聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安　271018）

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法治視角下權(quán)力分立與分配的政治學(xué)解讀

聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東泰安271018）

權(quán)力的兩面性，必有分立與分配兩種路徑與之相匹配，故必須重新審視傳統(tǒng)的權(quán)力分配理論，尤其是在中共十八屆四中全會提出“全面推進(jìn)依法治國”的背景下，更有其特殊意義。依法治國的要求必然是在法律的前提下討論權(quán)力問題，政治學(xué)的解讀也不例外。從中國的政治現(xiàn)實(shí)這一視角來重新審視權(quán)力分立與分配的辯證統(tǒng)一關(guān)系，以中央與地方關(guān)系的實(shí)踐為依托，對當(dāng)前中國正在進(jìn)行的反腐斗爭、依法治國有重要的理論和實(shí)踐意義。

權(quán)力分立與分配；民主憲政；依法治國

［DOI］10.3969∕j.issn.1672-2345.2016.01.012

權(quán)力不僅是一個法律概念，關(guān)涉“當(dāng)為”問題，更是一個政治范疇，以“是”或“存在”為其研究對象。但無疑，在民主政體下，關(guān)注權(quán)力問題，首要前提是一個法治下的權(quán)力，是在治權(quán)之下的次級范疇，它并不是一匹脫韁的野馬，可以馳騁于大漠。因此對權(quán)力兩面性的解讀，首先是在法秩序框架下進(jìn)行的，無論其是經(jīng)濟(jì)取向、政治取向抑或文化取向的，這是一個前提性之先驗(yàn)假設(shè)。在這個前提下，將詳細(xì)論述法與國家、政黨與國家、法與政黨等一系列涉及權(quán)力資源的調(diào)控問題，在中國這樣一個曾經(jīng)缺乏權(quán)力資源調(diào)控傳統(tǒng)的國家，在民主、法治、人權(quán)的國際大背景下，對這個問題的關(guān)注似乎更具有其時(shí)代意義。

一、權(quán)力分立與分配的法哲學(xué)解讀：對立與統(tǒng)一

權(quán)力的分立與分配，是“一個”問題。但傳統(tǒng)的法哲學(xué)以及其指導(dǎo)下的法與政治觀都更關(guān)注權(quán)力的分立問題，對分配的問題幾乎無涉足，這無疑與對權(quán)力的認(rèn)識有密切關(guān)系。一般認(rèn)為，權(quán)力具有“天然侵奪性”，稍不控制，便會如脫韁之野馬，橫行肆虐。但這更是一個“政治上”的權(quán)力解讀，是一個關(guān)于“是”抑或“存在”的認(rèn)識，而非一個法律上的范疇，它與“當(dāng)為”問題無涉，法律上的權(quán)力分立，更是一個權(quán)力分配，兩者是一對矛盾統(tǒng)一體。

之所以說法律上的權(quán)力分立與分配是對立統(tǒng)一的，其原因在于，在法律這個先驗(yàn)的框架下（抑或法律秩序框架下，二者內(nèi)涵迥異，這涉及一個實(shí)證主義法學(xué)與利益法學(xué)的爭辯問題），權(quán)力的分立，是對法律這個最高治權(quán)下的“權(quán)力”的分配與制衡，這無疑是權(quán)力資源的分配正義問題，權(quán)力的分立，更是一種權(quán)力的分配。按此邏輯順延下去，歸根到底，都是一個關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力之分配正義與矯正正義的問題。權(quán)力的分立不是一個真問題，大多數(shù)國家采取這樣的體制，只是說明其具有普適性，但普適性只是一個歷史范疇，具有價(jià)值中立性，不能作為價(jià)值判斷之正義的論據(jù)。“把社會權(quán)力分給許多人掌握，增設(shè)官職，使每一官職只有履行職務(wù)時(shí)所必要的權(quán)限”〔1〕。這與其說是權(quán)力之分立，倒不如說是分配。

