馬俊英

湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題及對(duì)策研究

馬俊英

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是我國經(jīng)濟(jì)體系中連接國家宏觀經(jīng)濟(jì)與基層微觀經(jīng)濟(jì)之間不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是破解“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑選擇。湖南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，縣域面積占全省96.9%，縣域經(jīng)濟(jì)在全省占有極其重要的地位。近年來，湖南縣域經(jīng)濟(jì)取得了長足的進(jìn)步和發(fā)展，全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。面臨轉(zhuǎn)方式和調(diào)結(jié)構(gòu)深入推進(jìn)、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局重新調(diào)整、改革開放全面深化等新形勢(shì)和新任務(wù)，湖南必須適時(shí)調(diào)整發(fā)展思路，積極探索新常態(tài)下縣域經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的戰(zhàn)略途徑、目標(biāo)、重點(diǎn)和對(duì)策措施，引導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

一、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，湖南把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高，涌現(xiàn)出一批全國百強(qiáng)縣。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提高

“十二五”以來，全省縣域經(jīng)濟(jì)增長勢(shì)頭強(qiáng)勁，保持平穩(wěn)較快增速，經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模迅速擴(kuò)大。2012年，全省縣域經(jīng)濟(jì)增速為11.6%，高出全省經(jīng)濟(jì)增速0.3個(gè)百分點(diǎn)；完成地區(qū)生產(chǎn)總值14754.22億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的66.6%，較2010年提高2.2個(gè)百分點(diǎn)。全省GDP過200億、100億的縣市區(qū)分別達(dá)到23個(gè)、55個(gè)，較2010年分別增加17個(gè)和14個(gè)。全省縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值25718元，在2010年的基礎(chǔ)上增加7378元，人均水平大幅提高。

（二）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量穩(wěn)步提升

財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)快速增長，2012年，全省縣域財(cái)政總收入達(dá)1015.68億元，占全省財(cái)政總收入的34.6%，其中地方財(cái)政收入過10億的縣域達(dá)18個(gè)。全省縣域財(cái)政總收入增速超過GDP增速0.9個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政總收入占GDP比重為4.19%，較2010年提高0.89個(gè)百分點(diǎn)。縣域城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為17897元和7317元，分別比2010年增加3987元和2083元，維持較快增長速度。全省縣域工業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值6760億元，較2010年增加2375億元；縣域工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額1285億元，較2010年增加197億元。縣域新型工業(yè)提速增效明顯。

（三）經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不斷增強(qiáng)

近年來，全省縣域經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力不斷增強(qiáng)，發(fā)展的后勁明顯增大。2012年，全省縣域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額4379.3億元，分別比2010年和2011年增加了1162億元和593億元，占全省的比重維持在55%左右。實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資達(dá)8906.2億元，較2010年增加了3844億元，固定資產(chǎn)投資總量占全省比重由2010年的51.5%上升至61.1%，提高9.6個(gè)百分點(diǎn)，投資增速明顯加快。

（四）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得實(shí)效

全省縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，2012年，湖南縣域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為17.1：51.2：32.8，與2010年的19.2：48.0：32.8相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降2.1個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)上升3.2個(gè)百分點(diǎn)。與全省平均水平相比，湖南縣域第二產(chǎn)業(yè)占比高出全省3.8個(gè)百分點(diǎn)；縣域工業(yè)增加值達(dá)6760億元，比2010年增加了2375億元，占全省的比重由2010年的69.5%增加至74%，工業(yè)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題

湖南縣域經(jīng)濟(jì)做大了總量，提升了質(zhì)量，取得了諸多新突破。但是，隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些深層次問題也日漸顯現(xiàn)。目前多數(shù)的縣域仍是經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣，經(jīng)濟(jì)素質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)層次偏低、工業(yè)化程度低、需求水平低以及城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大等。但是，總體看，全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題還客觀存在，規(guī)模不大、質(zhì)量不優(yōu)、結(jié)構(gòu)失衡問題仍不同程度存在。

