陶云

摘 要：當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)沉重、化解困難，已日益成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)繞不開的“絆腳石”，有的已嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)和基層干部的工作積極性，甚至影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。應(yīng)該引起各級(jí)政府及有關(guān)部門的高度重視。必須采取加大清收力度、出賣閑置資產(chǎn)、盤活現(xiàn)存資產(chǎn)、強(qiáng)化鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制等辦法予以化解，以免影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村債務(wù)；成因；對(duì)策；探討

近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，從根本上切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)問題，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消也日益尖銳，一些地方的債務(wù)還在繼續(xù)擴(kuò)張，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)嚴(yán)重問題。如不及時(shí)采取措施解決，不僅會(huì)拖跨鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)擾亂農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序，影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化和農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固。

一、鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的成因分析

鄉(xiāng)村不良債務(wù)形成時(shí)間較長，原因比較復(fù)雜。從實(shí)際情況看，形成鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)的主要原因是：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成的債務(wù)；盲目興辦企業(yè)和農(nóng)業(yè)基地負(fù)債；為完成各項(xiàng)升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)而負(fù)債；財(cái)政收不抵支形成的債務(wù)。

形成村級(jí)債務(wù)形成的主要原因有：興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)形成的債務(wù)；為保鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)形成的債務(wù)；其它負(fù)債，主要包括：一是村級(jí)為支付代課教師、護(hù)林員、防疫員工資形成的掛帳負(fù)債；二是一些部門達(dá)標(biāo)升級(jí)訂閱報(bào)刊雜志、會(huì)議費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等非生產(chǎn)性開支造成的負(fù)債。另外，稅費(fèi)改革前，多年來因人走地荒、自然災(zāi)害、建設(shè)用地、遷移扶貧等因素，造成農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)“空掛”，鄉(xiāng)村為了完成當(dāng)年的財(cái)政收入任務(wù)，就向信用社貸款或用集體資金等墊交稅費(fèi)而形成的債務(wù)也較多。

二、鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)構(gòu)成情況分析

鄉(xiāng)村兩極債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織及其所屬單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展建設(shè)過程當(dāng)中長期形成的債權(quán)與債務(wù)的總稱。近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，進(jìn)一步理順了分配關(guān)系，規(guī)范了政府行為，取消了不合法不合理的政府性收費(fèi)，從而根治了農(nóng)村“三亂”，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織試圖通過增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，收取不合理費(fèi)用償還債務(wù)的來源，鄉(xiāng)村兩極債務(wù)問題，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革后的一個(gè)新的突出問題浮出了水面。鄉(xiāng)村債務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）鄉(xiāng)村負(fù)債面寬，新債繼續(xù)增加

主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運(yùn)轉(zhuǎn)、彌補(bǔ)支出缺口、解決增人增支、支付以前年度貸款利息等問題向銀行、私人借款及賒欠所致債務(wù)累積時(shí)間長且呈逐年上升趨勢(shì)。鄉(xiāng)村債務(wù)跨越年度大，累積時(shí)間長，到目前情況看，絕大部分鄉(xiāng)村還沒有找到化解債務(wù)的有效途徑。

（二）化解十分艱難

一是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和可用財(cái)力增長緩慢的原因，特別是稅改后，鄉(xiāng)村可用財(cái)力減少，財(cái)政供需矛盾尖銳，沒有化解的資金來源。二是新官不理舊債，化解債務(wù)沒有責(zé)任約束，目標(biāo)任務(wù)不明確，甚至助長了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼續(xù)舉債行為。三是化解債務(wù)目前缺乏政策和必要的配套措施，影響化解進(jìn)展。四是債權(quán)回收難度很大，因企業(yè)破產(chǎn)、人走債留、債權(quán)關(guān)系不清、尾欠稅費(fèi)暫緩清收、撤區(qū)并鄉(xiāng)、機(jī)構(gòu)變更、人員變動(dòng)等諸多因素，影響清收。

（三）潛在危害較大

有增無減的債務(wù)包袱，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行負(fù)擔(dān)，直接影響到鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，擾亂了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)秩序。而且因債務(wù)問題容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，有損政府形象和干群關(guān)系。

三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的對(duì)策探討

稅費(fèi)改革后，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，如不從根本上解決農(nóng)村債務(wù)的出路問題，必然會(huì)導(dǎo)致舊債未還又添新債，從而影響改革成果，筆者認(rèn)為化解鄉(xiāng)村兩極債務(wù)的途徑主要有：

（一）認(rèn)真清理核實(shí)，分類化解債務(wù)

從總體上講，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是比較混亂的，因此要化解農(nóng)村債務(wù)，應(yīng)在對(duì)已有的債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)的基礎(chǔ)上分別尋找化解債務(wù)的辦法。首先對(duì)非常債務(wù)要進(jìn)行剝離。對(duì)村直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為農(nóng)民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則落實(shí)債務(wù)人，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村集體；對(duì)確屬用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經(jīng)濟(jì)收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠數(shù)逐步償還；其次，對(duì)不正常的高息貸款要按國家規(guī)定的同期利率重新計(jì)算債務(wù)利息，由此可甩掉部分不合理的農(nóng)村債務(wù)。再次，對(duì)少數(shù)干部貪占挪用提留款的，應(yīng)堅(jiān)決追回，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)追究行政、法律責(zé)任。

（二）加大清收力度，償還部分債務(wù)

對(duì)于農(nóng)村債權(quán)的清收工作，應(yīng)區(qū)別不同的情況采取不同的措施。首先針對(duì)不同的債權(quán)類型分別征收。對(duì)農(nóng)戶欠款，要合理分類，區(qū)別對(duì)待。對(duì)有償還能力的農(nóng)戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動(dòng)償還；對(duì)極少數(shù)的“釘子戶”可運(yùn)用法律手段進(jìn)行清收；對(duì)確因生活貧困當(dāng)年無法償還的，可與農(nóng)戶協(xié)商制訂還款計(jì)劃，分期償還；對(duì)不符合政策的債務(wù)，要予以核銷（尤其是改革前向農(nóng)戶強(qiáng)行集資攤派的不合理負(fù)擔(dān)），不得再向農(nóng)民追繳。

（三）出賣閑置資產(chǎn)，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的集體企業(yè)，可進(jìn)行公開拍賣變現(xiàn)，另外，對(duì)當(dāng)前已被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)，特別是閑置的有形資產(chǎn)，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產(chǎn)，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務(wù)的壓力。

（四）盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)，拍賣債權(quán)還債

搞好鄉(xiāng)村清產(chǎn)核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產(chǎn)，要將資產(chǎn)分門別類，本著“剝離有效資產(chǎn)、處置呆滯資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)進(jìn)行拍賣，將拍賣資金用于還債。對(duì)村組現(xiàn)有的資產(chