劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京100035）

國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用研究與實踐進展

劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京100035）

為提高對耕作層土壤剝離再利用工作的認識和全面推進耕作層土壤剝離再利用工作，從法治體系建設、政策制度建設以及國家層面工作部署和地方層面探索創(chuàng)新等方面，綜述了國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用的研究進展，分析了國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用的實踐情況，指出了當前全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用工作存在的不足，并從加大宣傳教育力度、建立健全法治體系、探索創(chuàng)新激勵機制和完善標準規(guī)范體系等方面提出了對策建議。

耕作層；土壤剝離再利用；研究實踐

作為耕地資源的精髓和不可再生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，耕作層土壤是自然和人類長期共同影響的結果［12］。隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大量耕地資源被建設占用，多數(shù)耕作層土壤遭受毀滅性破壞［34］。如何合理利用建設占用耕地耕作層土壤成為當前改進耕地保護方式、提高耕地保護水平的重大課題［5］。中國近年來借鑒國外表土剝離再利用做法，積極倡導推進耕作層土壤剝離再利用工作。2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》明確提出“全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用”。雖然大規(guī)模開展這項工作時間較短［3］，目前國內(nèi)學界對耕作層土壤剝離再利用的概念和內(nèi)涵也未達成一致［6－7］，而且容易混淆耕作層土壤剝離再利用與表土剝離再利用［8－9］的基本內(nèi)涵，但都認為此舉有助于增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境，以及實現(xiàn)占補平衡和促進“三農(nóng)”發(fā)展等［7，9，10－14］。為提高對耕作層土壤剝離再利用工作的認識，全面推進耕作層土壤剝離再利用工作的法治體系建設、激勵機制建設和標準規(guī)范體系建設，筆者對國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用研究動態(tài)進行了綜述，介紹了當前國內(nèi)相關實踐進展，分析了存在的主要問題并提出了對策建議。

1耕作層土壤剝離再利用研究進展

1．1國外表土剝離再利用狀況

國外特別是一些發(fā)達國家開展表土剝離再利用時間較早，對這些國家相關做法的跟蹤一度成為國內(nèi)的研究熱點，并對國內(nèi)正處起步階段的耕作層土壤剝離再利用工作起到了參考借鑒作用。研究表明，國外表土剝離再利用主要發(fā)生在礦產(chǎn)開發(fā)和生產(chǎn)建設中，也見于土地改良和污染治理等活動中［1516］。美國早在20世紀70年代就建立了農(nóng)用地表土剝離制度，至今已形成較為成熟的管理制度和保障機制［17］。澳大利亞從1980年就已組織開展采礦區(qū)復墾工作，要求采礦活動結束后將剝離的表土放回并恢復植被［18］。20世紀80年代以來加拿大各級資源環(huán)境保護立法中，幾乎所有的建設項目都要按規(guī)定進行表土剝離［19］并妥善利用。在日本，生產(chǎn)建設中只要挖取或堆積土方的深度、面積超過一定標準，就要對被占土地進行表土剝離［20］。研究認為，前述發(fā)達國家的表土剝離日益呈現(xiàn)目標綜合化、主體多元化、資金明確化、技術規(guī)范化和實施法治化等特征［12，15，17－20］。

1．2表土剝離再利用的科學性和合理性

耕作層土壤剝離再利用是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及地表形態(tài)改造、土壤構成改變和空間位置移動等活動，其科學合理性受到國內(nèi)學者持續(xù)關注。李國生［5］認為，開展非農(nóng)建設征用耕地的耕作層土壤剝離再利用在法律上有依據(jù)、技術上可操作。司澤寬等［7］指出，開展非農(nóng)建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用在經(jīng)濟技術上合理可行，但也存在剝離土壤長期儲存和多次轉運等風險。徐艷等［21］指出，開展耕作層土壤剝離再利用必須因地制宜，要努力確保填土區(qū)和取土區(qū)供需狀況基本匹配。黃希垚［22］基于剝離土壤再利用二次污染風險評價結果，對規(guī)劃期內(nèi)案例區(qū)可剝離耕作層土壤的再利用進行了優(yōu)化布局分析。莫利平［6］認為，高速公路建設項目開展耕作層土壤剝離再利用既是項目自身綠化和土地復墾的需要，也是持續(xù)發(fā)展的長遠考慮，在技術上和經(jīng)濟上科學可行。顏世芳等［9］對前郭縣高速公路取土場的剝離土壤進行檢測的結果表明，剝離的土壤符合復墾用土要求。

