曾揚

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湖南省落實最嚴格水資源管理制度的實踐與思考

曾揚

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

在總結湖南省實行最嚴格水資源管理制度有關工作的基礎上，對當前水資源管理中存在的問題進行了分析，結合新時期水資源管理的要求，提出了落實最嚴格水資源管理制度的建議。

水資源管理 管理體制 水法規(guī) 考核

面對日益嚴峻的資源環(huán)境形勢，為解決復雜的水資源問題，2011年中央明確提出把嚴格水資源管理作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年國務院對實行最嚴格水資源管理制度進行了全面部署。

近年來，湖南認真貫徹落實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水理念，按照國務院實行最嚴格水資源管理制度的部署，突出基礎工作，強化制度建設和自身能力建設，進行了最嚴格水資源管理初步實踐，取得了一定的成效。

1 最嚴格水資源管理的初步實踐

（1）以考核為抓手，建立制度指標體系。

出臺了《湖南省最嚴格水資源管理制度實施方案》和《湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》等制度，全面建立了省、市、縣水資源管理“三條紅線”控制指標體系和考核評分標準。成立了水利、發(fā)改等10個省直部門組成的省考核工作組，全面啟動了省政府對市州政府實行最嚴格水資源管理制度情況的考核，將萬元工業(yè)增加值用水量和水功能區(qū)水質達標率兩個紅線指標完成情況納入省政府對市州政府的績效考核；各市州啟動了對縣（市、區(qū)）的考核，部分縣（市、區(qū)）的考核延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（2）以總量控制為核心，抓好水資源配置。

完成了全省水量分配工作，明確了各流域內市（州）行政區(qū)域在工業(yè)、農業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境的用水總量控制指標，批準實施了以流域為單元的枯水期水資源調度方案，強化了流域水資源的統(tǒng)一調度。進一步規(guī)范了建設項目水資源論證，嚴格實施取水許可，修訂出臺了管理辦法，以湘江新區(qū)、漣源市中心城區(qū)為試點積極推進了規(guī)劃水資源論證工作。選擇長沙縣江背鎮(zhèn)開展了水權交易試點，初步探索了基于行業(yè)間、區(qū)域間的宏觀水權交易理念。強化地下水的管理，長沙、湘潭等市全面關閉了城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內的自備水井。

（3）以提高用水效率為中心，強化節(jié)約用水管理。

頒布實施了新修訂的《湖南省用水定額》，對20個行業(yè)63種產(chǎn)品首次實施強制性用水定額標準。積極推進節(jié)水型社會建設和公共機構節(jié)水型單位創(chuàng)建，長沙等4個地市獲評國家級節(jié)水型城市，選擇韶山等7個縣（市）開展了省級節(jié)水型社會試點建設；推進了節(jié)水型單位建設，提出了建設標準，僅2015年就有25家省直機關完成了節(jié)水型機關建設。加快推進城市水價改革，下發(fā)了《湖南省城市供水價格管理辦法》、《關于加快城市供水價格改革有關問題的通知》，對居民生活用水階梯價格制度、供水企業(yè)水資源費限期足額征收、水資源費征收隨水價聯(lián)動機制進行了具體規(guī)定，長沙、衡陽等7市全面實施了居民生活用水階梯式水價并制定了非居民用水超定額累進加價方案。此外，積極推進了農業(yè)節(jié)水和非常規(guī)水資源的開發(fā)利用，在長沙、株洲等地實施了城市污

