徐宗才

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

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專(zhuān)制制度下官員權(quán)力的配置問(wèn)題

徐宗才

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

摘要：秦朝統(tǒng)一后的中國(guó)是官僚社會(huì)，官僚社會(huì)的治理面臨兩對(duì)權(quán)力的分配，一是中央的相權(quán)，二是地方權(quán)力，兩者關(guān)系處理如何關(guān)系到國(guó)家的治理效果。

關(guān)鍵詞：官僚社會(huì)；權(quán)力分配

在法家思想的指導(dǎo)下，秦朝開(kāi)創(chuàng)大一統(tǒng)的專(zhuān)制王朝。秦朝雖然很短就滅亡了，但是秦朝開(kāi)創(chuàng)的制度深刻地影響到以后中國(guó)歷代王朝。毛主席也認(rèn)為中國(guó)千年的政體就是“秦政”。

法家思想是為權(quán)力而服務(wù)的，力圖把權(quán)力制度化、法律化，使得權(quán)利的運(yùn)行有正常的軌道。專(zhuān)制制度下的分權(quán)關(guān)系到兩個(gè)方面：一是中央政權(quán)皇帝和丞相權(quán)力的分配，另一方面就是中央政權(quán)和地方政權(quán)的權(quán)力分配。

秦朝以前的夏商周時(shí)代是上古的部落、分封時(shí)代，落后的生產(chǎn)力使得中央和地方的關(guān)系是很松散的，地方部落有很大的自治權(quán)，地方部落名義上承認(rèn)天子為天下共主，地方政權(quán)偶爾給天子朝貢表示服從。上古時(shí)代的社會(huì)治理方式還沒(méi)有擺脫氏族社會(huì)的血緣紐帶關(guān)系，直到西周分封的時(shí)候還是分封宗室、功臣。此時(shí)天下比較太平，中央和地方以及皇室和相權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有那么激烈。

歷史不會(huì)總是像一趟死水那樣平靜，大風(fēng)大浪總會(huì)到來(lái)。生產(chǎn)力的發(fā)展使得社會(huì)快速進(jìn)步，在春秋戰(zhàn)國(guó)生存競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，中央與地方競(jìng)爭(zhēng)及公室與卿、大夫之間的競(jìng)爭(zhēng)空前激烈。隨著國(guó)家治理的規(guī)范化、制度化，以前作為貴族家臣的家宰演變?yōu)榫哂泄倚再|(zhì)的宰相。傳統(tǒng)依靠血緣關(guān)系的分封制度不能維持國(guó)家的治理，受到中央政權(quán)直接統(tǒng)轄的郡縣模式出現(xiàn)了。

宰相在治理國(guó)家之中是起到輔佐天子統(tǒng)領(lǐng)百官的地位，因而行政權(quán)力相當(dāng)大。權(quán)力大了就會(huì)滋生野心，有了野心就敢廢除天子取而代之。從春秋戰(zhàn)國(guó)開(kāi)始中央政權(quán)皇帝（大王）與相權(quán)的斗爭(zhēng)都還是存在的。田氏代齊、三家分晉代表著在王權(quán)和相權(quán)的斗爭(zhēng)中王權(quán)處于下風(fēng)。著名的田忌賽馬就講述田忌贏了齊王，這從一個(gè)側(cè)面反映出公室衰弱，田忌不忌憚齊王的勢(shì)力。三家分晉的結(jié)局是把晉國(guó)瓜分殆盡，重新建立韓趙魏三個(gè)國(guó)家。自此，皇權(quán)和相權(quán)怎么配置相伴后來(lái)的歷代王朝。漢朝的丞相制度是單一首長(zhǎng)制，這種制度造成丞相權(quán)力太大，皇權(quán)和相權(quán)的摩擦大，漢武帝時(shí)候架空相權(quán)，一個(gè)人獨(dú)攬大權(quán)。東漢的時(shí)候光武帝為了限制丞相的權(quán)力也采取類(lèi)似措施。盡管有類(lèi)似的限制措施，但是由于種種原因，兩種權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)總之存在，有的野心家往往利用丞相的權(quán)力架空皇權(quán)，挾天子以號(hào)令整個(gè)官僚系統(tǒng)，曹魏取代東漢地位和司馬氏取代曹魏都是憑借了相權(quán)的威力。