（一）發(fā)展差異依然不小

全國來看，湖南目前進(jìn)入全國百強(qiáng)縣的只有4個(gè)，相比江蘇（27個(gè)）、山東（22個(gè)）、浙江（18個(gè)）的差距很大，而全國百強(qiáng)之一、省內(nèi)強(qiáng)縣第一的長沙縣，經(jīng)濟(jì)規(guī)模只有全國百強(qiáng)首位昆山市的1/3。縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的發(fā)展也多不平衡，以縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的寧鄉(xiāng)縣為例：2011年人均GDP最高的白馬橋鄉(xiāng)80656元，是最低的流沙河鎮(zhèn)的8.7倍；人均一般預(yù)算收入最高的玉潭鎮(zhèn)59163元，是最低的東湖塘鎮(zhèn)的237.6倍；農(nóng)民人均純收入最高的玉潭鎮(zhèn)達(dá)23718元，是最低的巷子口鎮(zhèn)3.2倍多。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然不優(yōu)

“十二五”以來，全省縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，但與全省平均狀態(tài)比，一次產(chǎn)業(yè)高3.5個(gè)百分點(diǎn)，三次產(chǎn)業(yè)低7.3個(gè)百分點(diǎn)。一方面，縣域農(nóng)業(yè)雖然品種多、產(chǎn)量大，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低、效益差、特點(diǎn)不突出，農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條短、檔次低，資源優(yōu)勢(shì)還沒有轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。另一方面，雖然二次創(chuàng)業(yè)比重總體上超過50%，且縣域工業(yè)企業(yè)數(shù)量不少，門類也較齊全，但仍然普遍存在產(chǎn)業(yè)鏈條短、技術(shù)含量低、附加值小、經(jīng)濟(jì)效益差等問題，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模極小，現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)較慢，普遍缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)軍企業(yè)和有影響的知名品牌。此外，資源和環(huán)境約束持續(xù)加劇，高能耗和環(huán)境污染亦較嚴(yán)重，節(jié)能減排壓力很大。

（三）收支矛盾依然突出

總量不大、質(zhì)量不優(yōu)，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)和發(fā)展后勁不足。湖南縣級(jí)人均公共財(cái)政預(yù)算收入低于全國平均水平的狀況至今仍未發(fā)生根本改變。2012年全省縣級(jí)人均公共財(cái)政預(yù)算收入僅為1074元，甚至比2009年時(shí)的全國縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收入水平還要低；全省縣級(jí)財(cái)政平均自給率僅為29.52%，遠(yuǎn)低于全省財(cái)政自給率（43.27%）、全國平均水平（87.6%）和全國縣級(jí)平均水平（50.73%）；大多數(shù)縣域自身的財(cái)力極為有限，最低的龍山縣僅為10.65%。絕大多數(shù)縣域至今仍要靠中央、省、市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，當(dāng)前幾乎都面臨著必須依靠自身努力消化許多剛性財(cái)政支出的壓力，特別是為改變落后面貌，又必須加快改善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，建設(shè)開發(fā)區(qū)，提供更多公共產(chǎn)品，而增資、社保等方面的剛性支出增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長速度，這便在一定程度上更加劇了縣級(jí)財(cái)政收支失衡的問題。

