馬振華，陳詠倫，著;吳 真，譯

香港式社區(qū)警務(wù):基于油麻地果欄的研究

馬振華，陳詠倫，著;吳 真，譯①

本文的研究對象是人口稠密的香港市區(qū)中的傳統(tǒng)水果批發(fā)市場的警務(wù)活動?；谌朔N志和歷史學的調(diào)查，我們概述了支配市場內(nèi)警察權(quán)自由裁量約定的政治安排。歷史上形成的制度維持了非正式的境況，以此對抗各種變革的壓力。我們發(fā)現(xiàn)，香港當前警務(wù)制度的主要特征是民主思潮下的社區(qū)警務(wù)和香港行政中的一些特定因素相結(jié)合。上述特征導致秩序維護是香港式社區(qū)警務(wù)的總體特征。

香港式社區(qū)警務(wù);警察自由裁量權(quán);秩序維護;油麻地果欄

一、油麻地果欄的功能和歷史

香港人喜歡水果，政府估計香港每天消費的水果超過1500噸。②AFCD(Agriculture，F(xiàn)isheries and Conservation Department)．(2013)．“Wholesale and consumption of fresh food．”Agriculture，F(xiàn)isheries and Conservation Department．05 June 2013．Web．09 July 2013．分銷這些易腐敗的商品是一項大買賣，幾乎全部通過兩個批發(fā)市場:位于香港島的西區(qū)副食品批發(fā)市場和九龍的油麻地果欄。③AFCD(Agriculture，F(xiàn)isheries and Conservation Department)．(2011)．“Wholesale food＆fish markets along Victoria Harbor．”Harborfront Commission Meeting 18 July 2011．Web．10 July 2013．雖然二者是功能相當?shù)乃l(fā)市場，但是其組織具有不同之處。西區(qū)副食品批發(fā)市場是新建的，由政府建設(shè)和管理，每年水果批發(fā)銷售額十億港幣。油麻地果欄與之相反，是一個凌亂、擁擠、歷史悠久、由傳統(tǒng)商人協(xié)會管理的機構(gòu)。令人矚目的是，以傳統(tǒng)方式運營的油麻地果欄批發(fā)銷售的水果數(shù)量是政府市場的兩倍。

如果市場的效率是警務(wù)質(zhì)量的指標，那么油麻地確實可以表征香港警務(wù)的某些方面。本文中，我們利用歷史和人類學調(diào)查來描述油麻地果欄是如何組織有序和維持治安的。④本文依據(jù)的調(diào)查開展在2009年到2013年間。包括相關(guān)新聞和政府檔案的回顧，在油麻地果欄十個月的參與觀察，與包含警察、區(qū)議員、市場攤販和鄰近住戶在內(nèi)的三十名被調(diào)查者的深入訪談。更加具體地說，我們認為油麻地果欄所采取的特色的警務(wù)作為一種典型的“社區(qū)警務(wù)”方式與香港后殖民地的政治傳承相關(guān)。

漁農(nóng)自然護理署于1991年建立西區(qū)副食品批發(fā)市場。⑤Speece，M．(1994)．Wholesale markets for fresh fruits and vegetables in Hong Kong．Bethesda:USAID Regional Agribusiness Project．Technical Report No．4．市場一直在該部門的支持下經(jīng)營，盡管日常管理已經(jīng)外包給私人公司。市場位于靠近維多利亞港的一片填海地上，它有著巨大的貨棧和自己的直通港島高速公路的碼頭、充足的車位、寬敞的道路，但其周邊圍著的安全柵欄限制了“有興趣逛市場”的人們的訪問。市場入口的私人保安對每個來訪者的身份信息進行記錄。

這個綜合市場專門從事批發(fā)，包括蔬菜、魚、蛋和水果的不同銷售區(qū)域。每個貨棧都有高高的天花板和中央冷庫。水果貨棧有133個不同攤位，鋪位面積從36到200多平方米不等。大部分商販是家族生意，已經(jīng)傳到攤主的子孫輩手上。最早的攤主都是因為地鐵建設(shè)從港島中環(huán)地區(qū)搬遷而來。簡而言之，西區(qū)副食品市場是功能完備、秩序良好的商業(yè)市場代表。

與西區(qū)副食品市場相反，油麻地果欄是其鮮明的對照。它的核心設(shè)施是一個建于1913年的迷宮般復(fù)雜的磚石建筑群。果欄在公眾心目中的形象是一個傳統(tǒng)文化聚集地，作為果欄管理者的九龍果菜同業(yè)商會(KFVMA，下文簡稱為“商會”)積極培育這一形象。果欄在2009年被官方評定為二級歷史建筑。九龍果菜同業(yè)商會舉辦公開的中國功夫和舞獅表演，將果欄定位為類似玉器市場、廟街那樣的著名旅游景點。

盡管以一種傳統(tǒng)形象示人，油麻地果欄還是控制著香港水果批發(fā)業(yè)務(wù)的最大份額(超過70%)，是西區(qū)副食品批發(fā)市場營業(yè)額的兩倍以上。因此，即便油麻地果欄的經(jīng)營中確實具備傳統(tǒng)方式的某些特征，但并未損害現(xiàn)代商業(yè)中的效率。我們認為這些傳統(tǒng)元素實際上保障了油麻地果欄的功能秩序。更重要的是，油麻地果欄整體反映了香港式警務(wù)所獨有的歷史特征。