歷經(jīng)五胡亂華和南北朝的并立，中國(guó)又迎來(lái)了歷史上的大一統(tǒng)，這個(gè)時(shí)候也是創(chuàng)立的新的制度大放異彩的時(shí)代。隋朝創(chuàng)立三省六部制度，該制度在隋朝滅亡后由唐朝繼承。三省六部的長(zhǎng)官都是宰相，宰相的權(quán)力分割了，皇帝的權(quán)力得到加強(qiáng)。到了唐玄宗時(shí)期，唐朝政府放棄了這種宰相委員會(huì)體制，宰相的權(quán)力集中到一個(gè)人手里，這種情況一直延續(xù)到唐朝的滅亡。唐朝滅亡后的五代十國(guó)是個(gè)軍人作威福的時(shí)代，在制度上沒(méi)有多大建設(shè)。

宋朝是在五代的廢墟上建立起來(lái)的。鑒于五代的教訓(xùn)，宋朝統(tǒng)治者大興文治，確定了重文輕武的策略，但是在重用文職官員的時(shí)候還注意限制宰相的權(quán)力，使文官們互相牽制，使得皇權(quán)穩(wěn)固，所以，終宋一世始終沒(méi)有相權(quán)達(dá)到改換門(mén)庭的地步，皇室對(duì)相權(quán)的控制相當(dāng)?shù)轿?。元朝是北方少?shù)民族入主中原建立的王朝，他們?cè)谥贫壬蠜](méi)有多大獨(dú)創(chuàng)，都是照搬中原王朝以前的治理模式，但是元朝也沒(méi)完全照搬，元朝丞相的權(quán)力很大，而且丞相往往是儲(chǔ)君擔(dān)任，是未來(lái)國(guó)家的實(shí)習(xí)天子。

明清是個(gè)沒(méi)有丞相的時(shí)期，除了明朝初年胡惟庸擔(dān)任最后一人丞相請(qǐng)以外。朱元璋為了鞏固權(quán)利廢除了千年之久的丞相制度，代之以皇帝的個(gè)人顧問(wèn)，六部直接屬于皇帝管轄。在以后的行政實(shí)踐過(guò)程中，皇帝的顧問(wèn)團(tuán)就變成一個(gè)永久的內(nèi)閣制度，其實(shí)內(nèi)閣行使的還是丞相的權(quán)力，這個(gè)穩(wěn)定而有效的內(nèi)閣對(duì)延續(xù)明朝生命起了重要作用，內(nèi)閣首輔權(quán)力比較大，但是還沒(méi)有嚴(yán)重威脅皇權(quán)。清朝時(shí)侯的皇權(quán)專(zhuān)制達(dá)到頂峰，清朝初期入關(guān)沿用明朝舊制，傳統(tǒng)的滿洲議政王大臣會(huì)議也起到作用。到了雍正當(dāng)政的時(shí)候，為了對(duì)西北用兵，同時(shí)為了鞏固自己的權(quán)力，他另外設(shè)立軍機(jī)處，軍國(guó)大事全由皇帝一個(gè)人決斷，軍機(jī)大臣只是點(diǎn)頭和記錄、傳達(dá)皇帝諭旨，皇權(quán)專(zhuān)制達(dá)到最高峰，相權(quán)徹底沒(méi)有空間了，皇帝就是徹徹底底的國(guó)家元首和政府首腦。