從權(quán)力的分立到權(quán)力的分配，只是一小步，卻實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。“沒有一個部門在實(shí)施各自權(quán)力時(shí)應(yīng)該直接或間接地對其他部門具有壓倒性的影響”〔2〕?！八麄兺ㄟ^使各政府部門向不同的利益團(tuán)體負(fù)責(zé)，使政府能夠反映各種不同的利益，從而導(dǎo)致利益之間的妥協(xié)和平衡”，權(quán)力的分立不是目的，“每一個部門對其他部門的事務(wù)都有發(fā)言權(quán)，每一部門在與其他部門的合作中保持中立，以便處理自己的事務(wù)，正是通過在政治上互相獨(dú)立的三個部門的混合，制衡學(xué)說才具有實(shí)際效用”〔3〕?！胺乐箼?quán)力合并和集中的最堅(jiān)強(qiáng)壁壘是各部門的相互聯(lián)系和相互依賴……事實(shí)上，要準(zhǔn)確地劃分各部門的界限是絕對不可能的，因此，真正的做法應(yīng)當(dāng)是設(shè)計(jì)這樣一種利益和動機(jī)的平衡，以保證三權(quán)分立不是絕對地分立，而是永遠(yuǎn)相互依賴”〔4〕。

但是，上述做法都是在法秩序下進(jìn)行的分立，而這種分立更需要一系列的配套措施作保障，如民主憲政。許多國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，比較合理的資源分配，是同比較合理的民主憲政制度交織在一起的。一方面，合理的權(quán)力分立制度是以民主憲政制度的建立或存在為前提的，沒有合理的民主憲政制度便沒有合理的權(quán)力分立制度；另一方面，合理的權(quán)力分立制度又是合理的民主憲政制度的重要組成部分，是民主憲政的題中應(yīng)有之義，沒有合理的權(quán)力分立制度也就不可能存在什么健全的民主憲政制度。

表面上看這似乎是個悖論，但實(shí)際上這是歷史和制度的邏輯。這個邏輯告訴我們：民主憲政制度和權(quán)力分立制度的建立和完善都需要一個過程，即要建成合理的權(quán)力分立制度，先要有更基本的民主憲政制度存在，在這個基礎(chǔ)上逐步建立和健全權(quán)力資源法律調(diào)控制度。

民主制度作為前提性準(zhǔn)備，可謂不證自明的真理。古往今來，概莫如此，“難道不是誰強(qiáng)誰統(tǒng)治嗎？每一種統(tǒng)治者都制定對自己有利的法律，平民政府制定民主法律，獨(dú)裁政府制定獨(dú)裁法律，依此類推”〔5〕。“我們的聯(lián)邦是依據(jù)共同合作的原則，以全民意志作為運(yùn)行的方向，忽視民意的權(quán)力運(yùn)行是得不到憲法支持的”〔6〕?！霸谝粋€傳統(tǒng)的社會中，合法性可能取決于統(tǒng)治者的世襲地位，取決于在制定和執(zhí)行法律時(shí)遵守某些宗教習(xí)俗，以及取決于這些決策的范圍和內(nèi)容，在現(xiàn)代民主政治體系中，當(dāng)權(quán)者的合法性將取決于他們在競爭性的選舉中是否獲勝，取決于他們在制定法律時(shí)是否遵守規(guī)定的憲法程序，選舉和立法這兩個程序被看作是政府對公民要求作出反應(yīng)的保證”〔7〕。但是，只談民主和民主政體是不夠的，“在民主政體之下，多數(shù)人對少數(shù)人實(shí)施野蠻的而且完全不必要的暴政也是可能的……在不想推翻守法的政府和限度內(nèi)，如何保護(hù)少數(shù)是節(jié)制權(quán)力的一個主要方面”〔8〕?！懊癖娤Ｍ鳛樽约荷婊A(chǔ)的體制能繼續(xù)存在下去，這種心愿支持了權(quán)力的亂用：在強(qiáng)暴面前卑躬屈膝，或者進(jìn)而阿諛奉承，可能的話自己也沾點(diǎn)額外便宜，這種丑惡的靈魂，是變本加厲地促使權(quán)力暴虐無道的原因之一”〔9〕。