最能具體反映油麻地果欄歷史屬性的是其地理位置。它仍舊占據(jù)著19世紀初發(fā)端時作為村前商棧的位置。自那時至今，周圍的環(huán)境已經(jīng)完全改變了:填海讓港口移到了數(shù)公里之外;房地產(chǎn)發(fā)展讓果欄周圍都建起了摩天大樓。從空中鳥瞰，果欄的核心設(shè)施仿佛是一個落伍的大坑，那些占著價值幾十億港元地皮的一兩層磚瓦房被摩天大樓的叢林團團圍住。①Ming Pao News．(1999)．Fushi Shichang‘Jian’Zu 30 Nian Gengshu Shiyi．doc．19990427．這種土地使用的反差在20世紀60年代成為了一個政治問題，當時港英政府開始動遷香港食品批發(fā)商，將他們安置到一個政府專門建造的地方。長沙灣市場(一個與西區(qū)副食品批發(fā)市場很相似的綜合市場)于1965年開始修建，用于動遷油麻地的食品批發(fā)商。②Speece，M．(1994)．Wholesale markets for fresh fruits and vegetables in Hong Kong．Bethesda:USAID Regional Agribusiness Project．Technical Report No．4．魚禽蔬菜攤販最終都被動遷到了長沙灣市場。水果攤販則竭盡全力抵制將他們的業(yè)務(wù)搬遷出油麻地，結(jié)果他們被作為九龍曾經(jīng)的食品集散中心唯一的經(jīng)營者留下來。

水果批發(fā)商們之所以能保住他們的地盤，部分要歸功于商會。商會最初是在1927年由一群在油麻地賣水果的東莞籍商人組建的。該協(xié)會的成員說，商會的成立，是出于保證安全的需要。東莞籍商人依托傳統(tǒng)的老鄉(xiāng)會安排生意，并共同對付20世紀初香港經(jīng)濟領(lǐng)域中的掠奪者。自成立至今的八十多年間，商會的活動已發(fā)生了改變。它現(xiàn)在不僅管理市場的經(jīng)營，而且開展旨在提升果欄利益的頗具影響的公共宣傳活動，它是組成“批發(fā)及零售功能界別”③功能界別是香港特別行政區(qū)代表社會各個職業(yè)而在特定公職選舉中擁有投票權(quán)的分類，譯者注。的99個團體之一，在立法會代表著商人們的利益。

二、油麻地的問題和警務(wù):三大問題和五個方面

與西區(qū)副食品市場被安放在安全柵欄中形成對比，油麻地果欄則是雜亂無序。后者以一幢老舊市場建筑為中心，但許多商販的臨街鋪面都擺到了房子外面，市場實際上毫無組織地攤放在臨近街坊的大街小巷中。香港是全球人口最密集的地區(qū)之一，這里又是全香港人口最密集的街區(qū)。考慮到土地的壓力，九龍果菜同業(yè)商會能夠繼續(xù)保有這么多的公共空間是一項非凡成就。商會向各級機構(gòu)表達政治意愿，從市場日常管理(如裝卸水果卡車)到反對動遷安置的各種政治和經(jīng)濟壓力。要理解油麻地的警務(wù)，必須要理解油麻地果欄在社會環(huán)境中的政治結(jié)構(gòu)定位。油麻地果欄在夜間經(jīng)營，大約晚上9、10點鐘的時候，進口商開始送來成卡車的水果。水果卸下車后被放在市場的貨攤、人行道和街上。半夜時分，絕大部分的周邊街道和所有人行道上的空地都聳立著一堆堆的水果箱。到了凌晨1、2點完成送貨時，果欄周邊的所有道路，包括連接東九龍到西九龍的主干道都被水果托盤擠滿，僅剩一條車道(嚴格來說這樣是違法的)。此時，買家和批發(fā)商會來仔細查驗貨物并談判交易，交易后會將水果搬離道路，送到食品雜貨店、餐館、賓館或任何零售的地方。當這些交易結(jié)束后，搬運工會將貨物送到買家指定之處。這些街道將在早上6、7點，早高峰開始之前被清理干凈。

從上述內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，果欄的日常經(jīng)營會產(chǎn)生警務(wù)問題。這些問題可以被歸為三大類:①Lee，L．T．(2009)．Transforming landscape:Yau Ma Tei wholesale fruit market．M．L．A．Thesis，Hong Kong:The University of Hong Kong．

(1)阻塞交通。裝卸水果箱占據(jù)了大部分的周邊街道，導致每晚數(shù)小時的嚴重交通阻塞，窩達老道的主路尤為嚴重。

(2)衛(wèi)生問題。水果的搬運生成許多易腐垃圾，導致果欄內(nèi)和周邊街區(qū)的衛(wèi)生問題。

(3)噪音。果欄的營業(yè)制造了相當大的噪音，引起周邊想要休息的居民的不滿。

以問題為導向的社區(qū)警務(wù)的一個基本點就是很少有問題是全面的、普遍性的。個別居民依據(jù)其個人感受報警，要求警察處理。在解決這些問題時，警察要坦誠地參與其中，盡可能地與不同的利益相關(guān)者對話。②Goldstein，H．(1979)．Improving policing:a problem oriented approach．Crime＆Delinquency，25，236－258．本文的人種志調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三類不同的社會群體對上述問題的處理存在不同看法。這三類社會群體是:(1)當?shù)啬贻p住戶;(2)當?shù)乩夏曜?(3)果欄市場里的工作者。在警察機關(guān)中地位不同的警察，與這三類群體的關(guān)系也有所不同。這也為一線巡警和管理層的警官提供了處理果欄問題的優(yōu)勢。下面我們將討論這三個不同群體如何看待果欄日常經(jīng)營中所涉及的問題。

對果欄最猛烈的批評主要來自年輕人和社會地位上升的新居民(尤其是那些買了此區(qū)域昂貴在建公寓的人)，他們認為果欄是滋擾和麻煩的生產(chǎn)者。在訪談中，他們經(jīng)常講述違章裝卸水果造成的不便，阻塞交通以及公共衛(wèi)生問題。他們對市場沒有任何好感，希望果欄能搬遷。例如，有一對兩年前剛搬進高檔的“窩八”(小區(qū)名)的新婚夫妻強烈贊成政府搬遷市場的倡議，原因是重新開發(fā)這一地塊將最終提升他們公寓的房價。

