張青（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　210098）

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·它山之石·

我國(guó)地下水污染治理資金來(lái)源途徑探討
——美國(guó)超級(jí)基金制度之啟示

張青
（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098）

【摘要】分析了我國(guó)地下水治理資金來(lái)源所面臨的困境。解析了美國(guó)的超級(jí)基金制度，發(fā)現(xiàn)財(cái)政撥款、征收環(huán)境稅、潛在責(zé)任人付費(fèi)是美國(guó)地下水污染治理費(fèi)用的主要來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)超級(jí)基金制度的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)地下水污染治理的資金來(lái)源途徑，即設(shè)立地下水污染治理專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款、強(qiáng)制石油行業(yè)以及化學(xué)制品行業(yè)繳納地下水污染專(zhuān)項(xiàng)稅、建立有限度的地下水污染追溯責(zé)任歸責(zé)原則、鼓勵(lì)私人資本參與。

【關(guān)鍵詞】地下水污染；費(fèi)用來(lái)源；美國(guó)超級(jí)基金制度

地下水是我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源和飲用水源，占我國(guó)水資源總量的1/3，全國(guó)有近70%的人口飲用地下水［1］。作為我國(guó)重要的飲用水資源，一旦被污染，勢(shì)必會(huì)引起水荒，威脅人類(lèi)生活安全用水。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)如今我國(guó)的加油站、垃圾填埋場(chǎng)、危險(xiǎn)廢物填埋場(chǎng)、再生水、礦山開(kāi)采區(qū)、工業(yè)污染源等都是地下水潛在的污染源，其所在位置及周邊地下水污染問(wèn)題尤為突出［2］。近來(lái)地下水污染受到廣泛關(guān)注，為此國(guó)務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，正式啟動(dòng)地下水污染修復(fù)試點(diǎn)工作。在該計(jì)劃中提到了地下水污染修復(fù)需攻關(guān)研發(fā)技術(shù)，由科技部聯(lián)合環(huán)保部、水利部等開(kāi)展技術(shù)研究工作。但只注重修復(fù)技術(shù)研究，而忽視修復(fù)過(guò)程中所需資金來(lái)源，勢(shì)必會(huì)阻礙修復(fù)的效益。鑒于我國(guó)并無(wú)關(guān)于環(huán)境修復(fù)資金來(lái)源方面詳細(xì)的法律規(guī)定，筆者汲取美國(guó)超級(jí)基金制度的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)地下水污染修復(fù)工作中資金來(lái)源途徑的構(gòu)想。

1　我國(guó)地下水治理資金來(lái)源困境

1.1現(xiàn)行法律缺乏地下水污染治理資金來(lái)源的具體規(guī)定

截至目前，我國(guó)對(duì)地下水污染治理資金沒(méi)有明確而具體的規(guī)定。在地下水污染防治方面，有《水污染防治法》，其中對(duì)水污染治理只做了原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。建立的地下水污染的標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范有《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》等，甚至未提及地下水污染修復(fù)。2014年，環(huán)保部通過(guò)調(diào)查評(píng)估全國(guó)地下水基礎(chǔ)環(huán)境狀況，印發(fā)了《地下水污染修復(fù)（防控）工作指南（試行）》，對(duì)開(kāi)展地下水污染修復(fù)工作提供了技術(shù)支撐，但該指南不屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和強(qiáng)制作用受到很大限制［3］。目前，在對(duì)地下水污染責(zé)任主體追責(zé)方面，只在《水污染防治法》中做了原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。對(duì)地下水污染治理資金來(lái)源方面沒(méi)有任何法律法規(guī)提及。

1.2多數(shù)責(zé)任人和企業(yè)承擔(dān)不起巨額地下水污染治理費(fèi)用

一般中小型企業(yè)無(wú)力支付龐大的地下水污染治理費(fèi)用，更何況是單個(gè)責(zé)任人。即使對(duì)于大型企業(yè)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的支付后，也會(huì)對(duì)其造成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。為了將地下水恢復(fù)到原有生態(tài)功能的狀態(tài)，企業(yè)投入的資金或許超過(guò)了其取得的經(jīng)濟(jì)效益，最終導(dǎo)致破產(chǎn)。

1.3免責(zé)事由的存在導(dǎo)致地下水污染費(fèi)用征收困難

《水污染防治法》中第85條規(guī)定：“由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任；法律另有規(guī)定的除外。水污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任?！毕嚓P(guān)企業(yè)往往會(huì)鉆法律空子，免除自身責(zé)任，逃避自身應(yīng)付的污染修復(fù)費(fèi)用，致使地下水污染不能得到及時(shí)有效的治理，污染范圍繼續(xù)不斷擴(kuò)大。