水處理廠補充生態(tài)環(huán)境用水等工程。

（4）以水功能區(qū)管理為載體，強化水資源保護。

全面完成了湖南省水功能區(qū)劃修編工作，將原來186個省級重要江河湖泊水功能區(qū)調整劃分為334個，新的水功能區(qū)劃已通過省政府批復，初步完成了水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案，全面加強了水功能區(qū)水質監(jiān)測，定期發(fā)布監(jiān)測結果。以飲用水水源地保護為重點，組織完成了全省縣級以上城鎮(zhèn)飲用水源地名錄現(xiàn)場核定工作，全省核定124個省級重要飲用水源地，進行了確界立碑。對株樹橋水庫、長株潭湘江水源地等6個國家級飲用水水源地開展了安全保障達標建設。強化了縣級以上城鎮(zhèn)污水收集處理，開展了入河排污口的排查和監(jiān)測，對飲用水源保護區(qū)內的排污口進行了清查和關閉；大力實施了水庫、湖泊及湘水干支流沿線規(guī)?；菪笏a(chǎn)養(yǎng)殖的關停退出，全面啟動了《湖南省飲用水源保護條例》立法工作。

（5）以計量監(jiān)控體系建設為重點，提高水資源管理能力。

初步建成了省級水資源管理監(jiān)控平臺，全省302個重點取用水戶和株樹橋等6個國家級飲用水水源地實現(xiàn)在線實時監(jiān)控。省級水環(huán)境監(jiān)測中心和14個地市水環(huán)境監(jiān)測分中心基本建成投運，國家重要江河水功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率達到100%。建成了覆蓋全省122個縣（市、區(qū)）的河道保潔實施監(jiān)控系統(tǒng)，對河到垃圾進行全面監(jiān)控。

目前，我國已成為世界上最大的二氧化碳排放國家，圍繞環(huán)境問題的國際談判形勢日益嚴峻，減排的責任和壓力巨大。碳關稅，也稱為邊境調節(jié)稅，最早由歐盟提出，它是對在國內沒有征收碳稅的國家的出口商品征收二氧化碳排放稅，其理論基礎是為了讓企業(yè)承擔同樣的減排成本從而達到公平競爭。發(fā)達國家認為碳關稅是防止碳泄漏、推動公平貿易的有效手段，意味著進口商品將按其生產(chǎn)過程的含碳量來征收碳稅。而發(fā)展中國家普遍認為碳關稅是進口國為了對進口產(chǎn)品進行限制提出的政策。

（6）以試點工作為突破，探索現(xiàn)代管理方式。

頒布實施了我國第一部江湖流域保護地方性法規(guī)——《湘江保護條例》，對流域管理模式進行了探索，建立了由政府一把手任主要負責人的省市縣三級流域保護協(xié)調議事結構，統(tǒng)籌流域治理與保護。長沙市、郴州市、株洲市、芷江縣、鳳凰縣等5市縣列入國家水生態(tài)文明城市試點，開展了不同水資源稟賦條件下的水生態(tài)文明建設。選擇郴州市、湘潭市、岳陽市、長沙縣、沅江市、漢壽縣、鳳凰縣開展了以水生態(tài)文明為目標的城市水利規(guī)劃編制試點。

2 實行最嚴格水資源管理制度中現(xiàn)實問題的檢視

現(xiàn)實工作中，湖南省在實行最嚴格水資源管理制度方面還存在思想認識不統(tǒng)一、指標體系不完善、紅線控制手段薄弱、管理協(xié)作機制不健全等問題。

（1）思想認識不到位。

首先，對當前水資源面臨的嚴峻形勢認識不到位，認為南方地區(qū)水資源豐富，總量不是問題，對存在的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題了解不清。其次，對實行最嚴格水資源管理制度的現(xiàn)實意義認識不到位，實際工作中沒有把水資源作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的約束條件，水資源、水環(huán)境在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中被動適應多，主動引領作用發(fā)揮不明顯。第三，對最嚴格水資源管理制度本身認識不到位，不能準確把握這一制度的總體框架、任務重點和工作要求，實際工作中有些無所適從。