相比這些人關(guān)注聚焦地產(chǎn)發(fā)展，老人和長期居住在此的人傾向于在“社區(qū)”本身投資。他們將市場作為一個集體記憶，并視其為識別街坊身份的要素。這些人談到果欄時的一般反應(yīng)是“如果我們沒了果欄，這就不能再算是油麻地了”。他們列舉了其他證據(jù)來證明果欄是他們生活中的重要元素。例如，有一位住在靠近果欄的老屋中的老人對我們說，他撿拾遺棄在街上的空水果盒后賣給廢品站。他解釋因為自己依靠拾廢品謀生，所以果欄對他而言非常重要。

老年居民可與在果欄市場里工作的第三類人劃歸到同一個群體里。這些人將交通、污垢、噪音看作他們生存的環(huán)境，而不是當作要被解決的問題。市場中最多的勞動者是搬運工，有上千人被雇傭來裝卸卡車上的貨物。他們被按日或按件給報酬，工資一般每月9000港幣左右。③Zhao，S．(2013)．“One hundred years of solid fruit．”Time out Hong Kong．N．p．，7 May 2013，accessed at http://www．timeout．com．hk/big－smog/features/58341/one－h(huán)undred－years－of－solid－fruit．html．這些人大都身形粗壯，身體健康，并強烈忠誠于他們的雇主。

他們的雇主——批發(fā)商行的老板——是這個組織中的資產(chǎn)階級精英，也是果欄經(jīng)營中的關(guān)鍵組織要素。根據(jù)九龍果菜同業(yè)商會的粗略計算，其會員中有250個獨立批發(fā)商。作為這些商行的代言人，商會同意市場為香港社會帶來價值的說法。這些價值包括抽象的文化遺產(chǎn)(在商會支持并幫助下市場在2009年被官方確定為歷史建筑)和為香港食物提供水果的多功能服務(wù)。商會副理事長、交際組主任張先生在接受《南華早報》采訪時說，“如果沒有我們，你家附近的路邊攤和本地水果零售店可能都不存在了”①SCMP(South China Morning Post)．(19 May 2012)．“Traders who keep the juices flowing”．，“是我們讓水果供應(yīng)免于壟斷……沒有我們，你們的水果會變得很貴”。②SCMP(South China Morning Post)．(28 November 2011)．“Fruit of labour fading away in Yau Ma Tei”．

商會同時參與到香港各級政府的政治中，像下面將提到的、類似建立社區(qū)組織來與警察管理層聯(lián)系溝通的事，既包括通過地方政府組織正式社區(qū)警務(wù)協(xié)會的做法，又包括其他的如組織新年招待宴會這樣非正式的傳統(tǒng)做法。香港警務(wù)處(HKPF)一直保持獨立于任何利益相關(guān)群體，與任何警察機關(guān)一樣，其首要目標是維護社會秩序。這就導致了警署長官的目標與那些想保持現(xiàn)狀的利益群體的目標取向相似。商會強烈支持和保護油麻地的現(xiàn)有秩序，這個利益取向必然為地方警務(wù)所共同認可。

商會這種有利的策略一致，使那些每天被喚來處置交通和噪音投訴的普通巡警有點難做。坦白地說，為確保市場的存續(xù)，當?shù)鼐用癖仨毴淌芤欢康姆梁?，這是一個潛規(guī)則。警察和商販也都明白市場在半夜里占用道路、制造噪音，嚴格來說都不合法。但大家就這一認識達成了默契，只要市場商販在早高峰來臨前將馬路恢復(fù)有序的狀態(tài)，警察不會過于嚴格執(zhí)法，以防市場無法運轉(zhuǎn)。

這種執(zhí)法模式多年來已經(jīng)成為解決輕微沖突和投訴的底線。解決這些問題的技巧依賴于在當?shù)厣特満推胀ㄑ簿g建立的溝通渠道。溝通是保障市場日常運轉(zhuǎn)的首要資源。有一個警察在評論中清楚地闡述了這種法外力量:“是的，我們理論上能夠適用(法律)，但實踐中我們很少這樣做，這是因為如果我們嚴格執(zhí)行法律，我們會嚴重影響到商販們的生計，這將不利于社會?！睋?jù)這名巡警說，警察過于嚴苛的執(zhí)法實際將影響保持當前現(xiàn)狀的力量均衡。

這種說法有時會引起公眾的不滿。香港社會早期一直在致力于培養(yǎng)法治理念，③Man，S．W．，＆Wai，C．Y．(1998)．Whose rule of law?rethinking post－colonial legal culture in Hong Kong．Socio－Legal Studies，7(2)，147－169．像果欄現(xiàn)有的那種保持秩序的法外治理方式，在制度層面上是不可能被香港警方輕易承認的。地區(qū)統(tǒng)籌指揮中，警方管理層最大的壓力就是維護公眾心目中關(guān)于警察嚴格執(zhí)法的形象。這些壓力導致管理層的警察在訪談中的陳述高度一致，每個警署長官在訪談中所說的內(nèi)容幾乎都與其他長官所說的相同。這些嚴守紀律的專業(yè)人員表達的信息與官方高層一致。在一次訪談中，有個督察在回答他對于油麻地社區(qū)警務(wù)的看法時說道:“我怎么會有自己的看法?我的看法和我的領(lǐng)導一樣。”另一個警方高層在采訪中回答“果欄的社區(qū)警務(wù)實際如何運作”這個問題時，只是直接給了一本警務(wù)手冊——《香港的社區(qū)警務(wù):致力于社區(qū)》。④HKPF(Hong Kong Police Force)．(2009)．Community policing in Hong Kong:Engaging the community．Hong Kong: Hong Kong Police College．

誠如上文所述，一線警察更能提供自己的個人意見，并且會用工作中的軼事趣聞來佐證自己的觀點。這些故事大多與不同社區(qū)成員建立和保持關(guān)系有關(guān)。即便他們抱怨處理市場里的問題有許多困難，他們并不懷疑自己的工作所維系的秩序是有利于市場繼續(xù)經(jīng)營的。一名一線警察說:

“一般來說，我們不會對果欄的日常經(jīng)營采取行動……我在油麻地長大。多年以來，我都是從堆滿水果箱的街道走過，完全不覺得有什么討厭的。在我看來，一般油麻地的本地人并不會抱怨果欄的日常經(jīng)營。我現(xiàn)在成為油麻地的巡警，如果我接到關(guān)于果欄日常經(jīng)營的投訴，我基本上認為這個投訴人肯定不住在油麻地，否則他(她)就是個精神病?！?/p>

這就是普通警察的普遍看法。當新畢業(yè)的巡警被安排到油麻地，其他警察會專程幫助他們“了解”果欄。一位警察是這樣描述的:

“一天晚上和一個剛畢業(yè)的巡警一起巡邏時，我突然發(fā)現(xiàn)他想要給一輛果欄的卡車開違章停放的罰單。我馬上制止了他，并解釋我們與果欄有一個良好的合作關(guān)系。因此，除非我們得到上級的明確指示，否則不會對果欄經(jīng)營采取法律措施。之后，我需要花整個晚上讓他知道果欄的價值……因為這個巡警從未在油麻地生活，也不了解果欄。正如你所知，剛畢業(yè)的新巡警常把他們自己當作打擊違法行為的超級警察?！?/p>

綜上，油麻地果欄日常一般需要處理三方面的警務(wù):交通、衛(wèi)生和噪音。如果要理解這三個方面的警務(wù)需求的產(chǎn)生以及滿足上述需求的做法，需要考量五種不同觀念或立場之間的互動。第一種是“親‘發(fā)展觀’”。年輕人或者新住戶更相信搬遷果欄將提升地價，有助于經(jīng)濟發(fā)展;第二種是“懷舊寬容”。老人、本地老住戶將果欄的鮮明特色(即便是煩人的特色)作為共同生活經(jīng)歷的來源，從而生成集體身份意識和共同社會資本;第三種是“市場需要”觀。果欄攤主和雇工認為交通、噪音和水果垃圾不是問題，而是社會生產(chǎn)過程中不可避免的副產(chǎn)品。第四種是“默示寬容”。警方管理層處在這種最為矛盾的位置，他們認識到果欄的繼續(xù)經(jīng)營是現(xiàn)有周邊經(jīng)濟的必要組成部分，但又在包含其他觀點的政治利益爭論中不能明確表明立場。第五種是“明示寬容”。巡警在沖突和矛盾的環(huán)境中花費大量時間來維持現(xiàn)有穩(wěn)定狀態(tài)。他們因此比上級警官更習慣于明確主張維護果欄繼續(xù)經(jīng)營中的“社區(qū)”普遍利益。

綜上可見，在油麻地的警務(wù)需求中有多種觀點或立場。那么，香港警方是否用了“社區(qū)警務(wù)”策略來有效滿足這些多元需求呢?

三、香港的社區(qū)警務(wù)和地方治理

雖然“社區(qū)警務(wù)”的構(gòu)成要素十分模糊，但其概念的基本精神與民主政治程序相一致。這種一致性來源于管理的多元化。上文提到的需要警察處置的情況，不同的利益相關(guān)者在警務(wù)問題上存在利益沖突，社區(qū)警務(wù)本質(zhì)上關(guān)注的是公共秩序的認同，因為其會影響可以順利執(zhí)行的行為標準。①Thacher，D．(2001)．Policing is not a treatment:alternative to the medical model of police research．Journal of Research in Crime and Delinquency，38(4)，387－415．管理一個社區(qū)就是民主政府解決更為宏觀的問題(如發(fā)展社會正義的公眾意志)的縮影。

我們接下來將介紹上述多元觀點如何被嵌入到一個更為廣泛的政治形勢中，以及這種社會鑲嵌是如何在社區(qū)警務(wù)中影響警方行動的。我們想要展示的是:社區(qū)警務(wù)的民主精神和香港特區(qū)政府的一些特定元素間的復(fù)雜互動如何成為油麻地警務(wù)的特征。

在一般所認為的民主政府中，立法程序中會吸收包含普遍公眾情感的法律和政策，并由行政權(quán)去執(zhí)行這些法律，獨立的司法權(quán)則負責解讀這些法律。②Balbus，I．(2011)．Governing subjects．NY:Routledge．盡管中立的法官和行政部門的法治立場都很堅定，香港的政策形成的過程并不完全符合這些要求。簡單地說，香港特區(qū)的政策制定的公眾參與度并不夠充分。公眾意見當然通過選任的委員會傳達，但這些委員會的角色僅限于咨詢，政策制定的實際流程留給了成員均由精英選舉產(chǎn)生的行政部門。③Holliday，I．，＆Hui，G．(2007)．Local，advisory and statutory bodies．In W．Lam，P．Lui，W．Wong，＆I．Holliday (Eds．)，Contemporary Hong Kong politics:Governance in the post－1997 Era(pp．97－112)．Hong Kong:Hong Kong University Press．

下文可分為三部分。第一部分聚焦英國殖民地到特區(qū)政府的轉(zhuǎn)變，描述了維持油麻地果欄秩序的警務(wù)系統(tǒng)是如何在香港統(tǒng)治的宏觀體系下形成的。第二部分描述了油麻地果欄附近的政治焦點問題，介紹果欄如何對抗眾多的搬遷的政治壓力從而保持現(xiàn)有的位置。第三部分轉(zhuǎn)向更宏觀的政治環(huán)境來考察具體到警務(wù)實踐的治理結(jié)構(gòu)。我們通過總結(jié)背景因素得出這一部分的結(jié)論，油麻地的特征可以被視作“香港式”特色社區(qū)警務(wù)的具體反映。