有關(guān)中央和地方的博弈始終存在的現(xiàn)象。夏商周的王朝更替可以看成是大一統(tǒng)社會(huì)出現(xiàn)以前的中央和地方博弈的結(jié)果。上古時(shí)代社會(huì)還沒(méi)有完全發(fā)展，傳統(tǒng)的部落結(jié)構(gòu)還是起著支配作用，直到西周代替商朝以后，周王朝才開(kāi)始大規(guī)模的分封制，但是這種分封還是沒(méi)有擺脫血緣的影響，只是以周天子為核心的宗室武裝殖民。此時(shí)中央和地方的關(guān)系是中央王國(guó)與分封諸侯王國(guó)的關(guān)系，各個(gè)諸侯國(guó)完全自治，擁有獨(dú)立的武裝，這與夏商時(shí)代中央和地方只是主導(dǎo)部落與附屬部落的關(guān)系不同，與秦朝統(tǒng)一中國(guó)之后形成的官僚體制完全不同。

在春秋時(shí)代開(kāi)始出現(xiàn)郡縣制，戰(zhàn)國(guó)大規(guī)模的武裝兼并催生了大規(guī)模的郡縣制的推行，商鞅在秦國(guó)推行大規(guī)模的郡縣制改革，使得郡縣制更加制度化、規(guī)模化。到秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，天下為郡縣。相比較西周的分封制度而言，郡縣制的管理比分封制度更加有效，能夠整合資源，有利于加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，尤其是人事和財(cái)政方面的控制，從而避免東周以后“天子失國(guó)，政在方伯”的糟糕局面。

秦朝很快就被農(nóng)民起義推翻，漢朝建立后實(shí)行郡國(guó)并行制，即中央王朝是大漢天子的，地方有郡縣制和封建王國(guó)。封建王國(guó)在開(kāi)始幾十年實(shí)力小，和中央相處比較安靜。后來(lái)，地方藩王實(shí)力大增，釀成了歷史上的“七國(guó)之亂”，地方藩王對(duì)中央王朝的徹底威脅直到漢武帝推行“推恩令”之后才徹底消除，自此之后兩漢地方都實(shí)行的是郡縣制，由于中央和地方權(quán)力配置比較好，所以漢朝國(guó)運(yùn)足有四百年。盡管封建王國(guó)勢(shì)力剪除了，但是漢武帝還是將全國(guó)劃為十三個(gè)區(qū)讓監(jiān)察刺史監(jiān)督，但是到了東漢末期東漢面臨內(nèi)部社會(huì)管理憂患，在劉焉的倡議下，此時(shí)被合法化成為正式的凌駕于郡縣之上的行政區(qū)劃，自此之后刺史管轄的土地、人口太大，對(duì)中央形成挑戰(zhàn)。東漢末期就是三國(guó)之亂，中央王朝完全崩潰，地方勢(shì)力做大，但是刺史、郡、縣的地方管理制度還是延續(xù)著。西晉的統(tǒng)一很短促，接著就是接近三百年的南北朝對(duì)立，中央和地方制度沒(méi)有改變。

隋唐的大一統(tǒng)再次開(kāi)創(chuàng)中國(guó)的新局面。隋朝初年為了革除以前的弊端，為了消除中央管理地方層級(jí)太多就消除了郡這一級(jí)，從此中央和地方只有州和縣兩級(jí)。隋朝滅亡之后，唐朝繼承了隋朝制度。但是周數(shù)量多，地盤(pán)小，管理不變，后來(lái)改為道，還有軍事性質(zhì)的關(guān)、軍、監(jiān)，少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立都護(hù)府。唐朝中后期，地方藩鎮(zhèn)做大，中央失去對(duì)地方的控制，最終發(fā)生“安史之亂”，名義上中央政權(quán)存在，但是控制地方藩鎮(zhèn)的軍事領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行軍事管制，中央缺乏軍事力量來(lái)收回失地，這樣耗著直到唐朝滅亡。

