曾凡證

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

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論地方各級人大常委會有效監(jiān)督政府專項工作
——以江蘇省各級人大常委會監(jiān)督實效為研究對象

曾凡證

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

地方各級常委會對政府專項工作的有效監(jiān)督的重要形式。主要體現(xiàn)在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，如何在新時期增強地方各級人大常委會的監(jiān)督實效，是當(dāng)前亟待思考的議題，我們要認(rèn)真思考影響人大審議政府工作報告的效用因素，處理好地方各級人大常委會和政府之間的關(guān)系，使地方各級人大實施對政府的有效監(jiān)督，確保地方人大監(jiān)督權(quán)的有效實施。通過增加人大常委會監(jiān)督的剛性、加大監(jiān)督的公開力度、完善人大監(jiān)督程序從而實現(xiàn)有效監(jiān)督。

地方人大常委會；有效監(jiān)督；政府專項工作

眾所周知，權(quán)力是一把“雙刃劍”，運用得當(dāng)則會政治清明、國富民強；運用不當(dāng)則會導(dǎo)致政治腐敗、國弱民貧，在人類社會實踐的進程中，人們探尋到約束權(quán)力的利器——法治，唯有依法治國，才能將權(quán)力控制于制度的樊籠之中，并在以監(jiān)督為核心的法治體系中，可以為法治建設(shè)提供有力的保障。由此，我國也建構(gòu)了以人大監(jiān)督為核心的監(jiān)督體系，然而，在實踐監(jiān)督過程中，卻存在權(quán)力濫用和腐敗的問題，人大監(jiān)督并沒有充分發(fā)揮出其核心的功效，因此，要喚醒人大監(jiān)督的活力，將國家權(quán)力機關(guān)置于人民的監(jiān)督之下，從而充分發(fā)揮出人大常委會的監(jiān)督功效。

一、地方各級人大常委會監(jiān)督權(quán)綜述

我國歷來重視對國家權(quán)力的監(jiān)督，并建構(gòu)了以人大監(jiān)督為核心的社會主義監(jiān)督體系，這些監(jiān)督表現(xiàn)出多層次、多渠道性，主要包括有：執(zhí)政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督，這些監(jiān)督體系具有鮮明的社會主義特色，在不斷地加以完善，在這些監(jiān)督渠道之中，人大監(jiān)督處于核心地位，它的實質(zhì)是人民主權(quán)原則的具體化和實踐化，是民主集中制式的權(quán)力監(jiān)督機制，側(cè)重的是用權(quán)利制約權(quán)力，人大常委會的權(quán)利直接來源于人民，無疑是最高的權(quán)威性，當(dāng)人民當(dāng)家做主的權(quán)利上升為國家權(quán)力的時候，人大常委會的監(jiān)督作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出其最高的權(quán)威性作用和意義，它代表和維護人民的根本利益和意志。

地方人大監(jiān)督有地方各級人大監(jiān)督和縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督，其本質(zhì)都是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，地方各級人大對“一府兩院”的監(jiān)督不可能是全過程、全方位的監(jiān)督，而是重點監(jiān)督，而地方各級人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督是日常的工作監(jiān)督，是經(jīng)常性的監(jiān)督，因而，需要對地方各級人大常委會監(jiān)督給予足夠的重視，“使之成為我國地方人大監(jiān)督的著陸點”[1]。