四、香港特區(qū)的地方治理

香港特別行政區(qū)被分為18個行政區(qū)域，每個都有他們自己的區(qū)域辦公室①譯者注:民政事務(wù)處。Cheng，Y．S．(2004)．The 2003 district council election in Hong Kong．Asian Survey，44(5)，734－754;Lo，S．H．(1999)．Democratization without decentralization:local government in Hong Kong．Journal of Contemporary China，8(21)，297－318．和區(qū)議會。這些區(qū)域辦公室是負責協(xié)調(diào)執(zhí)行香港民政事務(wù)總署發(fā)布的政策指令的執(zhí)行機構(gòu)，其主要治理機構(gòu)是地區(qū)治理委員會。該委員會由參與本地管理的各政府部門的高級官員組成，包括警察、交通、勞工、教育、住房、福利、城市服務(wù)等等。委員會由民政事務(wù)專員主持工作，定期召開例會討論和協(xié)調(diào)當?shù)卣叩膱?zhí)行。

與區(qū)域辦公室的執(zhí)行功能不同，區(qū)議會大部分功能是協(xié)商，它就針對政府事務(wù)的社區(qū)態(tài)度向區(qū)域辦公室提出建議。油尖旺區(qū)議會(果欄所在的行政區(qū)域)由20個議員組成。17名是由當?shù)剡x民選舉，3名由特首任命。大部分分析人士認為，香港的區(qū)議會很少有實質(zhì)權(quán)力，他們的主要功能是作為“行政吸納政治”，這個由金耀基提出的術(shù)語指的是類似區(qū)議會的咨詢機構(gòu)在以“協(xié)商治理”標準處理公眾意見時的角色。②Ming Pao News．(1999)．Fushi Shichang‘Jian’Zu 30 Nian Gengshu Shiyi．(accessed?)doc．19990427．

社區(qū)警務(wù)將區(qū)域內(nèi)的警署長官與政府聯(lián)結(jié)起來，由隸屬于區(qū)域警署長官的“警察社區(qū)關(guān)系辦公室”(PCRO)負責協(xié)調(diào)各部門的工作。③警務(wù)區(qū)的設(shè)置在地理上與區(qū)政府機構(gòu)并不統(tǒng)一。例如，油尖旺區(qū)政府包括2個警務(wù)區(qū)，油尖和旺角。這個辦公室跟與之相對應(yīng)的區(qū)議會社區(qū)代表和其他被選中的類似“地區(qū)打擊犯罪委員會”這樣的咨詢團體——他們負責傳達社區(qū)在社區(qū)警務(wù)方面的呼聲——共同磋商。就像香港警務(wù)處官方說明中表述的那樣:“(政策的制定)是建立在各地區(qū)建議基礎(chǔ)上的，依次考慮過地方警務(wù)的關(guān)注點與問題。這意味著在區(qū)域和部門層面與社區(qū)進行了商議，長官也據(jù)此與當?shù)貐^(qū)議會和地區(qū)打擊犯罪委員會在警務(wù)問題上進行了協(xié)作。”④HKPF(Hong Kong Police Force)．(2009)．Community policing in Hong Kong:Engaging the community．Hong Kong: Hong Kong Police College．

咨詢提供的政治代議身份表明了民主的不足。如前所述，區(qū)議會缺乏制定政策的權(quán)力，他們僅僅向有權(quán)者提供參考意見(下面將更多提及警務(wù)政策制定)。而且，在警察和類似區(qū)議會這樣的咨詢主體間的社區(qū)警務(wù)安排，仍完全與香港特區(qū)權(quán)力向地區(qū)辦公室轉(zhuǎn)移的政策執(zhí)行主要流程不一致?？雌饋?，社區(qū)代表與警察合作的真正功能是促進香港特區(qū)既定目標的順利執(zhí)行。

現(xiàn)在的地方政府是自后殖民時代到回歸后時代香港地方行政一系列改革和重組的歷史產(chǎn)物。其結(jié)果是:香港回歸以后，制度上表現(xiàn)出民主和非民主的緊張關(guān)系。原先英殖民機構(gòu)的地方政府是潔凈局(Sanitary Board)，⑤1883年，英國殖民地部特派專員全面檢討香港居住衛(wèi)生環(huán)境及供水設(shè)施，成立潔凈局(sanitary board)，負責清洗街道等衛(wèi)生工作。1936年更名為市政局?！g者注1936年才更名為市政局。市政局的成員中，有很小比例由一小部分人選出。直到1981年，選舉市政局代表仍是“香港唯一的政治選舉”。⑥Lau，Y．W．(2002)．A history of The Municipal Councils of Hong Kong，1883–1999:From the Sanitary Board to the Urban Council and The Regional Council．Hong Kong:Leisure and Cultural Service Department．

1984年《中英聯(lián)合聲明》宣布香港將回歸大陸，不久之后，英國殖民政府嘗試引入民主政體，根據(jù)普選原則對立法會和市政局進行直選。1994、1995年，民主普選產(chǎn)生的市政局開始行使相關(guān)職權(quán)，直至其在1999年被解散(見下文)。因此，在回歸前后的幾年間，市政局在香港和九龍地方政府層面開展了民主選舉。

在這個短暫的時期里，市政局制定政策決定，并通過城市服務(wù)部執(zhí)行這些決定，整個服務(wù)部雇傭大約16000人。市政局對本地警務(wù)的廣泛監(jiān)督包括:

1．建造并管理市場和屠宰場，頒發(fā)牌照并控制小販和“令人不適的行業(yè)”;①“令人不適的行業(yè)”指的是包括給禽類褪毛、煮骨頭、融牛油或加工肥料在內(nèi)的生意。

2．街道清理、垃圾處置，公共廁所和大眾浴室、下水道、排水管和井的管理;

3．頒發(fā)食物業(yè)處所牌照并檢查;抽樣檢查食品和藥品;

4．區(qū)域公共衛(wèi)生相關(guān)事務(wù)，檢查住宅，調(diào)查并減少非法妨害，害蟲防治，污染控制，傳染病防治;

5．頒發(fā)牌照并管理洗衣店、商業(yè)浴室、殯儀館和殯葬業(yè)人員，管理墓地和火葬場;

6．管理和維護海濱浴場、游泳池、網(wǎng)球場、公園、游樂場、體育中心和運動場;

