侯百君

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

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基于黑龍江省洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的思考

侯百君

(黑龍江省水利廳，哈爾濱 150001)

摘要：由于特殊的地理位置和獨(dú)特的自然氣候,黑龍江省洪澇災(zāi)害頻繁。多年來，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和糧食安全始終受到嚴(yán)重威脅。加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，探索開發(fā)利用洪水資源，改變黑龍江省傳統(tǒng)防洪模式，是適應(yīng)國家要求，順應(yīng)黑龍江省防汛工作發(fā)展實(shí)際需要的必經(jīng)之路。文章分析了當(dāng)前黑龍江省實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的主要問題，提出了初步解決方案，對于促進(jìn)黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有非常重要的意義。

關(guān)鍵詞：洪澇災(zāi)害；控制管理；風(fēng)險(xiǎn)管理；主要問題；黑龍江

0前言

黑龍江省境內(nèi)水系交錯，河流縱橫，有黑龍江、松花江(含嫩江)、烏蘇里江、綏芬河四大水系。有流域面積50 km2及以上河流2881條，總長度為9.21 萬 km；流域面積100 km2及以上河流1303條，總長度為6.55 萬 km；流域面積1000 km2及以上河流119條，總長度為2.40 萬 km；流域面積10 000 km2及以上河流21條，總長度為1.03 萬 km。共有水庫1148座，總庫容277.90 億 m3。其中：已建水庫1133座，總庫容262.62 億 m3；在建水庫15座，總庫容15.28 億 m3。堤防總長度為14 213 km。5級及以上堤防長度為12 292 km。

由于復(fù)雜的水系條件、特殊的地理位置以及薄弱的防洪工程現(xiàn)狀，黑龍江省頻繁遭受洪澇災(zāi)害的襲擊，人民群眾生產(chǎn)生活、生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。特別是1998年、2013年，黑龍江省兩次發(fā)生特大洪水。僅2013年特大洪水就造成了全省120個縣(市、區(qū))、農(nóng)場分局，905個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、12350個村屯受災(zāi)。受災(zāi)人口526.6萬人，轉(zhuǎn)移人口34.3萬人；損毀房屋8.89萬戶；農(nóng)作物受災(zāi)面積265.4 萬 hm2、成災(zāi)面積185 萬 hm2、絕收面積81.5 萬 hm2。洪災(zāi)還造成畜牧、林業(yè)、水產(chǎn)和道路、電力、通訊設(shè)施等較大損失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年洪澇災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失327億元，其中，水利損失30多億元。

近年來，黑龍江省不斷在防洪減災(zāi)項(xiàng)目上加大投入，開展了很多扎實(shí)有效的工作，特別是在2015年全面實(shí)施了山洪災(zāi)害防治非工程措施項(xiàng)目建設(shè)。但同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)洪災(zāi)只能在一定程度上減輕而不能完全消除。單純的抗洪、防洪已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期下人水和諧的新理念、新要求的需要。針對當(dāng)前“十三五”開局新形勢下防汛抗旱工作的新要求，迫切的需要各級各部門深入研究如何實(shí)現(xiàn)從控制洪水向洪水管理進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這是黑龍江省防汛工作發(fā)展的必由之路，也是適應(yīng)省情發(fā)展、保障經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定快速發(fā)展的硬性要求。

1洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵

洪水管理是指人們理性協(xié)調(diào)處理人與洪水之間的關(guān)系，承擔(dān)適當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)，不斷規(guī)范洪水調(diào)控行為，合理利用洪水資源，確保滿足經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展需要等的一系列活動。一直以來黑龍江省的防洪策略主要偏重于洪水控制。我們要推進(jìn)從洪水控制向洪水管理轉(zhuǎn)變，就一定要承擔(dān)一定程度的洪水風(fēng)險(xiǎn)。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理就是要綜合利用防洪工程措施與防洪非工程措施，合理調(diào)整存在于人與自然之間、人與人之間在洪水風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上建立的厲害關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的最大安全保障和可持續(xù)發(fā)展。