（2）機制體制不順暢。

一方面，由于部門職責邊界不清，職能職責交叉重疊或過分分散，導致實際工作難以有序開展。根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和 《國務院關于機構設置的通知》（國發(fā)〔2008〕11號），水利部門與環(huán)保部門在水質和水源地保護方面、與國土部門在地下水開發(fā)利用和監(jiān)測方面、與住建部門在城市供排水與節(jié)水方面都存在職能職責交叉，多龍治水現(xiàn)象仍然存在，實際工作中容易導致管理缺位或各自為政、重復建設嚴重等問題。另一方面，最嚴格水資源管理制度執(zhí)行也存在體制不順，國發(fā)〔2012〕3號和國辦發(fā)〔2013〕2號都明確國務院對各省、自治區(qū)、直轄市落實最嚴格水資源制度情況進行考核，省及市、縣政府比照對下級政府開展考核。執(zhí)行過程中，每年均由水利部門印發(fā)通知、組織考核，且考核指標多為水利部門的業(yè)務工作，導致考核越往基層越演變成部門考核，難以達到考核預期目標。

近年來，湖南省在水資源論證、取水許可、水資源征收與使用、水價、水生態(tài)補償?shù)确矫嬷贫ǔ雠_了一些政策，對強化水資源管理起到了一定的作用。但與最嚴格水資源管理制度的要求相比，政策法規(guī)不健全問題仍然十分突出。一是已出臺的相關政策多為相關部門根據(jù)自身管理職責制定的，部門性、行業(yè)性特征明顯，全局性、通盤性考慮不足，實際工作中難以得到其他部門的認同。二是由于《水法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)出臺較早，沒有體現(xiàn)“最嚴格水資源管理”思想，甚至這些法律法規(guī)部分條款存在

矛盾，湖南省出臺實施辦法中也沒有結合本省實際，對這些矛盾進行明確。三是湖南省目前在節(jié)約用水管理、水域管理、地下水管理、水生態(tài)文明建設等方面政策法規(guī)體系尚不健全，還存在真空地帶，影響制約了水資源的最嚴格管理。

（4）指標體系不科學。

合理確定用水總量、用水效率和水功能區(qū)水質達標率“三條紅線”控制指標是有效落實最嚴格水資源管理制度的關鍵和基礎。目前指標體系存在兩個突出問題：一是紅線控制指標分解缺乏足夠的依據(jù)，由于流域水量分配滯后，目前省市縣三級用水總量指標體系主要通過基準年現(xiàn)狀用水量推算確定，萬元工業(yè)增加值用水量指標體系多采用按比例削減的方法確定，指標分解沒有很好的考慮各地水資源條件、產(chǎn)業(yè)結構、主體功能區(qū)定位和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，與實際不盡相符。二是考核指標的權重設置不合理，國務院對省級政府考核，目標完成情況的比重將由2014年度的40%逐步調整至50%甚至更高，由于計量監(jiān)控不到位，目前目標完成情況，特別是用水總量萬元工業(yè)增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數(shù)等3個指標主要依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行測算，難以反映出實際情況和各地工作情況，近期較快提高目標完成，不利于促進各地最嚴格水資源管理制度的落實，難以充分發(fā)揮考核指揮棒的作用。

（5）管理基礎不扎實。

最嚴格水資源管理制度能否執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，關鍵取決于各級水行政主管部門的管理能力和水平。從全省水資源管理現(xiàn)狀看，水資源管理仍然存在基礎工作不夠扎實，管理能力和手段薄弱等問題，突出表現(xiàn)為：市縣水資源管理專業(yè)技術人員嚴重缺乏，水量分配、水功能區(qū)納污能力核定、取水許可等基礎工作嚴重滯后，水資源計量監(jiān)控體系不完善，取用水管理缺乏有效監(jiān)管等等，管理能力和管理水平與實行最嚴格水資源管理制度的要求差距很大。

3 全面落實最嚴格水資源管理制度的思考

黨的十八屆五中全會高度重視水資源問題，把防范水資源風險納入風險防范的重要內容，明確提出要強化水資源消耗總量和強度雙控行動，實行最嚴格的水資源管理制度，加快推進節(jié)水型社會建設，積極開展水效領跑者引領行動。如何貫徹十八屆五中全會精神，全面落實最嚴格水資源管理制度，個人認為，必須強化5種理念，加強5個方面的工作：