1．3表土剝離再利用模式

耕作層土壤剝離再利用模式是人們對該項實踐所形成經(jīng)驗做法的高度歸納和總結，國內(nèi)學者開展了這方面的研究，并對如何優(yōu)化提出了建議。譚永忠等［12］總結了國內(nèi)初步形成的特色模式，如行政機制剛性要求型模式、行政和市場結合型模式，以及市場化運作型模式。程從坤［23］將耕作層土壤剝離再利用分為政府獨立實施模式、市場獨立運作模式和政府主導市場運作模式，并歸納了每種模式的運行方法、優(yōu)缺點和適用條件。竇森等［8］將松原市耕作層土壤剝離再利用劃分為挖掘壓占大量耕地的磚廠模式、油井泥漿無害化場地模式、以高速公路為代表的線性工程取土場模式和城市建筑場地模式。董雪［24］將吉林省黑土區(qū)村莊耕作層土壤剝離劃分為露天采礦模式、磚廠模式、油田泥漿無害化場地模式、高速公路取土場模式、城市建筑場地模式和土地增減掛鉤模式。劉新秋等［25］研究了不同類型用地中該項工作的適用性問題并提出“三遷一轉化”模式。

1．4表土剝離再利用技術體系

耕作層土壤剝離再利用技術復雜，橫跨眾多領域［10］，吸引了國內(nèi)不少學者持續(xù)關注。付梅臣等［26］提出“條帶復墾表土外移剝離法”等表土剝離工藝。董麗娟等［10］總結了取土區(qū)剝離技術、堆放點保育技術和覆土區(qū)耕層再造技術。傅廣仁等［27］研究了高肥力土壤剝離存儲技術和建設年滿后尾礦庫造地復墾技術。車德倫等［28］研究了耕作層土壤剝離、坡改梯工程設計、生態(tài)防護等技術措施。董雪［24］以黑土區(qū)村莊改建與新農(nóng)村建設為背景，嘗試建立一個科學、系統(tǒng)、實用的耕作層土壤剝離再利用技術體系。陳光銀等［29］總結了三峽庫區(qū)移土培肥工程實施中的關鍵環(huán)節(jié)，闡述了取土區(qū)域選擇、土方平衡、土壤搭配和覆土等技術條件。林愛文等［30］研究了三峽庫區(qū)移土培肥工程特有的取土、覆土培肥工程設計與關鍵的坡改梯工程設計。李建華等［31］提出適于安徽省丘陵區(qū)的條帶剝離遞進回填表土剝離工藝技術。吳風［32］研究了路基耕作層土壤剝離再利用技術措施。

1．5表土剝離再利用成本效益

耕作層土壤剝離再利用的成本及其效益也是國內(nèi)學界研究的重點領域。在成本研究方面，高世昌等［33］實地調(diào)研12個省份后發(fā)現(xiàn)，耕作層土壤剝離再利用平均成本約為1．2萬～1．8萬元／667m2，各地成本差異較大且主要受運輸費用、施工方法和人工費用3個因素影響。陳東等［34］研究發(fā)現(xiàn)，耕作層土壤剝離再利用費用逐年遞增，資金保障難度越來越大。在效益研究方面，高世昌等［33］認為，運用剝離的耕作層土壤改造中低產(chǎn)田能在短時間內(nèi)達到高標準農(nóng)田產(chǎn)能，而且能較快形成投資收益。陳光銀等［29］構建了耕作層土壤剝離再利用工程績效評價指標體系，并對三峽庫區(qū)移土培肥工程進行了績效評價分析。劉雪冉等［1］通過分析土壤質(zhì)量空間分布和作物投入－產(chǎn)出值，揭示了耕作層土壤剝離再利用對土地整治項目收益的不同影響。韓春麗［4］認為，耕作層土壤剝離再利用不僅具有市場價值，還具有較高的社會效益、生態(tài)效益和人文效益等非市場價值，并基于選擇試驗模型對浙江省余姚市耕作層土壤剝離再利用效益的非市場價值進行了評估。

2耕作層表土剝離再利用實踐概況

2．1法治建設基本概況

健全完善的法律體系是國外表土剝離再利用工作開展的根本保障［12，15］，國內(nèi)相關法治建設一直在推進。1991年制訂的《水土保持法》就對生產(chǎn)建設項目表土保護與利用作了原則規(guī)定。1993年國家土地管理局頒布的《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復墾規(guī)定》將“剝離和采后復墾”規(guī)定為砂金開采工藝的必要環(huán)節(jié)。1998年修訂的《土地管理法》提出“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”，首次從法律上明確了開展耕作層土壤剝離再利用是縣級以上政府的職責；同年修訂的《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定占用基本農(nóng)田的應對所占基本農(nóng)田耕作層土壤進行剝離再利用。2011年修訂的《土地復墾條例》要求復墾義務人剝離擬損毀耕地表土并將用于復墾，同時對未按規(guī)定進行剝離再利用的義務人做出處罰規(guī)定。

除國家層面的法律法規(guī)和部門規(guī)章外，一些地方性行政法規(guī)和地方政府規(guī)章也對這項工作提出要求。2007年通過的《湖南省耕地質(zhì)量管理條例》要求涉及耕地質(zhì)量建設的項目建設單位剝離遭到破壞的耕作層土壤并在項目竣工驗收前恢復利用，并對不按規(guī)定開展工作的單位和個人處以罰款。2010年通過的《貴州省土地整治條例》要求市、縣級人民政府制定加強耕作層保護政策，鼓勵剝離所占耕地耕作層土壤并用于改良相關耕地。2014年通過的《浙江省土地整治條例》要求占用耕地的建設項目剝離被占耕地耕作層并用于土地整治，而且指出組織實施主體是設區(qū)的市、縣級國土資源部門或受其委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦。

2．2政策制度建設情況

在現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章指導下，國家及相關部委相繼出臺有關文件對做好這項工作做出愈益明確規(guī)定。早在1997年，中發(fā)11號文《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》就提出，占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設的要逐步推進將所占耕地耕作層用于重新造地，這一規(guī)定促成1998年《土地管理法》修訂時將耕作層土壤剝離再利用明確為政府法定職責。進入新世紀后，涉及耕作層土壤剝離再利用工作的政策文件逐漸增多、內(nèi)容規(guī)定愈發(fā)具體。直到2009年國土資源部發(fā)布《關于加強占補平衡補充耕地質(zhì)量建設與管理的通知》，相關政策文件都還只是原則要求有條件地區(qū)開展這項工作，但2012年國土資源部出臺的《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的通知》已明確，城鎮(zhèn)周邊及各類園區(qū)、東北及中東部等優(yōu)質(zhì)土壤豐富地區(qū)的建設活動集中連片占用耕地時應開展這項工作，占用基本農(nóng)田的則必須開展；2014年國土資源部發(fā)布的《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》指出，要全面實施耕作層土壤剝離再利用制度。2015年中央一號文件則在此基礎上提出全面推進這項工作。