一是實(shí)現(xiàn)洪水的資源化。洪水資源化是洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。洪水是非常規(guī)的水資源，具有為害、興利的雙重屬性，對洪水資源進(jìn)行開發(fā)利用的難度和風(fēng)險(xiǎn)比開發(fā)常規(guī)水資源要大，我們必須按照新的治水理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防洪觀念，統(tǒng)籌考慮防洪減災(zāi)和興利，綜合采用防洪工程措施和風(fēng)險(xiǎn)管理、現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)以及科技手段等防洪非工程措施對洪水進(jìn)行有效管理，對洪水資源實(shí)施合理配置。洪水的合理利用，不僅能夠滿足人類對于水量、水能的需求，還具有維持河道行洪能力、改善水環(huán)境、補(bǔ)充地下水源、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能，但要獲得較大的利益，還需要適度承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是要注意，對在洪水資源化過程中利益受損的有關(guān)單位和個人，應(yīng)給予充分的補(bǔ)償。

二是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理化。洪水的風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，洪水治理具有長期、復(fù)雜、艱巨的特點(diǎn)。黑龍江省是國家產(chǎn)糧大省，在保障國家糧食安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的前提下，顯然“讓人類遠(yuǎn)離洪水”或“還洪水以空間”的思路不適應(yīng)我省治水管水的實(shí)際需求。我們應(yīng)該按照適度承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的理念，按照厲害關(guān)系合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，劃分不同區(qū)域，采取多種措施，將洪水帶來的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，盡可能實(shí)現(xiàn)人與自然相和諧、各區(qū)域之間相合作、水利與民生相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路，通過采取多種措施使洪水造成的災(zāi)害盡可能的控制在一定范圍內(nèi)。

三是實(shí)現(xiàn)人與洪水和諧共處。洪災(zāi)應(yīng)該說是水與人相互作用的結(jié)果。導(dǎo)致洪澇災(zāi)害發(fā)生的因素，除了降雨、地形地貌等自然因素外，還與人類的自然活動密不可分。例如，河道設(shè)障阻礙行洪，人為破壞防洪設(shè)施等等。2013年大水期間，松花江上游河道設(shè)障問題就嚴(yán)重影響了松花江的水位。要實(shí)現(xiàn)從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，就必須著力關(guān)注人類活動，盡量減少人類活動對防洪的不利影響。必須依法規(guī)范人類的涉洪活動，使人類的活動能夠適應(yīng)洪水的發(fā)展規(guī)律，盡量減少洪災(zāi)發(fā)生的社會成因。因此，在洪水風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，只有做到在防止水對人類的侵害的同時(shí)又要防止人對水、對自然的侵害，才能實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。

2存在的主要問題

從當(dāng)前黑龍江省實(shí)際情況看，推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)洪水的資源化，仍然存在很多的困難和阻力，迫切的需要各級各部門去研究解決。

一是防洪基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱。各類江河治理工程尚未達(dá)標(biāo)，三江治理項(xiàng)目仍在緊鑼密鼓的推進(jìn)中，中小河流治理項(xiàng)目仍需要進(jìn)一步推進(jìn)。主要江河缺乏控制性工程，對洪水的調(diào)蓄能力明顯不足。二是人口、耕地密度大，留給洪水的回旋余地比較少。難以象其他國家和地區(qū)那樣預(yù)留出很多調(diào)蓄洪水的湖泊和濕地，只能依靠堤防和少量的蓄滯洪區(qū)等防洪工程直接防御洪水，防洪壓力和風(fēng)險(xiǎn)都較大。三是洪水成災(zāi)影響程度較大。洪水威脅的區(qū)域基本與經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的區(qū)域和耕地重疊，洪水災(zāi)害威脅嚴(yán)重。一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，直接就會造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。四是河道行洪區(qū)設(shè)障問題突出。近年來，很多河道存在圍墾開發(fā)、灘區(qū)造林、攔河筑壩、亂采亂挖、非法采砂等人為設(shè)障、侵占河道的現(xiàn)象，河道行洪能力不斷降低，嚴(yán)重影響了大江大河防洪安全，提高了推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。

