陳雪華

[摘要]本文通過對(duì)上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)社區(qū)管理和社會(huì)治理現(xiàn)狀的調(diào)查和分析，對(duì)如何落實(shí)2014年市委一號(hào)課題，推進(jìn)社會(huì)治理“1+6”模式，努力提升社會(huì)基層建設(shè)水平進(jìn)行了初步的探討與思考。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)管理；1+6模式；社區(qū)建設(shè)水平；探索與思考

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）03-0057-03

上海市委出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》指出，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居是基層社會(huì)治理的主陣地。創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居為重點(diǎn)的基層建設(shè)，是關(guān)系上海發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性的重要工作。洞涇鎮(zhèn)作為上海市松江區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程創(chuàng)新社會(huì)治理工作比較有代表性的一個(gè)集鎮(zhèn)，近幾年來始終以社會(huì)建設(shè)和民生導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)，積極推進(jìn)市委“1+6”課題成果落實(shí)，推進(jìn)改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)參與，全鎮(zhèn)社會(huì)建設(shè)和管理步入快速發(fā)展的新階段。但與其同時(shí)，伴隨著人口總數(shù)不斷增加、社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于多元、群眾利益訴求復(fù)雜多樣，洞涇鎮(zhèn)傳統(tǒng)的社會(huì)管理也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、社會(huì)治理存在的主要問題及原因分析

（一）社區(qū)黨建層面的主要問題及原因。第一，黨建項(xiàng)目化水平有待進(jìn)一步提升。有的基層黨組織還未形成鮮明的黨建特色，需要在后續(xù)的工作中探索形成。少數(shù)黨員干部對(duì)開展服務(wù)型黨組織建設(shè)的認(rèn)識(shí)還不到位，存在著被動(dòng)推進(jìn)的現(xiàn)象。比如黨員志愿者服務(wù)隊(duì)伍逐漸與服務(wù)積分掛鉤，一些志愿者為了賺取積分而開展服務(wù)工作，一定程度上曲解了“志愿服務(wù)”的本意。主要原因是沒有真正從服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展的角度去進(jìn)行深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)建設(shè)服務(wù)型黨組織的重大意義和必然趨勢。第二，黨員干部服務(wù)能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。部分基層黨員自身素質(zhì)不高，工作能力不強(qiáng)，特別是組織關(guān)系在居民區(qū)的一部分在職黨員，服務(wù)社區(qū)的意識(shí)不強(qiáng)，存在不參與、不主動(dòng)的現(xiàn)象。個(gè)別黨員干部仍然沿襲著傳統(tǒng)的思想和認(rèn)識(shí)，對(duì)待社區(qū)問題角色定位模糊，還沒有完全從簽字蓋章、上傳下達(dá)等行政管理的角色定位中轉(zhuǎn)換過來，解決復(fù)雜矛盾的方式單一，與人民群眾生活、文化上的諸多服務(wù)需求不相適應(yīng)。

（二）居委會(huì)自治與共治層面的主要問題及原因。第一，自治與共治活力沒有完全激發(fā)。洞涇鎮(zhèn)的社區(qū)居民參與社區(qū)治理的情況呈現(xiàn)出一高一低態(tài)勢：老式社區(qū)開展活動(dòng)，居民參與度高；新成立社區(qū)開展活動(dòng)居民參與度比較低。究其原因，老式小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，居民的生活比較穩(wěn)定，人與人之間關(guān)聯(lián)比較緊密。而新型社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施尚未配齊，人員入住率不高，流動(dòng)性大，造成居民之間生活交集不多，社區(qū)“冷漠”現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成共同利益為導(dǎo)向的自治行為。第二，市民化程度還不夠高。洞涇鎮(zhèn)通過動(dòng)拆遷基本完成了村民向城鎮(zhèn)集中居住的目標(biāo)，村民都以動(dòng)遷者的身份遷移到動(dòng)拆遷小區(qū)，居住的環(huán)境變了，但個(gè)人的行為還未真正轉(zhuǎn)變。如在一些社區(qū)中毀綠種菜、亂推放雜物、亂搭建等現(xiàn)象屢禁不止，居民市民化工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。政府針對(duì)被征地農(nóng)民開展了一系列的學(xué)歷教育和各類職業(yè)技能培訓(xùn)，他們的文化程度提升較快，但其勞動(dòng)技能、工作技能還是相對(duì)缺乏，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不高，家庭收入主要以租賃收入為主，加之動(dòng)遷補(bǔ)償，即使工作也大多從事勞動(dòng)密集型、簡單服務(wù)型的職業(yè)。而原村民的活動(dòng)還限制在村落經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和村落社會(huì)圈之中，對(duì)社區(qū)的概念比較淡薄，共同參與社區(qū)治理的熱情和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，對(duì)市民身份的認(rèn)識(shí)還比較模糊。

（三）社區(qū)網(wǎng)格化管理層面的主要問題及原因。第一，社區(qū)網(wǎng)格化資源整合不夠。由于政府管理體制的條塊分割，分別按照條和塊建立起來的眾多網(wǎng)格沒能有序的整合在一起，無法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，使網(wǎng)格化停留在表層，導(dǎo)致網(wǎng)格功能的虛化。造成這一現(xiàn)象的主要原因?yàn)楦骰鶎訂挝?、部門的信息采集量不夠，不能全面掌握轄區(qū)內(nèi)信息的實(shí)時(shí)變化；各單位、部門間的聯(lián)系不緊密，信息共享系統(tǒng)尚未建立，聯(lián)動(dòng)指揮中心不能全面掌握第一手信息資料，信息收集不足導(dǎo)致難以預(yù)判各類事件的發(fā)展軌跡，不能將期望的社會(huì)治理目標(biāo)同預(yù)測的結(jié)果加以對(duì)照，從而在出現(xiàn)問題的臨界點(diǎn)之前就發(fā)現(xiàn)問題，事先制定糾偏措施。第二，網(wǎng)格人員素質(zhì)參差不齊。現(xiàn)階段，基層網(wǎng)格的網(wǎng)格長多為兼職，主要由社區(qū)干部、綜合協(xié)管員和物業(yè)管理員等人員兼任，他們的本職工作需要花費(fèi)更多的精力，這就勢必造成對(duì)網(wǎng)格化管理工作的疏忽，厚此薄彼現(xiàn)象易成常態(tài)。由于準(zhǔn)入門檻較低，部分基層網(wǎng)格長的學(xué)歷普遍不高，對(duì)于各類業(yè)務(wù)的掌握程度不夠，面對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)變能力有限，極大地阻礙了工作的開展。

（四）社會(huì)力量和社會(huì)組織參與層面的主要問題及原因。第一，社會(huì)組織建設(shè)不足。一是社會(huì)組織人才結(jié)構(gòu)不合理、人員老化、年輕的高素質(zhì)人才匱乏；二是社會(huì)組織屬于非盈利性組織，主要從事社會(huì)公益性事務(wù)，收入較少，基本沒有經(jīng)費(fèi)節(jié)余，各類人才的工資待遇普遍偏低；三是人才資源開發(fā)和投入不足，對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)重視不夠，人才作用發(fā)揮不充分，需要專門的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)有關(guān)部門進(jìn)一步完善社會(huì)組織人才的保障和激勵(lì)機(jī)制。第二，社區(qū)工作人員執(zhí)證率不高。據(jù)調(diào)查，目前洞涇鎮(zhèn)社區(qū)工作者95%以上沒有執(zhí)業(yè)證書。如何提高社區(qū)工作人員業(yè)務(wù)能力，已經(jīng)成為鎮(zhèn)黨委、政府重要工作。