各地也結合實際出臺一系列地方性文件，有力指導了相關實踐。2006年吉林省國土資源廳出臺《關于進一步做好被占用耕地耕作層土壤剝離工作的通知》，要求單獨選址建設項目、城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)分批次建設用地擬占耕地具備耕作層土壤剝離條件的，要進行剝離再利用工作；2012年該省下發(fā)《關于開展建設占用耕地耕作層土壤剝離工作的通知》，要求18個試點縣域建設占用基本農(nóng)田等8種類型必須開展這項工作；2013年該省下發(fā)《關于推進建設占用耕地耕作層土壤剝離工作的意見》，部署全省開展這項工作。浙江省國土資源廳繼2007年發(fā)文要求有條件地市積極開展這項工作后，2008年出臺《關于進一步開展建設占用耕地耕作層剝離和再利用工作的通知》，要求各地采取措施深入開展這項工作。貴州省人民政府辦公廳2012年下發(fā)《關于轉發(fā)省國土資源廳省農(nóng)委貴州省非農(nóng)業(yè)建設占有耕地耕作層剝離利用試點實施方案的通知》，要求非農(nóng)建設占用耕地必須進行耕作層的剝離、保存和利用，并提出具體的工作要求和獎懲措施。

2．3國家層面工作部署

進入新世紀后，中國才真正開始部署建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用工作。2006年3月，國土資源部辦公廳下發(fā)《關于推廣吉林省開展被占用耕地耕作層土壤剝離工作有關做法的通知》，號召各地尤其是人均耕地資源偏緊省份學習吉林省做法，積極推行這項工作。2006年6月，國土資源部、財政部聯(lián)合發(fā)布《三峽庫區(qū)土地開發(fā)整理移土培肥工程項目實施指導意見》，計劃對淹沒區(qū)16個縣（區(qū)）適宜剝離的耕地耕作層土壤進行剝離、搬遷，并對庫區(qū)淹沒線以上瘠薄耕地進行坡改梯改造和覆土培肥。2008年國務院批復的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》首次從國家規(guī)劃層面要求“積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設”。2012年國務院批復的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》承襲了前述部署，并將之作為加強新增耕地后期管護的重要措施。

隨著前期相關工作成效凸顯，如三峽庫區(qū)移土培肥工程按時完成全部剝離任務，建成11 333hm2當家田，為庫區(qū)25萬人移民后靠安置提供了生計保障，加上國家級規(guī)劃相繼部署，國土資源部從2013年開始明顯加快推進這項工作。2013年，全國國土資源工作會議提出要“積極開展‘移土培肥’和優(yōu)質(zhì)耕地耕作層表土的剝離再利用等工作”。2014年，國土資源部將“推進耕地耕作層土壤剝離利用”列為年度重點工作任務，該年10月還在吉林省組織召開全國耕地耕作層土壤剝離再利用現(xiàn)場會，推動交流地方經(jīng)驗和典型做法，并且組織制定下發(fā)專門性政策文件。在此基礎上，2015年全國國土資源工作會議提出“全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用”，并著手會同其他部門普遍開展這項工作。

2．4地方層面探索創(chuàng)新

截至2014年底，全國已有12個省份以及部分市、縣開展了耕作層土壤剝離再利用工作［33］。根據(jù)2014年全國耕地耕作層土壤剝離再利用現(xiàn)場會材料，截至2014年10月，吉林省半數(shù)以上縣域開展了這項工作，累計實施近百個耕作層土壤剝離項目，剝離耕作層土壤面積超過13 333hm2，剝離土方量超過5 000萬m3；貴州省近年剝離3 666hm2非農(nóng)建設占用耕地耕作層土壤，土方量達到1 359萬m3，實現(xiàn)新增中等以上質(zhì)量耕地833hm2，改良中低產(chǎn)田土1 853hm2；湖北省實施的三峽庫區(qū)移土培肥工程，實現(xiàn)了“移得出、覆得上、保得住、能受益”總體目標；寧波市近年剝離約2 000hm2新增建設用地耕地耕作層土壤，剝離厚度30～50cm，優(yōu)質(zhì)耕作層土方量600多萬m3；嘉峪關市近幾年剝離存放了170萬m3征用土地土壤，在未利用土地上以土壤搬家形式新造優(yōu)質(zhì)耕地127．6hm2，節(jié)約資金5 200余萬元。