五是長期以來形成的固有防洪觀念轉(zhuǎn)變困難。多年來，黑龍江省防洪工作已經(jīng)形成了固定的思維模式，從各級領(lǐng)導(dǎo)到廣大人民群眾對洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水的資源開發(fā)利用沒有深入進(jìn)行研究探索，還存在著畏難情緒，迫切需要改變。

3推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，科學(xué)做好防洪抗洪，合理利用洪水資源對于我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義重大。根據(jù)黑龍江省實(shí)際情況和存在的問題，提出如下建議：一是加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)管理。選擇有適度風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式，科學(xué)確定防御對象和防洪標(biāo)準(zhǔn)。其標(biāo)準(zhǔn)既不能無限提高，也不能太低；要與全省的財(cái)政承受能力、遭受災(zāi)害以后的社會經(jīng)濟(jì)影響以及災(zāi)后重建的恢復(fù)能力等相適應(yīng)。同時(shí)，按照國家統(tǒng)一部署，加快推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是融合地理信息、防洪工程及非工程信息、洪水特征及其風(fēng)險(xiǎn)分布信息，而以地圖形式表征的具有一定規(guī)范化程度，直觀反映洪泛區(qū)防洪態(tài)勢，用以分析、傳遞、匯總、處置洪水風(fēng)險(xiǎn)信息的專題地圖和圖表。它的主要作用是在堤防、水庫等水利工程發(fā)生潰堤時(shí)，能夠根據(jù)事先編制的該地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，準(zhǔn)確判斷出洪水可能的淹沒范圍，及時(shí)組織人員、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，從而減少洪澇災(zāi)害損失。同時(shí)，也為科學(xué)指揮抗洪搶險(xiǎn)提供了決策依據(jù)。因此，必須加快推進(jìn)黑龍江省洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作，特別是大中城市、主要江河干流、大中型水庫下游等地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作。二是加快建立洪水資源綜合利用體系。在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極開始探索小流域洪水綜合治理。以科學(xué)調(diào)度和合理利用為主線，以發(fā)揮洪水的水、沙資源優(yōu)勢為目標(biāo)，盡量滿足流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)發(fā)展的新需求。同時(shí)，要加快完善防洪減災(zāi)工程體系。不斷加快三江工程建設(shè)進(jìn)度，提高主要江河干流堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。抓緊推進(jìn)山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目后續(xù)工作，開展中小河流堤防治理，加大雨水資源利用、地下水回灌力度，充分發(fā)揮水庫攔蓄、濕地調(diào)蓄、蓄滯洪區(qū)等措施的作用。水文氣象部門要密切配合，延長洪水預(yù)報(bào)的預(yù)見期，盡量做到科學(xué)預(yù)報(bào)，提高預(yù)報(bào)精度。三是切實(shí)提高防洪科技水平。當(dāng)前，國家正在大力推進(jìn)防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)工作，我們要依托防汛抗旱指揮平臺，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、裝備，強(qiáng)化預(yù)報(bào)預(yù)警，完善信息傳遞渠道，切實(shí)提高洪水預(yù)測預(yù)報(bào)、協(xié)調(diào)指揮調(diào)度、抗洪搶險(xiǎn)決策的科技水平，盡快實(shí)現(xiàn)防汛抗旱現(xiàn)代化。同時(shí)，要不斷學(xué)習(xí)和借鑒國外的先進(jìn)的防洪技術(shù)和洪水管理經(jīng)驗(yàn)，跟蹤先進(jìn)的現(xiàn)代化防洪理論動態(tài)，積極開展適合黑龍江省實(shí)際情況的防洪技術(shù)和管理理論的研究。特別要高度重視防洪工程體系調(diào)度研究、洪水風(fēng)險(xiǎn)分析和管理、堤防意外潰決分析、水庫潰壩洪水演進(jìn)分析、生態(tài)型防洪工程建設(shè)研究等工作。四是著力抓好河道行洪區(qū)管理。對河道行洪區(qū)和防洪工程保護(hù)范圍嚴(yán)加管理，嚴(yán)禁從事任何造成壅水、沖刷、淤積等不利影響的生產(chǎn)活動。對河道管理范圍內(nèi)尤其是重要河道、重點(diǎn)水域內(nèi)影響行洪的攔河筑壩、圍堤、房屋、漁池、采礦棄渣、垃圾、違章建筑等障礙物以及灘區(qū)居住人員進(jìn)行全面排查，認(rèn)真建賬造冊，提早制定清障方案。按照“誰設(shè)障，誰清除”的原則，嚴(yán)肅懲治違法設(shè)障行為，按期清除障礙物，堅(jiān)決杜絕河道內(nèi)水毀的私建圍堤、攔河筑壩、房屋、漁池等障礙物和已清除圍堤重建。五是高度重視洪水風(fēng)險(xiǎn)管理宣傳工作。一方面高度重視洪澇災(zāi)害防治知識的宣傳教育，增強(qiáng)廣大人民群眾的水害憂患意識，利用廣播、電視及互聯(lián)網(wǎng)向公眾播放，普及防災(zāi)減災(zāi)知識，提高自我保護(hù)能力和參與防災(zāi)救災(zāi)的自覺性。另一方面加強(qiáng)洪水資源開發(fā)利用宣傳工作。通過制作各種公益專題片，學(xué)習(xí)引進(jìn)國內(nèi)外先進(jìn)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理模式，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾充分認(rèn)識到開發(fā)雨洪資源對我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義，從思想上轉(zhuǎn)變對洪水管理的認(rèn)識，進(jìn)一步推動我省洪水風(fēng)險(xiǎn)管理工作有序開展。