二、推進(jìn)基層社會(huì)治理“1+6”模式的對(duì)策與建議

（一）落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化基層社區(qū)黨建工作。一是突出思想引領(lǐng)，營造社區(qū)黨建氛圍。要強(qiáng)化核心意識(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)黨支部在社區(qū)建設(shè)工作中的核心作用，增強(qiáng)社區(qū)黨組織的號(hào)召力和凝聚力；要強(qiáng)化主人意識(shí)，要使所有的社區(qū)成員和社區(qū)單位樹立起社區(qū)責(zé)任觀念，認(rèn)識(shí)到自己是“社區(qū)人”，都應(yīng)該是社區(qū)工作的參與者，都應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建工作中發(fā)揮作用；要強(qiáng)化共建意識(shí)，盡快形成“社區(qū)是個(gè)家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍，形成社區(qū)黨建工作的合力；要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，社區(qū)黨組織要及時(shí)了解和掌握群眾的思想情緒，傾聽群眾的呼聲，有針對(duì)性地做好宣傳教育工作，化解矛盾，解決困難，帶頭為群眾辦好事、辦實(shí)事，增強(qiáng)黨的工作的滲透力。二是突出分類管理，創(chuàng)新黨建機(jī)構(gòu)設(shè)置。建立全鎮(zhèn)社區(qū)黨建工作服務(wù)中心，定期研究、部署社區(qū)黨建工作，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)日常工作的協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督和落實(shí)工作。對(duì)社區(qū)黨建工作的情況，要加強(qiáng)調(diào)查研究，摸清“家底”，按照黨員類別、生活規(guī)律等情況，合理設(shè)置黨支部和黨小組。黨員人數(shù)較多的社區(qū)，要設(shè)黨總支部，便于進(jìn)行分類管理。對(duì)外來務(wù)工黨員、“人戶分離”的黨員，要成立臨時(shí)黨支部或黨小組，接受社區(qū)黨組織管理。三是突出提高素質(zhì)，加強(qiáng)黨務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。要著眼于提高黨員素質(zhì)，堅(jiān)持“三會(huì)一課”等制度，要賦予新的形式，充實(shí)新的內(nèi)容，提高黨員教育的質(zhì)量。黨的活動(dòng)，可以參觀城市建設(shè)新成就、愛國主義教育基地、社區(qū)集體企業(yè)和私營企業(yè)，也可參加社區(qū)公益活動(dòng)或文體活動(dòng)。要善于吸收入黨積極分子和傾向進(jìn)步的個(gè)體商戶、私營業(yè)主等參加，擴(kuò)大教育面。同時(shí)，要加強(qiáng)社區(qū)黨務(wù)工作隊(duì)伍建設(shè)，選好配強(qiáng)黨組織書記，把思想政治素質(zhì)好、懂經(jīng)營管理、有黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)、善于做群眾工作的黨員，選配到黨組織書記崗位上。要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)，采取“流動(dòng)黨課”等方式，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高社區(qū)黨務(wù)工作隊(duì)伍能力素質(zhì)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，注重提升居委會(huì)自治與共治水平。一是轉(zhuǎn)變社區(qū)治理傳統(tǒng)模式。加大在社區(qū)設(shè)立工作站的步伐，實(shí)行“議行分設(shè)”，解除社區(qū)居委會(huì)工作職責(zé)之外的行政性工作，使社區(qū)居委會(huì)能夠集中精力履行群眾性自治組織的職能，全力抓好社區(qū)自治管理。為保證社區(qū)居民自治這一機(jī)制的制度化，必須制定和完善社區(qū)自治的規(guī)章制度體系。在社區(qū)這一層面上，首先要建立社區(qū)自治章程；其次要逐步健全和落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，如建立健全社務(wù)公開制度、重大事項(xiàng)聽證會(huì)制度、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)制度、考核獎(jiǎng)懲制度等。二是擴(kuò)大社區(qū)居民參與范圍。首先，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，加大社區(qū)建設(shè)資源的投入力度，滿足居民更多的物質(zhì)、精神和文化需要，進(jìn)而增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。其次要加強(qiáng)教育，可以充分利用網(wǎng)絡(luò)資源建立和完善社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，使居民逐漸認(rèn)識(shí)到社區(qū)共同利益與自身利益的緊密關(guān)系，從而產(chǎn)生內(nèi)在的主動(dòng)參與意識(shí)和理解社區(qū)、支持社區(qū)的行為。再次，要完善社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)綜合服務(wù)水平，建立和完善具有社會(huì)救助和社會(huì)福利性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)體系和惠及全體社區(qū)居民的“便民、利民”的社會(huì)化社區(qū)服務(wù)體系。三是暢通居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道。在正式渠道建設(shè)上，建立健全相關(guān)規(guī)章，保證居民參與的各種權(quán)利；在非正式渠道建設(shè)上，鼓勵(lì)社區(qū)組織的發(fā)展，為居民參與社區(qū)生活提供一條暢通的渠道。要完善議事會(huì)、聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)以及各類聯(lián)席會(huì)議制度，為居民群眾自我管理居民區(qū)事務(wù)搭建平臺(tái)。同時(shí)，通過建立一支專職社區(qū)工作者隊(duì)伍，開展社區(qū)行政管理和服務(wù)工作，從而保證社區(qū)居民的訴求有專人受理和服務(wù)，保證政府的工作有專人落實(shí)，進(jìn)一步理順政府依法行政與社區(qū)居委會(huì)依法自治的關(guān)系。

（三）完善長效機(jī)制，深入推進(jìn)城市網(wǎng)格化管理。一是科學(xué)構(gòu)建網(wǎng)格管理體系。科學(xué)劃分覆蓋社會(huì)管理網(wǎng)格，加大網(wǎng)格人才的引進(jìn)力度，動(dòng)員和組織更多的黨團(tuán)員、特長人員、居民骨干等參與組隊(duì)開展網(wǎng)格服務(wù)。暢通服務(wù)人員與居民的聯(lián)系渠道，把進(jìn)網(wǎng)格聯(lián)系的街道和社區(qū)干部聯(lián)系方式進(jìn)行公開，通過服務(wù)中心、短信平臺(tái)等渠道，做到政情民意雙向交流，務(wù)求實(shí)效地開展服務(wù)。二是優(yōu)化網(wǎng)格人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)。社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)，不僅要處理好網(wǎng)格內(nèi)的具體事務(wù)，還要兼顧好各自的分工工作，專人單項(xiàng)、一崗一責(zé)向一專多能、一崗多責(zé)轉(zhuǎn)變。針對(duì)參與服務(wù)者和被服務(wù)者的“雙向需求”，組建有心參與、有能服務(wù)、有需求市場的隊(duì)伍。建立完備的網(wǎng)格員教育培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)行黨的方針政策、法律法規(guī)、群眾工作方式方法、各類業(yè)務(wù)知識(shí)的經(jīng)常性教育和培訓(xùn)，提高把握全局、服務(wù)群眾、處理基層復(fù)雜矛盾的能力和水平。三是完善網(wǎng)格管理協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)網(wǎng)格中心的案件流轉(zhuǎn)速度加快、綜合執(zhí)法力度增強(qiáng)、指揮協(xié)調(diào)能力加大。設(shè)立街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，推動(dòng)網(wǎng)格化管理向城市住宅小區(qū)和農(nóng)村地區(qū)拓展，推進(jìn)網(wǎng)格化管理與大聯(lián)動(dòng)、“12345”市民服務(wù)熱線的融合互動(dòng)。加強(qiáng)城市管理頑癥整治力度，鞏固擴(kuò)大整治成效。加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合治理，健全物業(yè)服務(wù)市場機(jī)制，著力解決小區(qū)難題頑癥，將鎮(zhèn)屬社會(huì)治理的職能部門納入聯(lián)動(dòng)分中心。