因此，對權(quán)力分立的調(diào)控，僅僅講民主和民主政體是不夠的，還必須在現(xiàn)有的法秩序下，使民主與憲政相結(jié)合，也就是注重將民主的內(nèi)容和形式以憲法制度固化起來予以實(shí)行。在法秩序的大背景下，就是一種權(quán)力的分配，也就是說以憲法為根基的權(quán)力配置。對憲政政府的信仰是美國傳統(tǒng)的核心。美國政治哲學(xué)家羅爾斯在闡明憲政的權(quán)力配置時(shí)說，當(dāng)平等自由原則被運(yùn)用到由憲法所規(guī)定的政治程序中時(shí)，他將把這一原則看成是平等的參與原則，參與原則要求所有的公民都應(yīng)有平等的權(quán)利來參與制定公民將要服從的法律的立憲過程和決定其結(jié)果。通過總結(jié)參與原則，一部正義憲法為行政公職和權(quán)力建立了一種公平競爭的形式。既然憲法是社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，并且是一國之中最高層次的規(guī)范體系，那么每個人便都有同樣的途徑進(jìn)入憲法所建立的政治程序中。無疑，通過憲法根基性的權(quán)力分配，不僅是實(shí)現(xiàn)配置的過程，更是一個權(quán)利保障的過程，對傳統(tǒng)的缺少權(quán)利意識的中國來講，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力分立到權(quán)力分配就具有特殊意義。

二、中國的權(quán)力分立與分配

在以法秩序?yàn)楸尘跋碌臋?quán)力分配，具有其法治性，即依良法之治，而面對中國的權(quán)力分配，如何實(shí)現(xiàn)其法治性呢？這是一個值得探討的問題。從政治學(xué)的角度來分析，就是如何實(shí)現(xiàn)法與國家的權(quán)力分配的合法性（合憲性），即如何實(shí)現(xiàn)從前法律，也就是政治上的權(quán)力到法律上的權(quán)力的合理分配。

（一）政治權(quán)力分立與分配之現(xiàn)狀

現(xiàn)今中國的政治權(quán)力分配具有其特殊性，主要表現(xiàn)為中央與地方的博弈。

自建國以來中央與地方關(guān)系就一直處于一種放權(quán)——收權(quán)——放權(quán)的怪圈當(dāng)中。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)，獲得了較大的配置資源的權(quán)利，地方開始成為相對獨(dú)立的行為主體和利益主體。而地方政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)力的增加，經(jīng)濟(jì)自主空間的擴(kuò)展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重，又進(jìn)一步創(chuàng)造了地方政府積極主動地推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動力機(jī)制。在追求利潤的激勵下，各地方想方設(shè)法、因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)改革，形成了八仙過海、各顯神通的局面?？梢哉f，中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年的高增長，與地方政府的這種作用是分不開的。

但是，分利化改革與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也增強(qiáng)了地方與中央的博弈能力。由于中央政府與地方政府效用函數(shù)并不總是一致的，地方政府有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立利益最大化的沖動，且獨(dú)立化程度越高，權(quán)威擴(kuò)散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的權(quán)威。地方政府會充分利用自己的“代理資源”與中央政府討價(jià)還價(jià)，誘使其作出對自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授權(quán)，在滿足自身利益最大化的限度內(nèi)，理解和貫徹上級要求實(shí)施的制度規(guī)則，如“層層截留”“曲解規(guī)則”“補(bǔ)充文件”“改頭換面”等。

在這種利益多元化的情況下，中央的政策地方不一定執(zhí)行，或者在執(zhí)行中大打折扣。造成上有政策下有對策的情形。中央對地方政府的行為缺乏有效約束與監(jiān)督機(jī)制，主要靠一種權(quán)力和信仰來維系，缺乏嚴(yán)格的懲罰手段與法規(guī)〔10〕。

目前，中央與地方關(guān)系的根本指導(dǎo)思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原則層面上，因此，必須對現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與創(chuàng)新。

建立一種什么樣的中央與地方關(guān)系，合理配置行政的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，關(guān)系到中央宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管對地方政府有令不行、有禁不止并造成嚴(yán)重后果的要問責(zé)，但是，若不盡快解決這一問題本身，中央宏觀調(diào)控的權(quán)威性會進(jìn)一步下降。而對中國這樣一個人口眾多、幅員廣闊、發(fā)展不平衡的國家來說，維持中央和宏觀調(diào)控的權(quán)威是非常必要的。