各地在推進耕作層土壤剝離再利用過程中，在工作機制、實施管理和資金籌措等方面進行了積極探索。在工作機制上，貴州省將耕作層土壤剝離利用納入市、縣人民政府耕地保護責任目標考核內(nèi)容并層層簽訂責任目標，綿竹市成立市長任組長、分管國土的副市長任副組長、國土等相關部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責人為成員的工作領導小組負責組織協(xié)調(diào)剝離再利用工作；在實施管理上，吉林省著力抓好準備、剝離、存儲、利用和驗收等關鍵環(huán)節(jié)管理，寧波市探索建立了一系列規(guī)范化工作流程和操作程序；在資金籌措上，吉林省綜合運用新增建設用地土地有償使用費列支、政府財政適當補貼和鼓勵有償交易等方式，貴州省將土地出讓金20%用于此項工作并對利用剝離土壤建成的高標準農(nóng)田按500元／667m2進行補助。

3當前存在的主要問題和對策建議

3．1主要問題

3．1．1認識水平存在局限 中國土地資源近乎無限制的粗放利用，在支撐了長達30多年經(jīng)濟社會持續(xù)較快發(fā)展的同時，耕地資源快速減少并一度危及糧食安全。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結果，僅1996—2009年間全國耕地減少量超過1 353．33萬hm2，而且多為優(yōu)質(zhì)耕地。另外，根據(jù)2014年國土資源部發(fā)布的《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定主要數(shù)據(jù)成果》，全國耕地平均質(zhì)量等別為9．96等，等別總體偏低。耕地占補平衡制度實施以來，占多補少、占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地等現(xiàn)象普遍，耕地資源數(shù)量減少、質(zhì)量降低趨勢沒有根本遏制。雖然剝離再利用建設占用耕地的耕作層土壤可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善耕地生態(tài)，而且中國從20世紀90年代就鼓勵開展這項工作，但主要囿于認識水平不夠，不少建設單位將剝離的表土掩埋或者填方，多數(shù)地方政府也未做出硬性規(guī)定，大量耕作層土壤白白浪費。

3．1．2法治體系建設滯后 現(xiàn)行有關建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用的法律條文非常零散，不僅法律體系不完善，而且權威性不夠、操作性不強，如《土地管理法》在界定地方政府開展這項工作的職責時使用的字眼是“可以要求”，多數(shù)學者認為過于彈性、缺乏力度［23，35］，地方政府執(zhí)行力度不夠。在實施體系方面，地方政府或者用地單位由于缺乏明確的法律條文指導，剝離的深度、存儲的條件、運輸?shù)囊?、利用的?guī)范、驗收的標準以及資金的落實等往往無章可循，各地雖然先后出臺了一些地方性政策文件，但由于缺乏上位法的支撐而顯得法律依據(jù)不足。在監(jiān)管體系方面，目前尚無對應剝宜剝耕作層土壤剝離再利用工作的有效監(jiān)管。在保障體系方面，對于在開發(fā)建設中不按要求進行耕作層土壤剝離再利用的行為一直缺乏可以操作的法律懲戒措施。

3．1．3激勵機制建設不足 耕作層土壤剝離再利用環(huán)節(jié)較多、費用較大，全面推進這項工作亟待解決如何建立健全激勵機制以調(diào)動地方政府和用地單位積極主動性的問題。對于地方政府而言，由于擔心影響對方投資意愿和延誤項目建設進程，在以市場化方式供應土地時一般不愿向用地單位提出剝離并利用被占耕地耕作層土壤的要求；而對于用地單位而言，按照現(xiàn)行法律規(guī)定繳納耕地開墾費也即意味著履行了補充耕地義務，一般也不會主動開展這方面工作。一些地方在激勵機制建設方面進行了探索，但主要是以行政力量在推動。如用地指標獎勵、安排土地整治項目等是純粹的行政手段，即便是減征耕地開墾費、給予財政補貼等經(jīng)濟手段實際上也是行政干預的結果。個別地方試行的有償交易剝離的耕作層土壤是市場化手段的表現(xiàn)，但面臨著如何規(guī)范的問題。

