁婍n大元:《論憲法權(quán)威》，載《法學(xué)》2013年第5期第19－27頁。盡管我國的現(xiàn)行憲法還有亟待完善之處，但只要舉國上下致力于實(shí)施現(xiàn)行憲法，嚴(yán)格地落實(shí)現(xiàn)行憲法，齊心協(xié)力建設(shè)社會(huì)主義法治國家的新局面就一定能夠出現(xiàn)。

二、我國憲法實(shí)施的難點(diǎn)在于觸動(dòng)“固有的利益格局”

2011年吳邦國委員長宣布，具有中國特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。為此，當(dāng)下中國法治建設(shè)的問題已經(jīng)不是“有沒有法”，而是為什么要運(yùn)用法律武器和如何運(yùn)用法律武器。換句話說，有法可依在中國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但憲法的落實(shí)還很不到位，具體法律實(shí)施過程中的曲解和“走樣”還時(shí)可見到。人們不禁要問，當(dāng)下在中國，民主法治建設(shè)的阻力主要來自何方?是無權(quán)無勢的普通群眾還是公權(quán)力的掌控者?其實(shí)，問題的答案非常明顯和簡單，即當(dāng)下能夠足以對抗法治的力量無疑來自既得利益集團(tuán)。2013年3月18日，李克強(qiáng)總理在會(huì)見中外記者并回答提問時(shí)說:“改革進(jìn)入了深水區(qū)，也可以說是攻堅(jiān)期，的確是因?yàn)樗|動(dòng)固有的利益格局。現(xiàn)在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難?！庇纱丝梢?，深化改革的最大阻力來自固有的利益格局，造就利益固化的一定是公權(quán)力的掌控者。按照李克強(qiáng)總理的說法，就當(dāng)今中國而言，最難突破的是“固有的利益格局”。為什么我國在法治建設(shè)不斷推進(jìn)的過程中，“固有的利益格局”同時(shí)形成呢?

(一)法治國家決不能允許官員形成“固有利益格局”

近年來，我國反腐敗的力度持續(xù)增大，揭露的腐敗分子職務(wù)之高、瘋狂作案手段之劣、涉案金額之大、涉案人數(shù)之多令人深思。特別是，一個(gè)為首的腐敗分子周圍都聚集著若干個(gè)大大小小的腐敗分子，形成“一榮俱榮、一損俱損”的關(guān)系。這種盤根錯(cuò)節(jié)、互為支撐、互有利益的腐敗格局一旦敗露，就表現(xiàn)為縱向上的“串案”和橫向上的“窩案”。這一現(xiàn)象至少說明，我國的官場中存在著具有相當(dāng)大力量的“潛規(guī)則”，把上下級(jí)關(guān)系異化為人身依附關(guān)系的并非個(gè)別。在社會(huì)主義制度條件下，我國官場出現(xiàn)人身依附現(xiàn)象的原因十分復(fù)雜。但就根源而言，是接受依附者存在著實(shí)實(shí)在在的特權(quán)，尋求靠山的人企圖分享特權(quán)。一方面，接受依附者希望通過更多人的依附使其更具實(shí)力;另一方面依附于特權(quán)者也通過依附行為獲得了非分的利益。俞可平教授說:“中國政治文化的一個(gè)重要特征是上行下效，‘上梁不正下梁歪’，有什么樣的官場生態(tài)，就會(huì)有什么樣的社會(huì)生態(tài)。”“毫無疑問，社會(huì)上確實(shí)存在著眾多奸商、刁民、劣醫(yī)、騙子，他們也無疑應(yīng)當(dāng)對上述無良行為負(fù)直接的責(zé)任。但是，從根本上看，對社會(huì)誠信缺失負(fù)主要責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是政府，而不是社會(huì);是官員，而不是公民。”①參見俞可平:《政務(wù)失信的根源及破解之道》，http://www．a(chǎn)isixiang．com/data/related－59114．html。就憲法自身而言，有兩個(gè)相互重疊的重要功能:其一是保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利，即我們平時(shí)所說的憲法是人民權(quán)利的宣言書;其二，憲法是防范國家權(quán)力濫用的制度屏障，憲法限制或控制的是國家權(quán)力，并通過對政府權(quán)力的具體限權(quán)、控權(quán)來保障人民權(quán)利。就此而言，執(zhí)政黨自覺接受憲法的制約是當(dāng)務(wù)之急。

