夏 光

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

?

卷首語

環(huán)境保護促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

夏 光

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，又稱區(qū)域環(huán)保機構(gòu)，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構(gòu)與各省級環(huán)保機構(gòu)之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構(gòu)。這對于現(xiàn)有環(huán)保管理體制而言有較大改變，所以需要深入思考和探索。

為什么提出這個命題？因為近年來中央多次提出了這方面的要求。2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”。2015 年中共中央“十三五”規(guī)劃的建議提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”。2016 年《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016 年工作要點》再次明確“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案”。2016 年《中央政治局常委會2016 年工作要點》提出“開展跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)……試點”。

在當(dāng)前我國強調(diào)簡政放權(quán)、精簡機構(gòu)的大形勢下，中央一再提出要進行探索跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點，表明探索建立區(qū)域環(huán)保機構(gòu)具有特殊的必要性。從根本上說，這是因為國家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執(zhí)行。必須承認，在環(huán)境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現(xiàn)有的環(huán)保體制中，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強。中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴，但在具體執(zhí)行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環(huán)節(jié)，我們把它稱為“傳動機構(gòu)”，就像汽車馬達的動力需要通過“掛擋”才能驅(qū)使車輪行動一樣。跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)就是這種傳動機構(gòu)。目前全國設(shè)立了六個環(huán)保督查中心，但這些體制安排仍然比較乏力，還不是真正意義上的區(qū)域環(huán)保機構(gòu)。

跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的職能，一是要強化中央的環(huán)保事權(quán)和調(diào)控能力，二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護法律責(zé)任，由此把過去相對比較虛置的中央環(huán)保職能落到實處，樹立權(quán)威。其發(fā)揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執(zhí)法、強制的辦法，督查地方政府履責(zé)。二是通過引導(dǎo)和幫助的辦法，即通過國家安排的環(huán)保項目把地方環(huán)保的事情辦起來。從這個意義上說，區(qū)域環(huán)保機構(gòu)應(yīng)該是一個強勢的實體性執(zhí)行機構(gòu)，有法定授權(quán)，可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目，不是一般性的協(xié)調(diào)機制或監(jiān)督機構(gòu)。

這樣的強勢區(qū)域環(huán)保機構(gòu)，在國際上比較通行。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設(shè)了十個區(qū)域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構(gòu)。

推進區(qū)域環(huán)保機構(gòu)的改革，是要增加國家行政支出的，但由于區(qū)域環(huán)保機構(gòu)加強了基層的環(huán)境保護工作，通過加強環(huán)境督查和實施各種環(huán)境保護項目，由此帶來經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色化，減少污染排放和各種環(huán)境損害，這也會節(jié)約下來大量經(jīng)濟成本，這個節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機構(gòu)所增加的行政成本，甚至還要超過。與此同時，區(qū)域環(huán)保機構(gòu)將促進發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶來新的經(jīng)濟收益，這也會沖抵行政成本，更何況給老百姓帶來藍天碧水，其價值是難以計量的，因此不要因為會要增加行政支出就不敢搞改革。