（1）強化資源觀念，突出水資源的節(jié)約保護。

水是生命之源、生態(tài)之基、生產(chǎn)之要，是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，與地下的礦藏和地上的森林一樣，同屬國家有限的寶貴資源。湖南省水資源總量相對豐富，但人均水資源量僅2 500 m3，屬于輕度缺水地區(qū)。同時，由于降雨時空分布不均，工程配置能力不足，區(qū)域性、季節(jié)性缺水比較突出，且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，水質性缺水問題日益嚴重，水資源問題越來越成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約瓶頸。我們必須牢固樹立節(jié)約用水就是控制用水總量、減少排污、保護環(huán)境的觀念，堅持水量與水質并重，節(jié)約與保護并舉，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程，全面推進節(jié)水防污型社會建設。對于湖南省來說，重點是在強化工業(yè)、生活用水定額和計劃用水管理的同時，大力推進農業(yè)節(jié)水，加快大中型灌區(qū)節(jié)水改造，推廣管道灌溉等高效節(jié)水灌溉技術。同時，要認真貫徹落實十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念，把水生態(tài)文明建設放到更加突出的位置，以省政府批復調整的水功能為單元，同步推進末端治理與源頭治理，建立取水許可和入河排污口管理聯(lián)動機制。要按照“山水林田湖城”系統(tǒng)治理的理念，對照省生態(tài)文明建設實施方案，加強水資源配置、水生態(tài)保護和修復。要因地制宜，全面推進市縣鄉(xiāng)村水生態(tài)文明建設。

（2）強化系統(tǒng)觀念，理順水資源管理機制體制。

相比于耕地、礦藏、森林等資源，水資源具有流動性、交互性特征，在水資源的循環(huán)使用過程中，流域上下游、左右岸相互影響，取用排水過程相互制約，因此必須以系統(tǒng)觀念來管理水資源。一方面，要加快推進水資源的流域管理，要注重水資源自身的系統(tǒng)性，堅持流域管理與行政區(qū)域管理相結合，既要強化流域統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調，堅持一盤棋謀劃；又充分發(fā)揮各區(qū)域行政推進落實的優(yōu)勢，集中力量分而治之。要充分總結湘江保護“一號重點工程”的經(jīng)驗，在資水、沅水、澧水及洞庭湖區(qū)進行推廣。另一方面，要切實強化水資源開發(fā)利用的全過程管理，要摒棄單部門一元化管理思想，堅持水源保護、取水、用水、排水、污水處理一條龍管理，充分發(fā)揮各相關部門的專業(yè)優(yōu)勢，凝聚各方面的資源優(yōu)勢，建立高效有

序的涉水部門協(xié)調協(xié)商工作機制，促進水資源一體化綜合管理。

（3）強化商品觀念，推進水資源的有償使用和交易。

傳統(tǒng)簡單的方法從天然狀況取水越來越難，為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的用水需要，需要投入大量的人力、物力和財力修建蓄水、配水、制水工程設施，水也因此有了商品的屬性。2002年修訂的《水法》明確規(guī)定我國實行水資源有償使用制度。多年來，由于湖南水資源總量相對豐富，人們水的商品觀念淡薄，無償或低價供水長期普遍存在，導致用水浪費嚴重，水污染加劇，必須強化水資源有償使用制度的落實。一是加大水資源費的征收力度，擴大征收范圍，提高征收標準，要發(fā)揮好價格調控作用，進一步完善水價機制，建立健全超定額和超計劃用水累進加價用水制度，完善水資源費征收與水價聯(lián)動機制，特別是要加快推進農業(yè)水價綜合改革。二是要加強水權制度建設，在保證水資源所有權屬國家所有的前提下，盡快明確各地區(qū)、各單位、各不同實體的初始水權（使用權、收益權、處分權等），調動用水者節(jié)約高效利用水資源的積極性[1]；并結合湖南的實際，逐步探索建立基于區(qū)域之間、基于行業(yè)之間或基于個人之間的水權交易平臺和機制，在確?？偭考t線控制的前提下，通過市場運作實現(xiàn)區(qū)域水資源的高效配置，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供可靠的水資源支撐。