7．頒發(fā)臺球房、保齡球場、溜冰場、乒乓房和公共娛樂設(shè)施牌照;

8．頒發(fā)出售含酒精飲料牌照;

9．管理公共圖書館、博物館、畫廊、文化中心和市政廳。

香港回歸兩年后，特首董建華通過下放市政服務(wù)來強化其政治控制。他于1999年12月31日解散了市政局并將上述管理功能吸收到市行政中心的不同部門。這也許能提高行政功效，但是，由地方執(zhí)行特區(qū)政府的政策決定存在合法性爭議，區(qū)議會在地區(qū)治理中的角色需要重新定位。根據(jù)1982年地方行政計劃，設(shè)立區(qū)議會來協(xié)調(diào)活動，但在市政局解散之后，區(qū)議會承擔了一個為當?shù)卣\作提供合法性的重要角色。

這種政治重構(gòu)產(chǎn)生的效果之一，就是區(qū)域辦公室行使的警察權(quán)(如頒發(fā)牌照和管理果欄)與區(qū)議會的“社區(qū)聯(lián)系”行動(主要是象征性的)脫鉤，這導致在解決涉及多方主體的爭端時出現(xiàn)麻煩(正如上文談到的問題)。純粹的民主政治制度的價值之一就是政策制定過程中允許各方利益主體參與其中，構(gòu)筑共識。香港的地方議會在很多情況下被認為這種功能不足，他們反而用公共關(guān)系特權(quán)來掩蓋政治爭議中的實質(zhì)問題。

油尖旺區(qū)議會對油麻地果欄的討論是一個很好的范例。在過去五年的會議中，針對果欄的不滿都被記錄在區(qū)議會備忘錄中，并以一句公式化的“將嚴格執(zhí)行法律”來回應(yīng)，同時針對果欄的警務(wù)實踐(其并沒有遵循嚴格執(zhí)行法律這一原則)仍保持不變。社區(qū)警務(wù)中的社區(qū)參與是通過香港區(qū)域(所謂的代表)政府的正式機構(gòu)來組織的，其更多的是尊重上層警方的政策決定，因而相當被動。

五、油麻地果欄與政治定位

2009年，香港特區(qū)立法會上提出了因果欄經(jīng)營而產(chǎn)生的更高的政治問題。來自九龍西區(qū)的新當選議員李慧瓊(Starry Lee)代表那些反對油麻地果欄經(jīng)營現(xiàn)狀的選民發(fā)言，公開質(zhì)疑食品及衛(wèi)生局局長周一岳醫(yī)生(Dr．York Chow)。李問道:“就目前油麻地區(qū)域從晚上九點到第二天上午八點期間果欄經(jīng)營所導致的嚴重噪聲損害和道路阻塞問題，政府部門有何種解決措施?……相關(guān)部門將采取何種措施來控制這種不法行為的蔓延?”②HKLC(Hong Kong Legislative Council)．(2009)．“LCQ6:Yau Ma Tei Fruit Market，”retrieved from http://www．info．gov．hk/gia/general/200906/24/P200906240235．htm．李慧瓊通過引用1969年政府決定搬遷市場時的審計處記錄來體現(xiàn)該問題的歷史。周首先回顧了分別發(fā)生于20世紀90年代、2000年，以及2007年的試圖遷移果欄的三次失敗嘗試。20世紀90年代的嘗試包含這樣一個計劃:作為長沙灣中心二期工程的一部分，建造專用的水果批發(fā)場所和設(shè)施，將油麻地的攤販安置到那里去。這一規(guī)劃因1997年房價大跌導致的財政困難而流產(chǎn)。2000年的第二次嘗試，是擬在長沙灣市場以外建設(shè)專門的水果批發(fā)場所。這一計劃被批準，但因該項目招標后沒有合格的投標，所以該設(shè)施未能建造起來。第三次嘗試開始于2007年，多個政府部門、民政事務(wù)處和區(qū)議會與九龍果菜同業(yè)商會進行磋商。根據(jù)周的說法，商會與政府間的談判因在壟斷議題上的分歧而陷入僵局。商會提出只有在政府保證該場所可以合法地壟斷香港的全部水果批發(fā)生意后，協(xié)會才同意將油麻地市場的攤販遷出。政府并不情愿做出這樣的保證，因此該問題依然懸而未決?？紤]到這一僵局，周說道:

“為應(yīng)對因果欄的經(jīng)營所引發(fā)的危害，相關(guān)政府部門，包括警務(wù)處以及食物環(huán)境衛(wèi)生署在內(nèi)，將會繼續(xù)采取必要的執(zhí)法行動。民政事務(wù)處將會監(jiān)控市場周邊街道的環(huán)境衛(wèi)生條件，并協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門采取措施解決這些問題，必要的情況下會在果欄周邊街道實施部門聯(lián)合清理行動?！雹貶KLC(Hong Kong Legislative Council)．(2009)．“LCQ6:Yau Ma Tei Fruit Market，”retrieved from http://www．info．gov．hk/gia/general/200906/24/P200906240235．htm．

這表明針對油麻地果欄現(xiàn)存經(jīng)營情況的實際政策已經(jīng)形成:在特區(qū)政府這一層面出現(xiàn)了政治僵局。雖然更高層面的“磋商仍在進行”(盡管已經(jīng)進行了40年)，但警察在日常管理時，仍必須履行應(yīng)對果欄經(jīng)營過程中產(chǎn)生問題的職責。