二、江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的現(xiàn)狀

以江蘇省人大常委會為例，在我國改革開放的進程中，江蘇省地方人大常委會堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持依法治國，以江蘇省的工作大局為著眼點，重點履行立法、監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等職責(zé)，在近些年的工作中，加強江蘇省的地方立法工作，推行與“兩個率先”相匹配的地方性法規(guī)，編制好江蘇省2013—2017年的立法規(guī)劃，并擬定和修改了14件法規(guī)，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例的18件法規(guī)案，進行了立法調(diào)研，極大地提升了立法的前瞻性和科學(xué)性。同時，還強化江蘇省地方人大常委會的監(jiān)督工作，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，包括聽取和審議省政府的全民健身工作情況、“六五”普法工作、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作、社會保險基金管理工作、出入境旅游工作、司法責(zé)任制改革工作、刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督工作、國有企業(yè)發(fā)展和國有資產(chǎn)監(jiān)管工作、新型省份建設(shè)工作、“走出去”戰(zhàn)略情況等，結(jié)合審議組織了2次專題詢問，對物業(yè)管理條例等法律法規(guī)實施情況，開展了4次執(zhí)法檢查，聽取和審議計劃、預(yù)算、審計方面的5項報告。在實踐過程中，江蘇省地方人大常委會更加注重對民生工作的監(jiān)督和生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督，聽取和審議了2015年省級財政決算草案和2016年上半年預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計報告，力求建設(shè)“法治江蘇”，建設(shè)“強富美高”的新江蘇做出貢獻。

三、地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的問題思考

在改革開放進程中，我國地方各級人大常委會的監(jiān)督工作正在不斷制度化、規(guī)范化和程序化，有力地推進了我國民主法治的進程，然而，在實踐過程中顯現(xiàn)出權(quán)力秩序中的脫序現(xiàn)象，在實際運行過程中還與人民不斷發(fā)展的權(quán)利要求不相適應(yīng)，需要思考和完善。

1.地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作不夠突出。地方各級人大常委會監(jiān)督政府的專項工作中，要進行重點監(jiān)督，尤其對于民眾關(guān)心的熱點問題，進行重點而明確的監(jiān)督，這其中隱含有多方面的原因：(1)我國的直接選舉和間接選舉結(jié)合的選舉制度，層次太多，存在溝通不暢的問題，地方各級人大代表不能準(zhǔn)確選取民眾關(guān)心的熱點問題進行監(jiān)督，也無法回應(yīng)選民的訴求，這種多層次的間接選舉，弱化了代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系。(2)我國的兼職代表制，使得地方人大代表難于集中精力進行政府監(jiān)督工作，這就難免使地方人大常委會的監(jiān)督工作流于形式。(3)我國人大的權(quán)威性還沒有全面樹立，存在對國家公權(quán)力部門不敢大膽監(jiān)督的現(xiàn)象，這也有體制和機構(gòu)設(shè)置等方面的原因。

2.專項工作監(jiān)督的制度體系還有待完善。在我國的《監(jiān)督法》中，對于人大常委會聽取和審議政府專項工作報告，做了明確而詳細(xì)的規(guī)定，然而，這僅是宏觀層面的、原則性的規(guī)范，在具體實施過程中還不夠明確，可操作性不強，與一些地方的實際情況還有較大的差距，難以形成合理、有效的運轉(zhuǎn)體系，還需要進一步完善。

3.專項工作監(jiān)督的議題審議還欠缺合理性。在我國的《監(jiān)督法》之中，關(guān)于議題審議的方向和途徑都做了規(guī)定，然而，還存在一些欠缺合理性的問題。這些主要表現(xiàn)為：(1)普及性的議題較多，而實質(zhì)針對性的議題較少。在地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的過程中，集中于對常規(guī)性的議題如：地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、財政預(yù)算等，而一些主動性的、有針對性的議題較少，這在一定程度上影響了人大監(jiān)督的效能。(2)議題確定過程透明度不高。在地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作的議題中，代表和民眾較難參與，在議題確定形成過程中，一般的常委會組成人員也只有在主任會議正式通知后，才能獲知內(nèi)容，這就使議題確定的民意基礎(chǔ)缺乏，與人大監(jiān)督工作公開、透明的方向不符。