（四）要素制約依然嚴(yán)重

一是建設(shè)用地緊缺。在當(dāng)前要素普遍趨緊，特別是國家為加強(qiáng)土地管理，將未利用地也納入計(jì)劃管理的情形下，發(fā)展欠賬本來就較多的縣域建設(shè)用地空間也同時(shí)被壓縮，許多縣域已出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目等著用地，或因無地而留不住來之不易的引資項(xiàng)目的現(xiàn)象。二是發(fā)展資金短缺?？h域發(fā)展資金普遍短缺，迫切需要銀行貸款的大力支持，然而金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣域貸款的總量卻十分有限。例如，2012年長株潭地區(qū)的醴陵市、攸縣和湘潭縣金融機(jī)構(gòu)存貸比距離商業(yè)銀行規(guī)定的存貸比最高上限的差值均低于26%，金融機(jī)構(gòu)貸款主要向大城市、大行業(yè)和優(yōu)勢(shì)企業(yè)傾斜，縣域金融機(jī)構(gòu)內(nèi)的資金流動(dòng)受阻，有相當(dāng)部分可用資金在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有得到有效盤活。三是招商引資困難?？h域引資的硬件優(yōu)勢(shì)相對(duì)而言本身就不如大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，單靠廉價(jià)的土地和優(yōu)惠的稅收措施也已難以為繼，加之國家與省對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移門檻的日益限制，縣域?qū)ν赓Y的吸引力受到了很大沖擊。

（五）發(fā)展環(huán)境依然欠佳

當(dāng)前，縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、提高人民生活水平的任務(wù)在不斷加重，而自主調(diào)控能力卻在相對(duì)弱化，特別是金融、稅務(wù)、工商、國土、電力等一些職能部門的改革不到位，甚至部分權(quán)力還在上收，縣域調(diào)控手段越來越少。相對(duì)于省、市級(jí)政府而言，縣級(jí)政府管理經(jīng)濟(jì)更具有直接性，責(zé)和權(quán)的失衡，往往使縣級(jí)政府處于“空有雄心壯志，少有調(diào)控手段”的尷尬境地。由于縣域管理權(quán)限過小，相當(dāng)一部分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限在國家、省里和市里，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展最前沿的縣級(jí)政府基本沒有多少最終決定權(quán)；加之縣域體制機(jī)制改革不到位，縣域自身政策和服務(wù)環(huán)境也不夠?qū)捤傻?，均在一定程度上制約著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期，湖南縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著加快中部崛起、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范、集中連片扶貧攻堅(jiān)深入實(shí)施、新型城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制加快完善等重大發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)仍將受到發(fā)展不足與質(zhì)量不優(yōu)長期并存問題的困擾，面臨著調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式壓力大和外部競(jìng)爭(zhēng)更加激烈的嚴(yán)峻考驗(yàn)，必須要用新的視野、新的理念和新的思路，應(yīng)著力探索解決新常態(tài)下縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略途徑和對(duì)策措施，引導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

針對(duì)我省縣域經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力不強(qiáng)、縣域間差距較大、功能體系不盡完善、自我調(diào)控能力較弱、發(fā)展后勁不足等突出問題，著眼于全面提高我省縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力，在以下四大方面做足文章：

（一）改革行政管理體制，優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

一是改革完善縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)機(jī)制。糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績(jī)的偏向，側(cè)重從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民生改善和資源環(huán)境等多個(gè)方面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行綜合考評(píng)，體現(xiàn)“三量同升”這一基本要求，將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考評(píng)工作納入常規(guī)統(tǒng)計(jì)工作之中，同時(shí)加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考評(píng)結(jié)果的開發(fā)應(yīng)用，引導(dǎo)各縣域加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。二是進(jìn)一步加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批環(huán)節(jié)。著力改變目前縣級(jí)政府“有限權(quán)力”卻“無限責(zé)任”的不合理狀況，進(jìn)一步下放行政審批權(quán)限，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，著力簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程。精簡(jiǎn)、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，盡量減少政出多門、多頭管理，有所為有所不為，將有序地“放”與有重點(diǎn)地“管”有機(jī)結(jié)合起來，確保釋放活力與加強(qiáng)監(jiān)管同步推進(jìn)。