（4）強化法制觀念，推進水資源管理法律法規(guī)建設。

《水法》雖然確立了用水總量控制、用水效率紅線控制、水功能區(qū)限制納污等水資源管理的主要制度，但沒有明確具體內容，而且缺乏水資源管理責任和考核制度內容。要把最嚴格水資源管理制度落到實處，確保紅線控制指標不被突破，必須進一步研究建立和完善源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的最嚴格水資源管理制度體系。一是國家層面要適時修訂《水法》，增加最嚴格水資源管理責任與考核相關內容，明確縣級以上人民政府對轄區(qū)內水資源管理保護工作負總責，要強化問責，明確超紅線取用水的處罰措施，增加違法成本，提高威懾力；同時，要對照《水污染防治法》以及新出臺的《水污染防治行動計劃》，修訂有關水資源保護條款，明確工作責任主體，理順部門職責。二是省級層面要加強水資源管理法律法規(guī)的體系建設，盡快出臺 《湖南省水資源管理條例》、《湖南省飲用水源保護條例》、《湖南省節(jié)約用水管理辦法》、《湖南省水功能區(qū)管理辦法》；加快制定地下水管理、水生態(tài)文明建設、流域生態(tài)補償、水資源管理責任追究等政策法規(guī)；進一步細化完善水資源論證、取水許可、計劃用水、節(jié)水“三同時”、水資源費征收與使用、超紅線限批、考核結果運用等制度，明確水資源管理工作的程序和要求，確保每項工作有規(guī)可依。

（5）強化約束觀念，嚴格水資源管理考核。

以往經(jīng)濟社會發(fā)展中，大多數(shù)都是先定產(chǎn)業(yè)，然后想方設法通過各種措施解決水資源支撐問題。根據(jù)十八屆五中全會確定的發(fā)展理念，今后經(jīng)濟社會發(fā)展必須與水資源、水環(huán)境承載能力相適應，這就需要強化水資源、環(huán)境的引領和倒逼機制，把最嚴格水資源管理制度作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，進一步加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推進產(chǎn)業(yè)轉化升級，真正實現(xiàn)以水定產(chǎn)、以水定城、以水定地、以水定人。國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見中明確，政府是實行最嚴格水資源管理的責任主體，縣級以上地方政府主要負責人要對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責。必須用好最嚴格水資源管理制度考核這把尚方寶劍，進一步明確政府、水行政主管部門和用水戶的責任。一是要細化優(yōu)化考核指標，當前目標任務完成指標受計量監(jiān)控等基礎工作的限制，難以準確定量，應結合現(xiàn)階段水資源管理實際，紅線指標下必須增加能客觀反映出工作開展情況的二級指標[2]，提高考核指標對地方政府的引導作用。二是要建立考核的激勵機制，當前的考核只有處罰、沒有獎勵，建議各級政府都要建立水資源管理的激勵機制，對考核先進在資金、項目或政策上給予傾斜，真正實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣、獎懲兌現(xiàn)，這樣才能充分發(fā)揮考核的作用。三是要從嚴考核，嚴格責任追究，建議借鑒環(huán)保部門和國土部門，探索建立國家水資源督查制度。

[1]賈紹鳳，張杰.變革中的中國水資源管理[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011,21（10）：102-106.

[2]張煥林，陳紅衛(wèi)，張振.完善最嚴格水資源管理制度體系的措施探討[J].人民長江，2012,43（20）:5-8.

2015-12-10）

曾揚（1977-），男，碩士研究生，主要從事水資源管理和保護工作，聯(lián)系電話：0731-85483279。