(二)“護(hù)短”只能越護(hù)越短

2016年1月22日，中央政法工作會(huì)議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平近日就政法工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)全國政法機(jī)關(guān)要增強(qiáng)憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，防控風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)發(fā)展，破解難題、補(bǔ)齊短板，提高維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的能力水平，履行好維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責(zé)使命。習(xí)近平所說的“防控風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)發(fā)展，破解難題、補(bǔ)齊短板”不僅對政法工作具有指導(dǎo)意義，也是全黨、全軍、全國各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針?！岸贪逍?yīng)”又稱“木桶原理”、“水桶效應(yīng)”。該理論由美國管理學(xué)家彼得提出:一只由若干塊木板箍成的水桶，該木桶容水量是由這些木板共同決定的。假定無漏水問題，若其中一塊木板很短，則容水量就被短板所限制。近些年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就令世人矚目;但另一方面，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在很多制約進(jìn)一步發(fā)展的短板，極大地影響了人民群眾的生活幸福指數(shù)，也降低了不少人對改革發(fā)展成就的“獲得感”。短板已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的掣肘因素、內(nèi)耗因素、破壞因素，補(bǔ)齊短板已經(jīng)到了非抓不可的時(shí)候。短板是客觀存在的現(xiàn)實(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，勇于看到工作中的短板，不怕暴露短板，絕對不能“燈下黑”，甚至拒絕承認(rèn)問題存在。目前，黨中央特別強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格政治規(guī)矩，也是為揭露短板提供保障。在補(bǔ)齊短板的過程中，特別要嚴(yán)厲制止對揭露短板行為的打擊報(bào)復(fù)，珍愛人民群眾補(bǔ)齊短板的積極性和創(chuàng)造性，絕不允許“護(hù)短”。如果領(lǐng)導(dǎo)干部以“保密”為由阻止群眾揭露短板，只能在更大程度上激發(fā)群眾揭露短板的積極性和堅(jiān)定性。

(三)群眾與新聞媒體有權(quán)檢查“籠子”是否關(guān)住了權(quán)力

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，也要防止“空關(guān)”或者“虛關(guān)”。如果表面上說把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)際上權(quán)力依舊凌駕于人民之上，人民除了對“籠子”失望之外，還會(huì)把失望泛化到制度層面。在當(dāng)下，我國尤其要重視群眾監(jiān)督和新聞監(jiān)督。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》，即國辦發(fā)〔2015〕20號(hào)文件指出:“各有關(guān)部門依法對企業(yè)作出安全生產(chǎn)執(zhí)法決定之日起20個(gè)工作日內(nèi)，要向社會(huì)公開執(zhí)法信息?！边@一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是突破了“負(fù)面信息”不能公開的舊習(xí)慣，允許媒體披露企業(yè)所謂“丟丑”的信息，其進(jìn)步意義是顯著的。那么，有關(guān)政府的“負(fù)面信息”是否也可以公開呢?十八屆三中全會(huì)決定指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。實(shí)現(xiàn)這一要求，關(guān)鍵是在權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)實(shí)行透明化，盡最大可能提高人民群眾對政府工作的“能見度”。以政府信息公開為例，從對政府信息鐵桶般的嚴(yán)格保密，到“玻璃門”般的公開，直到群眾已經(jīng)發(fā)出的進(jìn)一步公開的呼吁，都說明了凡是涉及公權(quán)力的改革都需要公權(quán)力的退讓。如果公權(quán)力對既有的掌控領(lǐng)域“寸土不讓”，正義的實(shí)現(xiàn)只能是畫餅充饑。就對政府工作的監(jiān)督而言，只有充足的“能見度”才能實(shí)現(xiàn)充分、有效的制約，否則只是空談。

三、實(shí)現(xiàn)正義始于對公權(quán)力掌控者的管控

實(shí)現(xiàn)公平正義在我國并不是新鮮話題，但由于復(fù)雜的歷史原因，迄今為止公眾對實(shí)現(xiàn)公平正義的信心依然不足。根本性的原因在于，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的終極目標(biāo)在于公平正義，公平正義的現(xiàn)實(shí)道路在于保障和發(fā)展人權(quán)，公平正義必須以人民群眾看得見的方式，通過每一項(xiàng)決策的制定、每一起案件的審理具體地體現(xiàn)出來。為此，實(shí)現(xiàn)正義的最大難點(diǎn)是對公權(quán)力的掌控者實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的管控。

(一)實(shí)現(xiàn)正義必須充分保障公民的言論自由

據(jù)資料，在現(xiàn)代法治國家形成的過程中，康德提出了法治國的五個(gè)充要條件:(1)公認(rèn)的、明確的法律。法治國必須具備公認(rèn)的、明確的法律，對成員的權(quán)利、義務(wù)和自由作出規(guī)定。(2)公認(rèn)的、對法律進(jìn)行權(quán)威闡釋的來源。當(dāng)法律的含義或?qū)嶋H應(yīng)用產(chǎn)生矛盾時(shí)，必須有一種公認(rèn)的方式，來對法律進(jìn)行權(quán)威性的解釋。(3)完備性。法律必須具備完備性，覆蓋個(gè)人的所有行為，如權(quán)利、義務(wù)和自由，不存在含混未決的領(lǐng)域。(4)一致性。對于法律的權(quán)威闡釋必須具備一致性。當(dāng)一個(gè)成員在履行權(quán)利與義務(wù)時(shí)，其他成員不能同時(shí)被許可阻止該成員行為的發(fā)生。(5)有效執(zhí)行。法律必須通過公認(rèn)的程序和機(jī)構(gòu)來有效執(zhí)行，使其規(guī)定的外在自由(external freedom)真正得以保障。①轉(zhuǎn)引自《復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院學(xué)術(shù)通訊》2011年6月(總第30期)，第30頁?？档抡J(rèn)為:自由的本質(zhì)是意志自由，人的各項(xiàng)權(quán)利則是其現(xiàn)實(shí)化和外在化，外在自由可區(qū)分為個(gè)人自由和政治自由。筆者以為，康德所說的外在自由非常重要。所謂外在自由，是指與生俱來、并非任何人恩賜的、每一個(gè)主體都無一例外地平等享有的、以不影響他人自由為界的自由。簡單地說，外在自由就是允許人們自由地表達(dá)意志的自由。

當(dāng)前在我國并不是沒有表達(dá)自由。1984年10月1日，參加國慶游行的大學(xué)生通過天安門時(shí)，隊(duì)伍中突然展開了“小平您好”的橫幅。大學(xué)生在天安門廣場的這一行動(dòng)經(jīng)現(xiàn)場記者報(bào)道后，各大媒體公認(rèn)“小平您好”橫幅的突然出現(xiàn)，表達(dá)了億萬人民的心聲。在組織學(xué)生進(jìn)行國慶游行的場合突然出現(xiàn)“小平您好”的橫幅，迄今為止得到一致肯定的法律依據(jù)是學(xué)生的行為符合憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定。我國憲法并沒有規(guī)定公民言論自由所表達(dá)的應(yīng)當(dāng)是贊揚(yáng)或者是批評(píng)的言詞。無論是歌頌或者批評(píng)的言論，只要確有事實(shí)依據(jù)、符合憲法和法律的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直磉_(dá)的機(jī)會(huì)。但是，在實(shí)際生活中，對人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻有“選擇性保障”的傾向。說贊揚(yáng)話的機(jī)會(huì)多、發(fā)表批評(píng)性意見的機(jī)會(huì)少;說贊揚(yáng)話的渠道暢通、發(fā)表批評(píng)性意見的渠道堵塞的做法既不符合憲法的規(guī)定，也是對正義實(shí)現(xiàn)的阻撓。毫無疑問，就法治建設(shè)的整體推進(jìn)而言，必須切實(shí)解決公民言論自由全面實(shí)現(xiàn)的問題，使得每個(gè)人以和平方式作出的意志表達(dá)都得到保護(hù)。這是因?yàn)?“管理國家的本質(zhì)就在于價(jià)值選擇;而一個(gè)好的執(zhí)政者的標(biāo)準(zhǔn)就是，在任何時(shí)候都會(huì)義無反顧地選擇公平正義。當(dāng)公平正義成為社會(huì)主義法治的靈魂，成為全社會(huì)的人們看得見、感受得到并能夠分享得到的結(jié)果的時(shí)候，社會(huì)主義法治才能真正惠及廣大人民群眾?！雹趨⒁姟秾＜艺?公平正義是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求》，載《人民日報(bào)》2006年12月4日。