參考文獻(xiàn)：

[1]黑龍江省水利廳，黑龍江省統(tǒng)計(jì)局.黑龍江省第一次水利普查公報(bào)[R].哈爾濱：黑龍江省水利廳，黑龍江省統(tǒng)計(jì)局.2013-05.

[2]黑龍江省防風(fēng)抗旱指揮部.黑龍江省2013年防風(fēng)抗旱工作總結(jié)[R].哈爾濱：省防汛辦公室.2013-09.

Thinking of Flood Risk Management in Heilongjiang Province

HOU Bai-jun

(Heilongjiang Provincial Water Conservancy Ministry，Harbin 150001，China)

Abstract：Flood and waterlogging disasters occurred frequently in Heilongjiang Province due to special geographic position and unique natural climate.The safety of people's lives and properties and the grain safety have been treated seriously in many years.To strengthen flood risk management，explore，develop and use flood resources，and change the traditional flood control model in Heilongjiang Provincial is to meet the requirements of state and the only way to comply with practical needs for Heilongjiang Provincial flood control development.The paper analyzes the major problems faced by flood risk management implemented presently in Heilongjiang Province and puts forth the primary solution scheme，having a very important significance for promoting the harmonious and stable development of eco-society in Heilongjiang Province.

Key words：flood and waterlogging disasters；control management；major problems；Heilongjiang Province

文章編號：1007-7596(2016)04-0005-03

[收稿日期]2016-03-22

[作者簡介]侯百君(1964-)，男，黑龍江蘭西人，現(xiàn)任黑龍江省水利廳副廳長，黑龍江省防汛抗旱指揮部專職副指揮；曾兼任黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院副院長。

中圖分類號：TV87

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A