1.4治理費(fèi)用來(lái)源單一

2015年4月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，其中提到了要開(kāi)展水污染修復(fù)的技術(shù)研究工作，這說(shuō)明，我國(guó)對(duì)于地下水污染治理工作開(kāi)始逐漸關(guān)注，相關(guān)修復(fù)工作尚處于探索階段。在對(duì)地下水污染修復(fù)過(guò)程中需要積累大量的數(shù)據(jù)。在這方面，由于我國(guó)地下水污染修復(fù)起步晚，在缺失數(shù)據(jù)的情況下，無(wú)法應(yīng)對(duì)重污染區(qū)以及工業(yè)遺留地等場(chǎng)所的地下水污染修復(fù)工作。目前，地下水污染的修復(fù)技術(shù)主要應(yīng)用于小規(guī)模試驗(yàn)場(chǎng)所。從《水污染防治法》第44條可以看出，地下水污染修復(fù)的資金提供目前基本上是由政府的財(cái)政支出，工業(yè)企業(yè)支付很少。治理費(fèi)用來(lái)源單一，難以展開(kāi)大規(guī)模的地下水污染修復(fù)工作。

2　美國(guó)超級(jí)基金制度關(guān)于費(fèi)用來(lái)源簡(jiǎn)述

2.1美國(guó)超級(jí)基金制度的建立

1978年，美國(guó)爆發(fā)了史上最嚴(yán)重的地下水污染事件。一條被譽(yù)為“愛(ài)之河”的拉芙運(yùn)河由于當(dāng)?shù)匾患颐小案？ā钡钠髽I(yè)向其傾倒含有大量有毒有害物質(zhì)的廢水，使運(yùn)河遭受了前所未有的污染，造成河流兩岸的民眾突發(fā)一系列怪病，民眾被迫搬離，該地區(qū)也因?yàn)闊o(wú)人愿意在此居住而成為“禁區(qū)”，并造成對(duì)政府的信任危機(jī)。美國(guó)政府在此種情況下，1980年倉(cāng)促通過(guò)了《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法案》，法案主要針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的棕色地塊進(jìn)行修復(fù)，以期達(dá)到原有生態(tài)功能，法案中明確規(guī)定了污染者以溯及既往方式的嚴(yán)格責(zé)任和連帶責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了“污染者付費(fèi)原則”，污染企業(yè)要對(duì)其污染場(chǎng)地承擔(dān)救助責(zé)任，防止企業(yè)肆意傾倒污染物。為確保法案的順利實(shí)施，美國(guó)建立了名為“超級(jí)基金”的信托基金，為法案的實(shí)施提供資金支持，故也稱(chēng)該法案為“美國(guó)超級(jí)基金法案”。在該部法案中，規(guī)定設(shè)立的初始基金為16億，其中2.2億元來(lái)自國(guó)會(huì)的財(cái)政撥款，剩下的資金來(lái)自環(huán)境專(zhuān)門(mén)稅，主要征收對(duì)象是石油產(chǎn)品企業(yè)以及無(wú)機(jī)化學(xué)制品行業(yè)。

2.2美國(guó)超級(jí)基金制度的發(fā)展

為了更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，美國(guó)的“超級(jí)基金制度”經(jīng)歷了數(shù)次修訂，下面列舉3個(gè)典型的修正案。

1） 《超級(jí)基金修正案與再授權(quán)法案》。該法案于1986年頒布，旨在明確“污染者付費(fèi)原則”的治理目標(biāo)，拓展基金來(lái)源渠道。主要采取2種措施：一是對(duì)于年收入200萬(wàn)美元以上的企業(yè)征收環(huán)境稅，同時(shí)明確提出了須提高石油企業(yè)和化學(xué)制品行業(yè)的專(zhuān)門(mén)稅稅率。二是增加國(guó)會(huì)財(cái)政預(yù)算。由于這項(xiàng)法案的頒布，截止到1996年國(guó)會(huì)再次修改超級(jí)基金法時(shí)，總基金已累積到85億美元。其中25億美元來(lái)自年收入200萬(wàn)以上企業(yè)的附加稅，27.5億美元來(lái)自聯(lián)邦普通稅，3億來(lái)自基金利息，3億來(lái)自費(fèi)用承擔(dān)者追回的款項(xiàng)等［4］。

2） 《納稅人減稅法》。美國(guó)國(guó)會(huì)為了擴(kuò)充基金來(lái)源，在1997年頒布了該法案，旨在吸引更多的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與到該項(xiàng)行動(dòng)中來(lái)，主要采取的措施是在治理棕色地塊的過(guò)程中對(duì)所支付的費(fèi)用免征所得稅，鼓勵(lì)更多的團(tuán)體和個(gè)人注入資本治理棕色地塊。據(jù)聯(lián)邦政府統(tǒng)計(jì)，這項(xiàng)措施自實(shí)施以來(lái)，雖然使聯(lián)邦政府每年減少3億美元的稅收，但是卻能吸引34億美元的私人投資并使大約8 000個(gè)棕色地塊恢復(fù)生產(chǎn)能力［5］。