(二)實(shí)現(xiàn)正義必須提高公眾的“能見度”

應(yīng)當(dāng)充分肯定，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，就可以從根本上遏制腐敗的蔓延。顯然，對執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督必須在憲法實(shí)施的過程中得到明確的體現(xiàn)，而不能停留在宣言層面。在我國，呼吁官員家庭財(cái)產(chǎn)等信息公開和政府信息進(jìn)一步公開的聲音日益高漲，同時(shí)也存在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)困難重重的局面。坦誠地說，如果所有官員都以敬畏之心在眾目睽睽之下工作，腐敗就沒有存在的市場。正因?yàn)檎畔⒐_至今還有相當(dāng)大的距離，人民群眾雖然具有理論上的監(jiān)督權(quán)，但由于政府信息公開的“能見度”不夠，監(jiān)督就只能是“霧里看花”了?！澳芤姸取北緛硎菤庀髮W(xué)名詞，是反映大氣透明度的一個(gè)指標(biāo)，即具有正常視力的人，在當(dāng)時(shí)的天氣條件下還能夠看清楚目標(biāo)輪廓的最大距離。其實(shí)，公權(quán)力的運(yùn)作也有能見度問題。黨和政府運(yùn)行信息的“能見度”完全是人為控制的。如果以涉及“保密”或者“敏感問題”而遮蔽本應(yīng)當(dāng)公開的信息，實(shí)際上就是擴(kuò)大了腐敗分子的自由度，加大民眾監(jiān)督的難度。

據(jù)丹麥駐華大使裴德盛向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者指出，在丹麥，媒體監(jiān)督、政府官員收入公示、健全的高稅收制度都?jí)褐屏烁瘮〉男纬伞＂蹍⒁婇Z磊:《2012全球清廉指數(shù)榜出爐:丹麥居首中國第80》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年1月31日。加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益是需要不可逾越的制度作保證的。我黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)就是腐敗。這個(gè)問題解決不好，就會(huì)“人亡政息”。面對“人亡政息”的危險(xiǎn)，如果至今不能在憲法的實(shí)施上有所突破，危險(xiǎn)就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。在反腐敗斗爭中堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”無疑是正確的，但也要看到腐敗的“老虎”在其大肆貪污受賄的同時(shí)，必然會(huì)用殘湯剩飯喂養(yǎng)出一批又一批腐敗的“蒼蠅”。在“老虎”一手遮天的狀態(tài)下，“蒼蠅”繁殖的速度、傳播細(xì)菌的嚴(yán)重程度都是驚人的?！吧n蠅”是以看“老虎”的臉色、吃“老虎”的殘湯剩飯生存的。