4.專項工作監(jiān)督的審前調(diào)研深入度不足。地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作之前，需要進行充分而全面的視察調(diào)查研究工作，這是聽取和審議政府專項工作的前提，但是，在我國的《監(jiān)督法》之中，并沒有將聽取和審議政府專項工作報告前的調(diào)研視察工作，列為必要的程序，而是用“可以”加以表達，可想而知，人大常委會對政府專項工作監(jiān)督的審前調(diào)研是明確不足的，而且在《監(jiān)督法》的“可以”表述引導(dǎo)下，地方人大常委會的組織視察或調(diào)研工作，往往是“走馬觀花”，并沒有深入、全面、細(xì)致地進行審前調(diào)研工作，這就使專項工作監(jiān)督工作缺乏必要的深入了解和認(rèn)識，“對問題的查找也不確定，整改的措施缺乏針對性，難以提高專項工作監(jiān)督的質(zhì)量和實效”[2]。

5.人大常委會監(jiān)督政府專項工作的力度不足。人大對政府專項工作的監(jiān)督權(quán)必須要有足夠的“剛性”，要在有必要的法律制裁手段的約束下，樹立人大的權(quán)威性和地位，“這些‘剛性’的監(jiān)督權(quán)有質(zhì)詢、罷免、撤職、免職、撤銷等”[3]，然而，在實際監(jiān)督過程中，人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督偏軟，通常只采用一些聽取匯報、詢問、視察、檢查等，而較少采用硬性的監(jiān)督手段，如：質(zhì)詢、罷免等，這就使人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督顯出“雷聲大雨點小”的狀況。

6.人大監(jiān)督政府專項工作的落實細(xì)化度不足。人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督最終還是要落實到實處，如果審議的意見只是一紙空文，沒有具體的落實，則會影響到人大常委會的權(quán)威地位，一些地方人大常委會在審議工作中，側(cè)重于對審議報告的聽取，而沒有注重對審議意見的跟蹤落實，對于沒有切實審議意見的部門或個人也沒有約束機制和對應(yīng)的處理辦法，人大常委會的監(jiān)督工作有待強化和細(xì)化，真正起到監(jiān)督和推動“一府兩院”工作的功能。

四、地方各級人大常委會有效監(jiān)督政府專項工作的舉措

1.提高對地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識。國家公權(quán)力部門長期以來對于地方人大的監(jiān)督權(quán)缺乏正確的認(rèn)識，包括人大常委會監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、地位、作用等，這種認(rèn)識上的誤區(qū)導(dǎo)致地方人大監(jiān)督權(quán)陷入困境，為了使地方人大常委會有效監(jiān)督政府專項工作，要從幾個方面加強對人大常委會監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識。首先，要提高地方人大工作者自身的認(rèn)識。要從地方人大工作者自身加強對監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識，要意識到監(jiān)督權(quán)既是一種職責(zé)更是一種義務(wù)，要對地方人大監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、地位和作用有充分、正確的認(rèn)識，不能認(rèn)為對政府的監(jiān)督就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，是給國家機關(guān)“找麻煩”，因而，對問題不敢認(rèn)真查處，使監(jiān)督權(quán)流于形式，要意識到人大對政府的監(jiān)督不僅是一種法定權(quán)力，還是一種法定責(zé)任，如果履行不好則是對人民的失職。其次，要提高國家公權(quán)力部門對地方人大監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識。地方人大監(jiān)督權(quán)實施的主要監(jiān)督對象是“一府兩院”，然而，在我國的權(quán)力運作的“雙軌制”制度之下，地方人大對同級地方“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)顯得困難重重，其中地方“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)對于地方人大監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識水平成為了一個關(guān)鍵性的因素，要讓地方同級“一府兩院”意識到人大的監(jiān)督不僅是一種督促，還是一種支持，就會理解和配合地方人大常委會的監(jiān)督工作，保證人大常委會監(jiān)督權(quán)的充分、全面行使。最后，要提高社會民眾對地方人大常委會監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識。社會民眾的支持是地方人大常委會監(jiān)督權(quán)行使的民意基石，只有在社會民眾的正確理解和支持下，地方人大常委會才能產(chǎn)生積極、有作為的監(jiān)督行為[4]。