上文描述了警察是如何實際履行這一職責的。他們在維持秩序時，對于那些維持市場正常經(jīng)營的必要法外行為持一種心照不宣的寬容態(tài)度。警方將其稱為“社區(qū)警務(wù)”以使這種安排合理化。但是，形成這種社區(qū)治安政策的核心動力是相當奇特的。區(qū)議會是當?shù)厣鐓^(qū)的官方代表，如李慧瓊呼吁(警察)“嚴格執(zhí)法”那樣，區(qū)議會一貫與持“親發(fā)展”觀點的群體站在一起。然而，正如我們訪談巡警時了解到的那樣，警方對于社區(qū)的意愿有一種完全相反的理解。事實上一位(巡警)受訪者將這種要求嚴格執(zhí)行法律的要求描述為某些精神病人或者非油麻地本地人的要求。這種“社區(qū)警務(wù)”的模式迫使街頭巡警秉持一種與區(qū)議會所提出的完全相反的社區(qū)理念。這就是“香港式”的社區(qū)警務(wù)。只要我們將其看作是香港政治歷史發(fā)展的產(chǎn)物，一切就不難理解，這一切都根植于歷史上就形成的分工:即運用社會控制力來維持在這座城市已經(jīng)被接受的經(jīng)濟秩序。

六、法律執(zhí)行與裁量權(quán)的構(gòu)建

盡管油麻地果欄經(jīng)營中產(chǎn)生的問題在一些人看來已經(jīng)是滋擾，但是油麻地果欄所在區(qū)域的治安秩序容許一定程度的交通、噪聲和廢棄物問題的存在。警方認為這些危害對于維持市場的存在是必要的，因而許可其繼續(xù)存在。盡管警方可以通過諸如《香港簡易程序治罪條例》《噪聲控制條例》和《檢疫及防疫條例》等法律的執(zhí)行來阻止危害的發(fā)生，但是這種做法可能會導致水果市場停業(yè)。警方享有不援引法律的自由裁量權(quán)。油麻地果欄秩序的維持完全在警察自由裁量權(quán)的范圍之內(nèi)。

油麻地的處境說明，在文化上和結(jié)構(gòu)上，警察的自由裁量權(quán)建立在警察過去在社會秩序維護中所扮演的角色之上。②Newburn，T．，＆Reiner，R．(2012)．Policing and the police．In M．Maguire，R．Morgan，＆R．Reiner(Eds．)，The Oxford handbook of criminology(pp．806–837)．Oxford:Oxford University Press．在香港，警察的作用就是悄無聲息地處理那些因更高層級政府未能解決的矛盾所衍生出的問題，同時還要確保警務(wù)行動不會遭到認可法治理念的公眾輿論的反感。運用符合法治意識形態(tài)及合法的專制手段維護法外秩序的能力是香港式社區(qū)警務(wù)的另一個突出特征。我們可以通過了解警察自由裁量能力的背景因素來解釋這一特征。紐伯恩(Newburn)和雷納(Reiner)認為，警察自由裁量權(quán)包括以下三大體系:(1)政策形成和執(zhí)行的官僚機構(gòu);(2)法律問責的司法機構(gòu);(3)投訴。下面我們通過描述這三大體系在當代香港的運作方式來揭示在這一體制之下香港式社區(qū)警務(wù)的運行。

香港警察機構(gòu)遵循“三分式”的管理方式。也就是說，特區(qū)政府依據(jù)行政授權(quán)指揮警察，地區(qū)政府機構(gòu)依據(jù)當?shù)匦枰跈?quán)來輔助地方警務(wù)措施的施行，專業(yè)的警署長官憑借其專業(yè)技能管理日常的警務(wù)活動。這一體系體現(xiàn)于特首、地區(qū)政府機構(gòu)和警務(wù)處處長間的架構(gòu)關(guān)系。根據(jù)《香港基本法》(也被稱為香港的小憲法)，特首指揮所有的政府部門，包括警務(wù)處。但是，香港的行政部門根據(jù)政治中立原則享有很多的自治權(quán)，嚴格依據(jù)法律規(guī)定來評價警察行為的合法性，并且這種評價獨立于政治影響。因此特首被寄望于不干涉警察行為，這種狀態(tài)漸漸發(fā)展成為慣例。在事實上的自治權(quán)范圍內(nèi)，實踐中的警務(wù)政策是根據(jù)警方高級管理層與地區(qū)政府機構(gòu)協(xié)商來制定的。正如《警隊條例》第4條規(guī)定的，“警務(wù)處處長，在符合行政長官的命令及管制下，對警隊負有最高指示及管理責任”。條文中的“最高指示與負責”同樣適用于地區(qū)警隊的負責人與地區(qū)政府機構(gòu)成員協(xié)商的情形。這導致油麻地的基層警務(wù)人員傾向于維護市場已經(jīng)形成的秩序，而非從嚴執(zhí)行法律。

那么法律問責應(yīng)該怎么辦呢?警方不被要求嚴格執(zhí)行法律規(guī)定難道是合法的嗎?與其他地區(qū)不同(例如英國的《警察與刑事證據(jù)法》)，香港并沒有明確規(guī)定警察行使裁量權(quán)的法律依據(jù)。但是有幾條針對警察行為司法審查的規(guī)定，第一條就是《基本法》本身。就像所有其他在香港的政府部門一樣，警方也受《基本法》的約束。《基本法》第三十九條就與警務(wù)有關(guān)，其規(guī)定:“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利的國際公約》和《國際勞工公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過香港特別行政區(qū)的法律予以實施?！笨梢娤愀鄣木鞕?quán)是遵照這些國際公約運行的。①Wong，K．C．(2012)．Policing in Hong Kong．Surrey:Ashgate．不僅如此，根據(jù)刑法，香港警察違法行使職權(quán)也將受到刑事檢控。根據(jù)《廉政公署條例及預(yù)防賄賂條例》，警察如果有腐敗行為也將遭到刑事檢控。

香港公民經(jīng)常提出針對警察行為的司法審查。然而，以司法審查的方式追究警察行使裁量權(quán)的法律責任，從根本上說僅僅是以個案為導向的，而且可以說是無用的，司法審查只適用于警察已經(jīng)采取了實際行動的情形。我們所描述的在油麻地發(fā)生的情況，僅僅涉及警察不作為的問題。這種不作為只要不涉及腐敗或者行賄，都不大可能引起任何形式的檢控。因此，雖然通常意義上法律責任的追究對于香港的警務(wù)很重要，但是它無法解釋油麻地果欄的警務(wù)秩序。