3．1．4標準規(guī)范建設滯后 耕作層土壤剝離再利用涉及諸多技術，不同的生產(chǎn)建設、不同的土壤類型，以及不同的地形條件都對這項工作提出不同要求，需要一整套完善的技術規(guī)范。中國目前尚未建立通用的耕作層土壤剝離再利用技術標準，更沒有形成涵括這項工作主要環(huán)節(jié)的技術標準體系。一些地方在探索中制訂的相關操作規(guī)范不僅針對性較強，而且科學合理性也往往存疑。由于剝離再利用的適用范圍、土壤調(diào)查與評價、剝離土壤的數(shù)量和質(zhì)量、堆放存儲的場所，以及耕層構造和驗收考核等都缺乏相應的技術指南，各地在開展這項工作時難以做得精細，無法保證被剝離土壤價值不減和再利用效益最佳，而常見的情況是耕作層土壤與犁底層土壤相混合、耕作層土壤理化性狀受破壞、土壤在搬運和存儲過程中受損失，以及耕作層土壤剝離過程中或再利用過程中產(chǎn)生水土流失等生態(tài)環(huán)境問題。

3．2對策建議

3．2．1加大宣傳教育力度 在加強土地資源國情尤其是耕地保護“紅線”教育活動中，圍繞落實國家糧食安全戰(zhàn)略、實施耕地占補平衡制度和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平等，大力宣傳耕作層土壤剝離再利用的重要性和緊迫性，深化社會各界對保護和利用耕作層土壤的認識，推動形成保護和利用耕作層土壤的良好社會氛圍。對于一些耕作層土壤剝離再利用工作目前開展較好的地方，要及時總結好的做法并加以宣傳，同時大力加強不同地區(qū)間的經(jīng)驗交流，促進這項工作水平整體提升，推動優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源得到有效保護和合理利用，促進耕地保護真正實現(xiàn)由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理轉變。

3．2．2建立健全法治體系 推進相關立法工作，抓緊修訂《土地管理法》等已有法律，將現(xiàn)行指導性要求更改為硬性規(guī)定，同時加強新法研制，推動形成以《土地管理法》等為指導、以《建設占用耕作層土壤剝離再利用條例》為核心，輔以部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律體系。促進形成高效的實施體系，各地要結合實際出臺相關實施辦法，細化剝離標準、資金籌措等要求，使這項工作更具操作性。推動形成嚴密的監(jiān)管體系，相關部門要全面、及時、準確地公開相關信息，加強對這項工作的監(jiān)督和指導，嚴格依法追究懲處各類違法違規(guī)問題。加快形成有力的保障體系，從人才培養(yǎng)、技術研究、政策儲備等方面保障這項工作持續(xù)有效開展。

3．2．3探索創(chuàng)新激勵機制 在理順管理體制前提下，綜合運用法律、行政和經(jīng)濟等手段，健全完善激勵機制，激發(fā)責任主體內(nèi)生動力。加大各級政府的統(tǒng)籌力度，推動相關部門合力參與，積極構建共同責任制度。在法律手段運用上，要加快建立健全法治體系，推動落實法定義務。在行政手段上，將這項工作納入政府耕地保護目標考核，把耕作層土壤剝離再利用作為用地審批前置條件，并將實施成效與年度用地計劃分配、土地整治項目安排等掛鉤。在經(jīng)濟手段上，適當提高耕地開墾費收繳標準并根據(jù)工作開展情況適當減免，合理利用新增建設用地土地有償使用費并允許形成的新增耕地用于占補平衡，推動建立保證金制度和專項基金制度，以及適當獎補等。尤為重要的是，要引導市場化運作，允許部分剝離土壤有償使用。