2.完善地方各級人大常委會的審議程序。在我國《監(jiān)督法》的精神引領(lǐng)下，江蘇省各級人大常委會認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗，根據(jù)江蘇省經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，擬定和編制了江蘇省各級人大常委會的政府專項工作監(jiān)督計劃，并對江蘇省專項工作的具體問題進行明確和細(xì)化，完善了相關(guān)的配套制度，并側(cè)重于對專項工作審議議題的選擇和確定、“健全審議督辦機制等內(nèi)容，進一步完善江蘇省人大監(jiān)督審議的規(guī)范性和科學(xué)性”[5]。

3.科學(xué)合理地籌劃人大常委會監(jiān)督政府專項工作的審議議題。對于地方各級人大常委會對政府專項工作的議題選擇，可以提高人大監(jiān)督的質(zhì)量和水平，也對“一府兩院”的工作是一大促進。為此，需要科學(xué)合理地籌劃、安排專項工作的審議議題，提高人大監(jiān)督的有效性。

首先，要堅持以大局為重的服務(wù)理念。在地方各級人大常委會聽取和審議政府專項工作報告的過程中，人大常委會要堅持以黨為中心的大局意識，要圍繞黨委的中心工作，使審議議題與“一府兩院”著力推進的重大項目相契合，要關(guān)注社會改革穩(wěn)定大局、關(guān)注社會熱點和難點問題，要使議題與社會民眾的意愿和要求相一致。其次，地方各級人大常委會對政府專項工作的監(jiān)督要體現(xiàn)出先進性的觀念，除了對常規(guī)性和程序性的審議議題進行監(jiān)督之外，還要用與時俱進的觀點，對全局的、長遠的社會民生的問題進行議題選擇，從而增強專項工作審議監(jiān)督的實效性，并在社會上強化其監(jiān)督影響和效果。再次，要夯實民意基礎(chǔ)，實施開門選題。要讓人大常委會組成人員和人大代表參與到議題的確定之中，集思廣益，可以采用各種形式如：給人大代表致電、征求意見函等，還可以利用人大網(wǎng)站對民眾的意見進行收集，實現(xiàn)開門選題，讓公眾通過投票的方式，選取議題，將普遍認(rèn)可度較高的議題擬定為正式議題，提交主任會議進行討論、決定，從而有力推動社會的有序、長效發(fā)展。

4.做好審議調(diào)研的基礎(chǔ)工作。做好日常調(diào)研工作。地方各級人大常委會要進行深入細(xì)致的調(diào)查研究，在聽取和審議政府專項工作報告的常規(guī)工作中，逐漸積累和深化，從自己的角度，調(diào)查“一府兩院”中存在的問題，分析社會民生熱點問題背后的原因，并積極探索解決民生問題的路徑，在與基層相接觸的深入調(diào)研工作中，“注重廣泛性和針對性，防止以偏概全的片面認(rèn)知”[6]。

做好會前調(diào)研工作。地方各級人大常委會要依照年度審議計劃，做好深入而廣泛的會前調(diào)研工作，要成立調(diào)查小組，擬定詳細(xì)而全面的調(diào)研方案，在主題明確的前提下，突出調(diào)研的重點和實效性，可以采用座談討論、走訪、現(xiàn)場察看、聽取匯報、問卷調(diào)查、熱線電話等方式，認(rèn)真開展調(diào)研，在準(zhǔn)確、深入的會前調(diào)研基礎(chǔ)上，生成高質(zhì)量的調(diào)研報告，提供地方人大常委會審議的重要依據(jù)。

5.增加地方各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作的審議力度。引入重大議題的審議辯論程序。在地方各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的工作中，要不斷創(chuàng)新監(jiān)督理論和制度，要在審議調(diào)研的基礎(chǔ)上，引入重大議題的審議辯論程序，通過辯論程序，可以使不同的意見相互交鋒，更為深刻地對工作報告的內(nèi)容進行認(rèn)識，可以深入地闡明觀點和揭示問題的本質(zhì)，減少監(jiān)督過程中的“走過場”形式，尤其是在爭議較大、社會交流度較高的議題，可以專門設(shè)置辯論環(huán)節(jié)，就審議報告相關(guān)的主題進行辯論發(fā)言，確保辯論程序的依法、公正、合理、有序。