（二）加大財(cái)稅金融支持，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

一是通過稅收減免、財(cái)政貼息、再貸款支持等手段，確?？h域金融機(jī)構(gòu)的盈利水平與大中城市基本相當(dāng)，著力增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)性與積極性。按照“政策引導(dǎo)、政府推動(dòng)、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，在加強(qiáng)原有縣域信用擔(dān)保體系建設(shè)的同時(shí)，積極探索發(fā)展多種形式的融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式，為縣域企業(yè)提供擔(dān)保增信服務(wù)，促進(jìn)縣域信貸投放增長。二是著力推進(jìn)融資模式創(chuàng)新。嚴(yán)格按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式試點(diǎn)工作，整合社會(huì)資源推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化；加快探索和發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)和支持民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，支持縣域重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開展股權(quán)和債券融資。三是推動(dòng)財(cái)政分配制度改革，加快形成合理的省、市、縣財(cái)政收入分級(jí)劃分機(jī)制，完善省直管縣財(cái)政體制，加大對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，夯實(shí)縣域財(cái)源基礎(chǔ)。

（三）打造多元化支撐平臺(tái)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力

一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的支撐平臺(tái)，要充分發(fā)揮園區(qū)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力支撐作用，進(jìn)一步優(yōu)化園區(qū)管理，提升園區(qū)聚集發(fā)展能力，依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特色，突出自身比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明晰園區(qū)發(fā)展的方向與重點(diǎn)，加快創(chuàng)新園區(qū)發(fā)展模式，爭(zhēng)取建成一批銷售收入過百億元甚至過千億的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。二是打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色資源及產(chǎn)業(yè)打造產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新發(fā)展平臺(tái)，針對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出瓶頸特別是關(guān)鍵性技術(shù)瓶頸，通過加強(qiáng)與高校、研究機(jī)構(gòu)的合作進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持，同時(shí)要加大創(chuàng)業(yè)政策宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)的積極性，充分吸引本縣外出創(chuàng)業(yè)人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)縣域內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。三是提升公共服務(wù)平臺(tái)。積極打造縣域產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接合作平臺(tái)，通過定期召開產(chǎn)品推介會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)宣傳等方式，提高縣域產(chǎn)品知名度，促進(jìn)縣域產(chǎn)品對(duì)外展銷交易；著力優(yōu)化提升人才服務(wù)平臺(tái)，積極放開落戶政策，優(yōu)化大中專畢業(yè)生回鄉(xiāng)檔案、人事關(guān)系管理體系，提高人才服務(wù)水平。建好用好公共信息服務(wù)平臺(tái)，利用信息化系統(tǒng)及時(shí)有效地發(fā)布相關(guān)需求信息，為物流業(yè)、家政服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多支持，為廣大居民生活提供更多便利。

（四）加大對(duì)外開放力度，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

一是進(jìn)一步完善招商引資政策，搭建招商引資平臺(tái)，創(chuàng)新招商引資方式，以擴(kuò)大招商引資規(guī)模，提高利用外資質(zhì)量。注重引資與引智結(jié)合，加強(qiáng)培養(yǎng)和引入適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的各類人才，為縣域開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保證和人才保障。二是將外貿(mào)出口作為開放型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，積極擴(kuò)大外需市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易從勞動(dòng)密集的制造環(huán)節(jié)，向產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的上下游攀升。抓住國際和沿海產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移的契機(jī)，大力開拓國際市場(chǎng)，鞏固歐美、日韓以及港澳地區(qū)等傳統(tǒng)市場(chǎng)，積極拓展東盟、拉美、非洲等新興市場(chǎng)，積極培育出口龍頭企業(yè)，打造自主出口品牌，爭(zhēng)取形成一批外貿(mào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的縣域支柱產(chǎn)品和品牌產(chǎn)品。三是要不斷擴(kuò)大省內(nèi)外的區(qū)域合作，在區(qū)域發(fā)展大局中謀劃縣域發(fā)展。充分考慮自身的優(yōu)勢(shì)特色以及與鄰近區(qū)域的合作互補(bǔ)，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)，主動(dòng)參與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共贏互補(bǔ)。積極推進(jìn)以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以城市為載體、以人為根本的“三位一體”產(chǎn)城融合模式，為開放型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

本文系湖南省社科基金課題《湖南戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化研究》（11YBA196）階段性成果。

（作者單位：湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所）

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