3．2．4完善標準規(guī)范體系 努力構建包括國家和地方、涵括不同生產(chǎn)建設活動以及這項工作主要環(huán)節(jié)的標準規(guī)范體系。在國家層面上，要推動出臺建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用技術指南或規(guī)范，科學制訂耕作層土壤剝離再利用分區(qū)并明確宜剝應剝區(qū)域和條件，合理劃分這項工作的主要環(huán)節(jié)并規(guī)定相關工藝流程和技術規(guī)范，以及對土壤調(diào)查評價、環(huán)節(jié)影響評價等做出說明和要求；各地應根據(jù)國家層面的技術指南或規(guī)范，結合地方實際制訂具有地方特色的技術標準和規(guī)范。對于不同生產(chǎn)建設活動的耕作層土壤剝離再利用工作及其主要環(huán)節(jié)，要分別配以系統(tǒng)化的規(guī)范文件和技術標準，提高這項工作的科學性和操作性。

［1］劉雪冉，趙艷玲，李建華，等．表土剝離對土地整治項目收益的影響研究［J］．資源與環(huán)境，2012，28（11）：1025－1027．

［2］孫向陽．土壤學［M］．北京：中國林業(yè)出版社，2010，69－71．

［3］蔡 潔．耕作層土壤剝離再利用的若干問題探討［J］．浙江國土資源，2008（3）：42－43．

［4］韓春麗．基于選擇試驗模型的表土剝離利用效益非市場價值評估—以浙江省余姚市為例［D］．杭州：浙江大學，2014．

［5］李國生．非農(nóng)建設征用耕地的耕作層利用探討［J］．杭州農(nóng)業(yè)與科技，2008（5）：11－12．

［6］莫利平．淺談高速公路建設項目用地耕作層土壤剝離及再利用［J］．西部交通科技，2013（5）：79－81．

［7］司澤寬，張 迅．貴州省非農(nóng)建設占用耕地耕作層剝離利用研究［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學，2014，42（17）：5582．

［8］竇 森，董 雪，董麗娟，等．松遼平原表土剝離技術體系——以松原市為例［J］．吉林農(nóng)業(yè)大學學報，2013 （9）：1－10．

［9］顏世芳，王 濤，竇 森．高速公路取土場表土剝離工程技術要點［J］．吉林農(nóng)業(yè)，2010（11）：238．

［10］董麗娟，竇 森，張玉廣，等．表土剝離技術研究進展［C］．中國土壤學會第十二次全國會員代表大會暨第九屆海峽兩岸土壤肥料學術交流研討會論文集，2012：51－55．

［11］徐炳玉，王 濤，竇 森．關于表土剝離技術的初步研究［J］．吉林農(nóng)業(yè)，2012（1）：18．

［12］譚永忠，韓春麗，吳次芳，等．國外剝離表土種植利用模式及對中國的啟示［J］．農(nóng)業(yè)工程學報，2013，29 （23）：194－201．

［13］孫 禮．關于保護和利用表土資源的思考［J］．中國水土保持，2010（3）：4－6．

［14］張 勇，汪應宏，陳發(fā)奎．農(nóng)村土地綜合整治中的基礎理論和生態(tài)工程［J］．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，34（6）：703－707．

［15］朱先云．國外表土剝離實踐及其特征［J］．中國國土資源經(jīng)濟，2009（9）：24－26．

［16］邱龍霞，黃希垚，邢世和．基于GIS網(wǎng)絡分析的耕層表土剝離與再利用布局研究［C］．福建省土地學會2014年學術年會論文集，2014：115－120．