3） 《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色土地振興法》。該法案在2002年頒布，旨在促進(jìn)棕色地塊的修復(fù)與再利用。在該法案中明確了企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境保險(xiǎn)是合法有效的，并且減輕了小規(guī)模企業(yè)的責(zé)任，刺激小企業(yè)對(duì)棕色地帶的再開(kāi)發(fā)利用。具體表現(xiàn)為：在個(gè)人能提供充分有效的證據(jù)時(shí)，免除其根據(jù)《超級(jí)基金法》所要承擔(dān)的作為列入優(yōu)先治理名單的污染場(chǎng)地生產(chǎn)者和運(yùn)輸者的責(zé)任，同時(shí)規(guī)定在多種情況下可以免除個(gè)人基于《超級(jí)基金法》中作為固體廢棄物生產(chǎn)者所要承擔(dān)的責(zé)任等［6］。

綜上所述，在美國(guó)超級(jí)基金法不斷修訂完善的過(guò)程中，美國(guó)在對(duì)污染進(jìn)行修復(fù)的同時(shí)，也在完善資金來(lái)源途徑，資金來(lái)源途徑越來(lái)越多樣化，主要通過(guò)財(cái)政撥款、征收環(huán)境稅、潛在責(zé)任人付費(fèi)等。超級(jí)基金制度中的追溯責(zé)任原則，賦予了美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局追究潛在責(zé)任人的權(quán)力，潛在責(zé)任人付費(fèi)擴(kuò)大了基金來(lái)源，使污染場(chǎng)地修復(fù)能有充足的資金支持。

3　我國(guó)地下水污染治理資金來(lái)源途徑之構(gòu)想

3.1設(shè)立地下水污染治理專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款

財(cái)政撥款是治理地下水污染最重要的資金來(lái)源途徑之一，不僅保證了治理工作的持續(xù)開(kāi)展，履行國(guó)家作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也表明了政府治理地下水污染的決心。國(guó)家在各種重大事項(xiàng)中不僅是引導(dǎo)者，也是解決重大問(wèn)題的調(diào)節(jié)者。美國(guó)政府在整治污染場(chǎng)地過(guò)程中，根據(jù)修復(fù)程度不斷增加財(cái)政預(yù)算，以保證修復(fù)進(jìn)程中對(duì)于資金的需求?，F(xiàn)如今，我國(guó)政府是治理地下水污染的主力軍，為了地下水污染治理能穩(wěn)步推進(jìn)，政府設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款是必要的。

3.2強(qiáng)制石油行業(yè)以及化學(xué)制品行業(yè)繳納地下水污染專(zhuān)項(xiàng)稅

美國(guó)超級(jí)基金法中有一項(xiàng)資金來(lái)源是向年收入為200萬(wàn)美元以上的企業(yè)征收環(huán)境稅，這項(xiàng)措施為污染地塊修復(fù)提供了大量資金。但是也存在一些缺陷，一方面年收入在200萬(wàn)美元以上的清潔能源企業(yè)由于這項(xiàng)政策承擔(dān)巨額的環(huán)境稅，一定程度上打消了經(jīng)營(yíng)的積極性；另一方面，一些污染嚴(yán)重但是年收入在200萬(wàn)美元以下的中小型企業(yè)卻免除了環(huán)境稅，這與設(shè)立基金法的目標(biāo)也是背道而馳。筆者認(rèn)為，我國(guó)借鑒美國(guó)超級(jí)基金法在對(duì)企業(yè)征收環(huán)境稅時(shí)，不僅要考慮到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，更重要的應(yīng)考慮到企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染程度，對(duì)地下水污染較為嚴(yán)重的企業(yè)，例如石油行業(yè)和化學(xué)制品行業(yè)等應(yīng)強(qiáng)制性征收環(huán)境稅。在征稅的同時(shí)應(yīng)綜合考慮到中小型企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，制定不同標(biāo)準(zhǔn)的稅率。