（二）問題的解決：依法而治

法律調(diào)整不能窮盡所有事務(wù)，它有范圍和限度，但其范圍和限度有多大，這又涉及一個法律和政治的分野問題，更是一個厘清法律與政治的調(diào)控界限的問題。面對中國的政治現(xiàn)實(shí)，政治的解決似乎更具有其必要性和現(xiàn)實(shí)可能性，這一切都必須在既有的法秩序的框架內(nèi)進(jìn)行。首先，政治與法律的核心不同。政治系統(tǒng)的核心要素是公共權(quán)力，政府是公共權(quán)力的代表，一切政治活動都是圍繞權(quán)力的運(yùn)行而展開；而法律的核心則是權(quán)利，即保護(hù)公民權(quán)利是法律的核心。一切法律活動都是圍繞權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而展開。雖然權(quán)力運(yùn)用得當(dāng)可以為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利條件，但由于權(quán)力本身具有自腐性，因而常常造成對權(quán)利的威脅與侵害。所以，現(xiàn)代憲法和法律，旨在捍衛(wèi)權(quán)利，抵抗權(quán)力的不當(dāng)侵?jǐn)_。即使執(zhí)政黨也必須牢固樹立權(quán)力有限的意識，依法執(zhí)政。其次，政治斗爭式思維方式主要強(qiáng)調(diào)的是階級之間的斗爭，法律思維方式則主要強(qiáng)調(diào)的是階級之間的合作。奪取和鞏固政權(quán)是一切政治斗爭的目的，而法律則是試圖在各個階級奪權(quán)大戰(zhàn)中維持一個暫時(shí)的休戰(zhàn)狀態(tài)。因此無論哪個階級、哪個政黨上臺，都要制定、頒布或修改憲法和法律，在將執(zhí)政黨意志通過法定程序上升為國家意志之時(shí)也會吸取在野黨或競爭者的意見，力求使白熱化的階級斗爭演變?yōu)闀簳r(shí)的階級合作。再次，政治多變、靈活，法律穩(wěn)定保守。近代政治學(xué)奠基人、意大利思想家馬基雅維利在其《君主論》中說：“目的總是證明手段正確”，用結(jié)果來證明手段正當(dāng)性。他指出統(tǒng)治者為了達(dá)到目的，可以不擇手段，施展權(quán)術(shù)，背信棄義，殘酷無情。希望統(tǒng)治者既具有狐貍的狡猾，又具有獅子的勇猛，突破道德約束。這雖然只是一家之言，但它揭示的政治多重性與靈活性卻是相當(dāng)真實(shí)的。與此相比，法律卻追求穩(wěn)定，具有一定的滯后性、保守性。法律最怕多變，如果朝令夕改，會使人無所適從。法律的特征是一般性或普遍性。它用一般性規(guī)則來規(guī)范和調(diào)控社會關(guān)系，正如美國著名法學(xué)家富勒說，如果要使人類行為服從規(guī)則的治理，一個不言而喻的前提是必須有規(guī)則。法律規(guī)則在較大規(guī)模上支配人們的行為，它所針對的不是某個人。因此，這種一般性和普遍性意味著同樣的情況應(yīng)同樣地對待，即法律面前人人平等。當(dāng)然這一要求并非不能有例外。但每一個例外，都必須有充足的理由，都能得到道德上的證明〔11〕。

我們現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力分立與分配對上述法律與政治分野的基本運(yùn)作理路的認(rèn)識還存在極大的誤區(qū)：一方面，依法治國的理念還未貫穿于整個社會中。亞里士多德說，一切有權(quán)力的人都必然濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。英國史學(xué)家阿克頓說“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！苯詠砦鞣椒ㄖ蔚陌l(fā)展，在嚴(yán)格意義上就是這兩個基本思想的外化。法律恰恰是把權(quán)力限定在一定社會秩序當(dāng)中，防止發(fā)生權(quán)力的異化。任何機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中卻總是盡力來擴(kuò)張自己的權(quán)力，所以要對權(quán)力進(jìn)行約束和制衡，否則它只會貽害無窮。權(quán)力的行使歸根結(jié)底是保護(hù)權(quán)利；另一方面，黨政轉(zhuǎn)型問題在短期內(nèi)還難以完全實(shí)現(xiàn)。受傳統(tǒng)政治體制的影響，在我國實(shí)際的政治系統(tǒng)運(yùn)作過程中，黨時(shí)時(shí)處處都處于絕對核心的地位。例如省一級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生，即省級政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人的候選人，應(yīng)該由省級人大主席團(tuán)或代表聯(lián)合提名。通過預(yù)選，根據(jù)預(yù)選中的得票程序，確定正式候選人，再通過差額選舉出來。而實(shí)際上，正副省長先由中共中央組織部與中共省委協(xié)商，再上報(bào)中央委員會，得到中共中央的原則同意后再進(jìn)入人大的法律程序。因此，一種良性的國家運(yùn)作模式還未形成，轉(zhuǎn)型之路曲折而艱難。