［17］李 蕾．美國煤礦區(qū)農(nóng)用地表土剝離制度［J］．國土資源情報，2011（6）：20－23．

［18］金 丹，卞正富．國內(nèi)外土地復墾政策法規(guī)比較與借鑒［J］．中國土地科學，2009（10）：70－71．

［19］郭文華．加拿大開展表土剝離，重視保護土地質(zhì)量［J］．國土資源情報，2012（3）：28－31．

［20］劉新衛(wèi)．日本表土剝離的利用和完善措施［J］．國土資源，2008（9）：52－55．

［21］徐 艷，張鳳榮，趙華甫，等．關于耕作層土壤剝離用于土壤培肥的必要條件探討［J］．中國土地科學，2011，25（11）：93－97．

［22］黃希垚．基于污染風險評價的耕地表土剝離與再利用布局研究［D］．福州：福建農(nóng)林大學，2013．

［23］程從坤．耕作層土壤剝離再利用模式研究——以安徽省為例［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學，2014，42（23）：8017－8019．

［24］董 雪．吉林省黑土區(qū)村莊表土剝離技術集成方案［D］．長春：吉林農(nóng)業(yè)大學，2012．

［25］劉新秋，馮 喆，左宏亮．征地中的表土剝離與再利用分析［J］．農(nóng)業(yè)與技術，2011，31（2）：63－67．

［26］付梅臣，陳秋計．礦區(qū)生態(tài)復墾中表土剝離及其工藝［J］．金屬礦山，2004（8）：63－65．

［27］傅廣仁，段德河．表土剝離再利用技術在尾礦庫恢復耕植功能中的應用研究［J］．科技創(chuàng)新導報，2008 （12）：136－137．

［28］車德倫，謝 杭．貴州省非農(nóng)業(yè)建設占用耕地耕作層剝離研究及應用［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學，2014，42（24）：8381－8382．

［29］陳光銀，張孝成，王 銳，等．表土剝離再利用工程績效評價—以重慶市三峽庫區(qū)移土培肥工程為例［J］．水土保持通報，2012，32（5）：239－232．

［30］林愛文，胡艷榮，胡立峰．三峽庫區(qū)土地整理“移土培肥工程”設計研究——以興山縣峽口鎮(zhèn)為例［J］．水土保持研究，2008，15（4）：126－129．

［31］李建華，趙艷玲，付 馨，等．丘陵區(qū)水田整治中的表土剝離技術研究［J］．湖北農(nóng)業(yè)科學，2013，52（5）：1039－1043．

［32］吳 風．路基剝離表土施工及規(guī)劃利用［J］．交通科技與經(jīng)濟，2009（6）：104－106．

［33］高世昌，陳 正，孫春蕾．土壤剝離有多貴？——對若干省份耕作層土壤剝離利用成本調(diào)查研究［J］．中國土地，2014（11）：37－39．

［34］陳 東，章岳峰，邵紅霞，等．杭州市耕作層土壤剝離再利用工作研究［J］．浙江國土資源，2014（10）：41－43．

［35］張振超，張琳琳，王冬梅，等．生產(chǎn)建設項目表土保護與利用［J］．中國水土保持科學，2015，13（1）：127－131．

（責任編輯：姜 萍）

Research and Practice Progress in Topsoil Stripping and Reuse of Arable Layer in China

LIU Xinwei
（Center of Land Consolidation，Ministry of Land and Resources，Beijing100035，China）

The research progress in topsoil stripping and reuse of arable layer in China was reviewed from four aspects of law system construction，policy system construction，national level’s work deployment and local level’s innovation to enhance the acquaintance of topsoil stripping and reuse of arable layer and comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer．The shortcomings in comprehensively promoting the topsoil stripping and reuse of arable layer occupation by construction are pointed out by analyzing the practice situation of topsoil stripping and reuse of arable layer in China．The countermeasures of strengthening propaganda and education，establishing and perfecting the law system，exploring and innovating the incentive mechanism and perfecting the standard specification system are proposed to comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer in China．

arable layer；topsoil stripping and reuse；research and practice

S152．4

A

1001－3601（2016）02－0092－0172－05

2015－05－29；2016－01－28修回

國土資源部2014年度軟科學研究課題“國土綜合整治機制創(chuàng)新研究”（201434）

劉新衛(wèi)（1977－），男，研究員，從事土地整治規(guī)劃與政策研究。E－mail：liuxinwei＠lcrc．org．cn