最后，投訴可行嗎?一個因果欄經(jīng)營而煩躁失眠的居民可以通過向一些監(jiān)督警察行為的政治團體投訴來向警官施壓，迫使其執(zhí)行《噪聲條例》的規(guī)定嗎?香港有三個機構(gòu)受理和調(diào)查有關(guān)警察行為的投訴。包括香港廉政公署(ICAC)、獨立監(jiān)察警方處理投訴委員會(IPCC)和警方內(nèi)部受理投訴辦公室(CAPO)。廉政公署是一個職能覆蓋包括警察在內(nèi)的所有公務(wù)員腐敗問題的強有力的機構(gòu)。他們指控為了犯罪目的或者個人利益濫用職權(quán)的行為，并且辦理了香港歷史上最為臭名昭著的警方被檢舉的案件。但是，我們所描述的在油麻地的警察既沒有犯罪，也沒有腐敗，因此廉政公署并沒有興趣處理這樣的投訴。獨立監(jiān)察警方處理投訴委員會是有法定權(quán)力監(jiān)督和審查有關(guān)警方投訴的獨立機構(gòu)。它與警方內(nèi)設(shè)機構(gòu)——警方內(nèi)部受理投訴辦公室合作，根據(jù)這個投訴是“可報告的投訴”還是“須申報的投訴”的差別進行分工。一個可報告的投訴，必須有一個明確的主體被警察的不當行為所侵害。當這個可報告的投訴被受理，獨立監(jiān)察警方處理投訴委員會就要監(jiān)督它的調(diào)查。那些匿名投訴或者代表被侵害團體進行投訴的，將被歸類為須申報的投訴并由警方內(nèi)部受理投訴辦公室進行處理。理論上講，一件針對油麻地果欄經(jīng)營狀況警察玩忽職守的舉報可能會被支持。但是，獨立監(jiān)察警方處理投訴委員會的支持比率大概是10%左右，這種投訴成功的可能性不大。在我們的受訪者中，這種可能性并未增加。

七、結(jié)論:香港式的社區(qū)警務(wù)

油麻地果欄的問題根源于主張將果欄安置到一個新場所進而追求地區(qū)新發(fā)展勢力和主張將市場原地保留的守舊勢力之間的矛盾。警方在這場沖突中處在一個有點尷尬的位置。警方在社會體制中扮演的角色是應(yīng)明確遵從法律規(guī)定的，但是，警方實際的運作方式則維持了一個歷史上由法外安排形成的秩序。香港警方利用裁量權(quán)的空間，使其意識形態(tài)價值在前臺的表現(xiàn)與其在后臺參與維持已被接受的現(xiàn)實政治秩序的行為區(qū)分開來。政治環(huán)境的現(xiàn)狀與制度手段構(gòu)造的警察裁量權(quán)揭示了政權(quán)回歸后的香港的特殊環(huán)境對社區(qū)警務(wù)的實踐產(chǎn)生了較大影響。

正如我們所呈現(xiàn)的，英國試圖在香港創(chuàng)設(shè)民主授權(quán)的遺產(chǎn)，但后續(xù)改革將實際權(quán)力從議會中去除，二者之間形成的歷史張力塑造出了當代香港治理的面貌。警方管理當?shù)氐闹刃驎r，缺乏傳統(tǒng)上與社區(qū)警務(wù)相關(guān)聯(lián)的民主過程。盡管如此，社區(qū)警務(wù)已經(jīng)成為香港警方自20世紀70年代改革以來的指引典范。在這獨特的政治環(huán)境背景之下，“社區(qū)警務(wù)究竟意味著什么”是一個有趣的問題。

我們認為，這個問題的答案在于傳統(tǒng)安排的歷史效果被嵌入到已經(jīng)被接受的經(jīng)濟秩序之中。香港的警察，就像所有地方的警察一樣，依據(jù)警察條例下的自由裁量權(quán)負責管理世俗社會的滋擾。然而在香港，自由裁量的因素在承擔起一個角色，以使警方可以容許一個傳統(tǒng)市場，在面對為發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)將其驅(qū)逐的壓力時堅持下來。

這從一線警察倡導維護當?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)秩序，反對社區(qū)的區(qū)議會代表要求“全面執(zhí)行法律”的要求中可以看出。如果香港的傳統(tǒng)經(jīng)濟想要存續(xù)，這種有分寸且靈敏的“違背法律”的警務(wù)模式是有必要的。在全球占優(yōu)勢的“社區(qū)警務(wù)”理念，為適應(yīng)后殖民時代香港特殊環(huán)境，體現(xiàn)出與眾不同的本地意涵。

(責任編輯:付傳軍)

Hong－Kong－style Community Policing: A Study of the Yau Ma Tei Fruit Market

(Jeffery T．Martin，Wayne W．L．Chan)

This paper explores the policing of a traditional wholesale fruit market located in a densely populated neighborhood of urban Hong Kong．Based on ethnographic and historical research，we outline the political arrangements that govern the discretionary arrangements of police power at the market．A historically developed system maintains an informal status quo against various pressures to change．We identify crucial features in the contemporary policing system that emerge from a fusion between community policing ideals and some particular aspects of local administration in the Hong Kong Special Administrative Region．These features of this historically developed mode of order－maintenance，we suggest，might be seen as broadly characteristic of a“Hong Kong style”community policing．

Hong－Kong－style community policing;discretionary arrangements of police power;order－maintenance;Yau Ma Tei fruit market

D616

A

1008－2433(2016)03－0074－10

2016－04－16

馬振華(Jeffrey T．Martin)博士，伊利諾伊大學香檳分校助理教授;陳詠倫(Wayne W．L．Chan)博士，香港公開大學講師。

吳 真(1980—)，男，江蘇蘇州人，華東政法大學2014級犯罪學專業(yè)博士研究生。本文系中國法學會課題階段性成果，課題編號為CLS(2015)Y09。