宋太祖黃袍加身之后，用武力平定黃河流域和長(zhǎng)江流域的唐末割據(jù)政權(quán)。宋太祖從唐末吸到教訓(xùn)，從此重用文臣治國(guó)。在地方政權(quán)上繼承唐朝的傳統(tǒng)，基本上實(shí)行州和縣的體制，此外同時(shí)在地方設(shè)置路，路是直轄于中央并高于府、州、軍、監(jiān)的一級(jí)監(jiān)察區(qū)。為了制約地方長(zhǎng)官的權(quán)力，在地方設(shè)置了通判一職，有效制約了地方長(zhǎng)官的權(quán)力。

元朝是少數(shù)民族入主中原，為治理廣大的領(lǐng)土元朝采用從金朝的行省制度，隨著蒙古先后滅掉西夏、金國(guó)、宋朝，行省制度在全國(guó)推行，這種制度就是今天省的前身。

明朝北伐元朝勢(shì)力之后地方制度上繼承元朝制度，但是朱元璋還是分封自己的兒子在邊疆建國(guó)，后來(lái)藩國(guó)勢(shì)力太大，靖難之役由此爆發(fā)。但是此后藩國(guó)基本上被削除，這只是歷史的一個(gè)小插曲。朱元璋覺(jué)得地方行省長(zhǎng)官權(quán)力太大，在這里進(jìn)行了分權(quán)，將軍事、行政、民政分開(kāi)保證中央對(duì)地方的控制，后來(lái)一省的大權(quán)被巡撫掌握，此乃后話。

清朝入關(guān)后繼承明朝地方體制，同時(shí)在北方設(shè)立五個(gè)將軍轄區(qū)管理北方大本營(yíng)和游牧民族，又在科布多設(shè)立參贊大臣轄區(qū)和西藏辦事大臣及達(dá)賴(lài)?yán)镙爡^(qū)、西寧辦事大臣轄區(qū)、青海玉樹(shù)四十族等負(fù)責(zé)廣大的西南地區(qū)，這與清朝所采取的少數(shù)民族政策是分不開(kāi)的。

總之，國(guó)家和社會(huì)的治理離不開(kāi)權(quán)力的支配，國(guó)家和社會(huì)有秩序地管理就需要合理的分配和組織權(quán)力。中國(guó)自從秦漢大一統(tǒng)以來(lái)就是實(shí)行官僚制度，這種制度比傳統(tǒng)的封建制度更能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，更加有利于社會(huì)的公平正義，有利于有野心和抱負(fù)的人向管理階層流通。在官僚體制的內(nèi)部還必須有一定合理的權(quán)力分配，如果權(quán)力統(tǒng)一過(guò)度則一盤(pán)死水，反之則會(huì)滋生變亂。國(guó)家的治理之中中央是皇權(quán)和相權(quán)相互分配，但是幾千年的實(shí)踐表明皇權(quán)是逐漸加強(qiáng)，相權(quán)逐步削弱，直到最后丞相制度被廢除。從中央和地方分權(quán)來(lái)看，天下合久必分分久必合就是對(duì)中央和地方分分合合的寫(xiě)照，幾千年來(lái)中央集權(quán)的力度不斷加大，地方的自主權(quán)完全被中央政府剝奪，使得地方的發(fā)展受到集權(quán)制度的嚴(yán)重制約，但是如果中央控制力度不強(qiáng)，地方容易產(chǎn)生離心力，很容易脫離中央。我以為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象不是偶然的，是受制于我們的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和政治實(shí)踐，概括起來(lái)就是受制于我們的具體國(guó)情。

參考文獻(xiàn)；

[1]曲永華.中國(guó)法律現(xiàn)代化的路徑分析[M]

中圖分類(lèi)號(hào)：D691

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）01-0120-02

古代官員權(quán)力配置的兩個(gè)主要問(wèn)題：“一是相權(quán)的配置，二是地方權(quán)力的配置?！薄耙唤y(tǒng)就死，一放就亂”是專(zhuān)制體制在權(quán)力配置上的必然結(jié)果。