3.3建立有限度的地下水污染追溯責(zé)任歸責(zé)原則

美國(guó)超級(jí)基金制度中規(guī)定了三重歸責(zé)原則：嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任以及追溯原則。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中包括了前兩項(xiàng)責(zé)任，唯獨(dú)缺少第3項(xiàng)。美國(guó)超級(jí)基金制度中的追溯責(zé)任主要是指潛在責(zé)任人在美國(guó)超級(jí)基金法頒布以前所造成的污染，即使在法案頒布之前排放污染物是合法的，依然受追責(zé)。這項(xiàng)歸責(zé)原則旨在減輕政府財(cái)政撥款的資金壓力，同時(shí)也制約了污染者肆意排放污染物。這項(xiàng)歸責(zé)原則自實(shí)施以來(lái)飽受爭(zhēng)議，因?yàn)樾袨槿藢?duì)于目前的行為會(huì)對(duì)未來(lái)產(chǎn)生什么影響都是未知數(shù)。以至于制約了對(duì)于土地資源的開(kāi)發(fā)利用，畢竟誰(shuí)也不能保證自己將來(lái)是否成為潛在責(zé)任人而承擔(dān)連帶責(zé)任。

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立有限度的追溯責(zé)任，潛在責(zé)任人應(yīng)該對(duì)之前的行為承擔(dān)連帶責(zé)任，但是追溯責(zé)任是有限度的，如果企業(yè)合法排污并且繳納專(zhuān)項(xiàng)稅，則在地下水污染爆發(fā)前的企業(yè)可以免于追溯責(zé)任。在征收專(zhuān)項(xiàng)稅的情況下，既增加了地下水污染整治資金來(lái)源，又不失公平。

3.4鼓勵(lì)私人資本參與

我國(guó)是人口大國(guó)，環(huán)保部門(mén)及政府部門(mén)應(yīng)該加大宣傳環(huán)保意識(shí)，讓民眾意識(shí)到地下水污染的嚴(yán)重性與治理的迫切性，倡導(dǎo)民眾及企業(yè)捐款，所得款項(xiàng)用于治理地下水污染。此外，吸引私人資金投入地下水污染治理中，同時(shí)將財(cái)政預(yù)算的資金作為初始資金以低于銀行的貸款利息借貸于信譽(yù)良好的企業(yè)或者設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)公益基金。發(fā)行地下水保護(hù)彩票等措施，多渠道吸納整治資金。

4　結(jié)束語(yǔ)

地下水污染治理刻不容緩，在實(shí)施整治時(shí)需要大量的資金保障。我國(guó)目前對(duì)于地下水污染修復(fù)還處于起步探索階段，而治理污染是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。關(guān)于修復(fù)的資金來(lái)源我國(guó)法律法規(guī)還沒(méi)有具體的規(guī)定，造成地下水污染修復(fù)資金來(lái)源無(wú)法可依。借鑒美國(guó)超級(jí)基金制度中資金來(lái)源的多種渠道，我國(guó)可采用設(shè)立地下水污染治理專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款，強(qiáng)制石油行業(yè)以及化學(xué)制品行業(yè)繳納地下水污染專(zhuān)項(xiàng)稅，建立有限度的地下水污染追溯責(zé)任歸責(zé)原則，鼓勵(lì)私人資本參與等方法探索資金來(lái)源途徑。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 王昊.我國(guó)地下水污染成因及防治措施研究［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2013（5）：88-90.

［2］ 羅蘭.我國(guó)地下水污染現(xiàn)狀與防治對(duì)策研究［J］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（2）：73-76.

［3］ 劉偉江，王東，文一，等.我國(guó)地下水污染修復(fù)試點(diǎn)對(duì)策建議：對(duì)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的解讀［J］.環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2015（3）：12-15.

［4］ 瞿葦.環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)補(bǔ)償基金制度研究［D］.湖南：湖南師范大學(xué)，2012.

［5］ FarahR.Brownfieldsprogramsandtaxincentives are stimulating the redevelopment of brownfields properties in North Carolina and South Caidina［J］.Soc Sci Electron Pub，2005，13：119-155.

［6］ Landowner liability protections［EB/OL］.（2015-03-15）.http// www.epa.gov/brownelds/laws/2869sum.htm.

中圖分類(lèi)號(hào)：X523

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1005-8206（2016）02-0087-03

作者簡(jiǎn)介：張青（1991—），碩士研究生，從事環(huán)境法學(xué)研究。

收稿日期：2015-11-25

Fund Sources for Groundwater Pollution Control in China：From the Perspective of US Super Fund System

Zhang Qing
（College of Law，Hohai University，NanjingJiangsu210098）

【Abstract】The difficulties of the fund sources for groundwater pollution control in China were analyzed.By analyzing US super fund system，we found that the main sources of groundwater pollution control costs in US were financial allocation，environmental tax，potential responsible person paying pollution fee.Based on the experiencesof US super fund system，we put forward the way to collect funds to control groundwater pollution，such as setting up special financial allocation，forcing oil industries and chemical industries to pay special tax，establishing limited liability imputation principles，and encouraging private sourcesto invest capital in controlling groundwater pollution.

【Key words】groundwater pollution；fund sources；US super fund system