(三)實(shí)現(xiàn)正義必須防止公權(quán)力破壞群眾安全感

周旺生教授認(rèn)為:“法律正義注重以富有理性的方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，重建置富有理性的社會(huì)制度特別是社會(huì)資源配置制度，注重在權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、社會(huì)生存和發(fā)展條件方面確立、維護(hù)并保障實(shí)行正義的制度。這是正義的主題，也是實(shí)現(xiàn)法律正義的主題。法治如若漠視以社會(huì)正義或分配正義為其精神中樞，就易于甚至必然會(huì)蛻變?yōu)榫傻?、層次更高的專制暴政。”①參見周旺?《論法律正義的成因和實(shí)現(xiàn)》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期第32－38頁。任何社會(huì)的運(yùn)行都必須有法可依，而社會(huì)一體遵循的必須是制定得良好的法律，這是奠定法治國家的前提和基礎(chǔ)。法治的本意并不是具有一整套法律制度，而是依據(jù)法律治理國家，依據(jù)法律制約權(quán)力。從某種意義上講，作出制度安排的原因并不是因?yàn)樯鐣?huì)充滿數(shù)不盡的善，而是社會(huì)存在無孔不入的惡。當(dāng)人性的弱點(diǎn)一旦與權(quán)力相結(jié)合，權(quán)力便會(huì)無惡不作。2013年全國政法工作會(huì)議明確提出要“使人民群眾安全感上升”，似乎是一個(gè)老生常談的話題。其實(shí)不然，“使人民群眾安全感上升”既要靠嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動(dòng)，也要管住公權(quán)力的掌控之手，確保司法活動(dòng)在嚴(yán)格的法律程序之下進(jìn)行，公民的各項(xiàng)權(quán)利才能得到落實(shí)。在社會(huì)運(yùn)行過程中，如果刑事犯罪猖獗，人民自然會(huì)不得安寧。但是，更有一種可以使人民群眾安全感徹底歸零的東西就是公權(quán)力的非法強(qiáng)制。以已經(jīng)被明令廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)制度為例，多年來由于公民權(quán)利意識(shí)的逐步覺醒，維權(quán)行動(dòng)開始出現(xiàn)，維權(quán)行為在揭露政府工作瑕疵中的不留情面，也引起了公權(quán)力掌控者的惱火，以至于勞教在一定程度上異化為某些領(lǐng)導(dǎo)干部“維穩(wěn)”的武器，至少可以在自己的任期內(nèi)使“找麻煩”的人失去人身自由。也許是聯(lián)合國的立場比較超脫，故其認(rèn)為:“在有些情況下，國家當(dāng)局更關(guān)心的是鞏固權(quán)力，而不是加強(qiáng)法治，后者經(jīng)常被視作是對前者的威脅?！雹趨⒁?002年8月23日聯(lián)合國秘書長《關(guān)于沖突中和沖突后社會(huì)的法治和過渡司法的報(bào)告》S/2004/616(聯(lián)合國官網(wǎng))。顯然，如果“鞏固權(quán)力”與“加強(qiáng)法治”出現(xiàn)了相對立的狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)權(quán)者所竭力鞏固的權(quán)力是否已經(jīng)偏離了法治的軌道。所以我們可以說，廢止勞教制度的改革既是公權(quán)力得以規(guī)范的攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是“使人民群眾安全感上升”的福音，更應(yīng)該成為推動(dòng)正義實(shí)現(xiàn)的里程碑。

［1］［美］約翰·羅爾斯．正義論［M］．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988:3．

(責(zé)任編輯:劉 芳)

Putting Power into an Institutional Cage According to the Constitution

TANG Xiao－tian
(Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201207，China)

The difficulty of constitutional implementation in China is to upset the vested interests structure．Assuring the supreme position of the constitution and ensuring the implementation of constitution and law is the key to realize justice．However，vested interests structure becomes the biggest obstacle．The institutional problems must be solved through the institutional reform，and the realization of justice begins with the control on the controllers of public power．To realize the justice，we must guarantee the freedom of speech for citizens，improve citizens’right to learn the truth and prevent the power from damaging the community’s sense of safety．

constitution;realization of justice;vested interests structure;institutional cage

D911

A

1008－2433(2016)03－0123－06

2016－02－28

湯嘯天(1950—)，男，上海人，上海政法學(xué)院編審、上海市法學(xué)會(huì)副秘書長，主要研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)。