（三）中國權(quán)力分立與分配的具體出路：權(quán)力的均衡

從以上可以看出，在當(dāng)下中國，解決現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力分立與分配的問題，必須首先在現(xiàn)有的政治體系內(nèi)解決，而要保持政治體系的穩(wěn)定性，只有依托現(xiàn)有的法律框架，用法律來調(diào)節(jié)和規(guī)范。

根據(jù)以上對問題原因的分析，面對中國政治現(xiàn)實(shí)中的分立與分配，可從以下兩個方面來解決：第一，依法治國。我們這里的依法治國不是西方國家的依法治國，不是三權(quán)分立條件下的，而是依托中國政治現(xiàn)實(shí)框架下的即權(quán)力均衡狀態(tài)下的依法治國。權(quán)力的分立與分配都必須依法律而定，根據(jù)憲法所賦予的權(quán)力行使職責(zé)，并根據(jù)它們在國家體系中的地位和作用，配備相應(yīng)的權(quán)力，在配備職權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循業(yè)務(wù)同類和職、責(zé)、權(quán)相對稱的原則，盡可能將權(quán)力作整體劃分，改變以往的權(quán)力對等分配、總量分割的方式，使他們各自有相對專門的管轄領(lǐng)域，并在各自范圍內(nèi)擁有全部的權(quán)力。權(quán)力的平衡并不是權(quán)力的對等，而是權(quán)力的協(xié)調(diào)。平衡只是抽象的政治秩序的理性化，在特定的歷史階段它可能有特定的內(nèi)涵，但卻總會受到平衡趨勢的牽制。第二，理順黨政關(guān)系。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，理順執(zhí)政黨與國家關(guān)系是至關(guān)重要的。中共中央和各級黨委作為社會主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不可動搖，但這并不意味著黨政一條線，黨要事無巨細(xì)地廣泛參與到行政事務(wù)當(dāng)中去。過去的一段時(shí)期，曾出現(xiàn)了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式的行政化，黨糾纏于各種操作細(xì)節(jié)。黨應(yīng)嚴(yán)格按照法律程序辦事，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。黨的最基本的社會政治功能是全面、自如地運(yùn)用法制的力量來管理社會和國家。凡是應(yīng)該由政府所作的工作，各級黨委不應(yīng)再發(fā)號施令。只有這樣，才能還政于民。

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〔Abstract〕Two sides of the powermay have two matching paths：the Separation and Distribution.So we should reexamine the traditional power allocation theory.It has an especialmeaning in the background of"advancing the law-based governance of China" proposed by the eighteen session of the Fourth Plenary Session.The requirementof ruling the country by law is to discuss the issue of power under the premise of the law，and the interpretation of political science is no exception.Relying on the practice of the relationship between the central and local，from the perspective of China's political reality，reexamining the dialecticalunity of power separation and distribution has important theoretical and practicalsignificance to currentChina's ongoinganti-corruption struggleand law-based governance.

〔Key w ords〕separation and distribution of powers；democratic constitutionalism；law-based governance of China

（責(zé)任編輯黨紅梅）

Interp retation of Political Science on the Separation and Distribution of Power from the Perspectiveof Law-based GovernanceofChina

Nie Yuxia
（CollegeofHumanitiesand Law，Shandong AgriculturalUniversity，Taian，Shangdong 271018，China）

D034.5

A

1672-2345（2016）01-0061-05

教育部人文社會科學(xué)基金項(xiàng)目（12YJC630123）

2015-09-05

2015-11-02

聶玉霞，講師，主要從事地方政府與地方治理研究.