完善“票決制”體系。針對地方人大常委會對政府專項工作監(jiān)督的“偏軟”現(xiàn)象，可以建立和完善“票決制”，在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告之中，用無記名投票表決的形式，進行滿意度的測評，它可以克服人大對政府監(jiān)督的形式化，增強監(jiān)督的“剛性”，具體推廣實踐包括：(1)完善地方人大常委會對政府專項工作報告實施票決的制度，以體現(xiàn)出“票決”制度的權(quán)威性和法定性地位。(2)對“票決”制的表決程序加以規(guī)范化。為了增強程序的公正、公平性，可以采用無記名投票的方式，實施實時計票、當(dāng)場表決。(3)對于投票表決的結(jié)果要合理。為了增強投票制度的有效性，應(yīng)當(dāng)只設(shè)置“滿意”和“不滿意”兩項，對于“滿意”票數(shù)沒有50%的即為不通過，要進行補充報告或重新報告，如果補充報告仍舊沒有通過，人大常委會要采用詢問、質(zhì)詢、提請罷免責(zé)任人等形式，進行監(jiān)督。對于超過50%的“滿意”票數(shù)，要做好審議意見的反饋和落實，豐富監(jiān)督的手段，限定監(jiān)督的時間，達到令人滿意的監(jiān)督效果。

增強審議工作的透明公開度。人大常委會的監(jiān)督工作要堅持監(jiān)督公開的原則，充分利用人大網(wǎng)站、雜志，進行審議的公開，還可以邀請公民旁聽會議，實施審前公開、審中公開和審后公開，提升專項工作監(jiān)督的透明度和責(zé)任感。

五、結(jié)語

綜上所述，地方各級人大常委會要做好監(jiān)督權(quán)的行使工作，要在監(jiān)督過程中體現(xiàn)出民意基礎(chǔ)，保證公民與人大常委會的互動，要增強和完善人大常委會監(jiān)督政府專項工作的體制，提升人大常委會監(jiān)督的權(quán)威性，并構(gòu)建細(xì)致的法律責(zé)任系統(tǒng)，強化人大常委會對政府專項工作監(jiān)督的“剛性”，要提升監(jiān)督的效力，應(yīng)當(dāng)事事進行表決，決議不通過的，還應(yīng)當(dāng)啟動其他監(jiān)督程序如：詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等，從而體現(xiàn)出人大常委會監(jiān)督的實效性。

[1]高春杰.地方人大常委會職權(quán)研究[D].濟南：山東大學(xué)，2013.

[2]王雪鋒.使命如山——襄樊市人大常委會專項工作評議紀(jì)實[J].楚天主人，2010，(3).

[3]張紅民.地方人大常委會質(zhì)詢監(jiān)督職能完善研究[D].長沙：中南大學(xué)，2011.

[4]劉偉.地方人大常委會研究:總結(jié)與反思——以近五年來的相關(guān)論文為綜述對象[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2010，(4).

[5]張真理，于雯雯.地方人大常委會立法的體制與機制問題研究[J].北京社會科學(xué)，2014，(3).

[6]陳曠.地方人大常委會組織的調(diào)研工作存在的問題與對策研究[D].長沙：中南大學(xué)，2011.

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-08-12

江蘇省高校人文社會科學(xué)研究一般項目“江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究”階段性研究成果(2015SJB204)；江蘇省法學(xué)會科研一般項目“江蘇省各級人大常委會監(jiān)督政府專項工作研究”階段性研究成果(SFH2015D02)

曾凡證(1986-)，男，江西吉安人，講師、法學(xué)博士，主要從事憲法與行政法研究。

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1008-7966(2016)06-0010-03