（四）堅(jiān)持群策群力，形成社會(huì)組織、社會(huì)力量、社區(qū)參與創(chuàng)新社區(qū)治理的良好氛圍。一是引入專業(yè)服務(wù)，規(guī)范組織發(fā)展。注重與專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，以購買服務(wù)的方式，招聘專職社工崗位，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的具體指導(dǎo)。成立社會(huì)工作協(xié)會(huì)，由專業(yè)社工指導(dǎo)、培育各類從事居民服務(wù)的社區(qū)社會(huì)組織。同時(shí)，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織給予全面扶持，爭取必要資金，提供活動(dòng)場所，引導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)行會(huì)員制，增強(qiáng)社會(huì)組織的凝聚力和向心力。二是圍繞以人為本，突出培育重點(diǎn)。重點(diǎn)培育和發(fā)展三類社會(huì)組織：首先是居民自治類，主要是矛盾糾紛調(diào)解維權(quán)站、計(jì)生協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等社會(huì)組織。其次是公益服務(wù)類，主要是面向社區(qū)老年人、殘疾人、困難戶、優(yōu)撫對(duì)象等提供社會(huì)福利服務(wù)的社會(huì)組織。再次是文體康樂類，主要是群眾喜聞樂見的文化、體育、健身等社會(huì)組織。三是立足作用發(fā)揮，搭建載體平臺(tái)。成立“社區(qū)工作服務(wù)站”，依托社區(qū)相應(yīng)的社會(huì)組織，負(fù)責(zé)開展轄區(qū)內(nèi)的居民服務(wù)工作，接受社區(qū)居委會(huì)的評(píng)估與監(jiān)督。各社區(qū)工作服務(wù)站推行“社工+義工”模式，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既充分發(fā)揮職業(yè)社工的專業(yè)優(yōu)勢，又弘揚(yáng)廣大志愿者的志愿精神，逐步形成社區(qū)黨建、社區(qū)行政、居民自治、小區(qū)治安防范等相結(jié)合的社區(qū)社會(huì)服務(wù)體系。

（五）完善保障制度，全力推進(jìn)社會(huì)治理工作深入開展。一是強(qiáng)化組織保障。黨委政府要切實(shí)把推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作擺上重要議事日程，結(jié)合編制“十三五”規(guī)劃，確定一批社會(huì)管理服務(wù)項(xiàng)目，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和本地區(qū)部門整體工作部署，做到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步規(guī)劃、同部署、同推進(jìn)，確保社會(huì)管理創(chuàng)新各項(xiàng)工作落到實(shí)處。二是強(qiáng)化隊(duì)伍保障。首先是充實(shí)基層信訪、綜治、城管等單位的力量，充分發(fā)揮好他們?cè)趧?chuàng)新社會(huì)管理中的骨干作用。其次是盡快完善社會(huì)工作人才隊(duì)伍培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)體系，鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀人才加入社會(huì)管理領(lǐng)域。再次是切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新領(lǐng)域的隊(duì)伍建設(shè)，提高隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化服務(wù)水平。同時(shí)要提高社會(huì)組織人才的社會(huì)地位和政治待遇，將社會(huì)組織各類人才有效納入黨和政府人才工作和政策戰(zhàn)略范疇，發(fā)揮他們參政議政、建言獻(xiàn)策的作用。三是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。進(jìn)一步加大社會(huì)治理工作經(jīng)費(fèi)保障力度，確保社會(huì)治理工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)保障也應(yīng)足額撥付，加大財(cái)政預(yù)算。建立完善的社會(huì)工作者工資待遇結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作者的同工同酬，配之以績效考核激勵(lì)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出成正比。

作者系上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)黨委書記

責(zé)任編輯：劉 捷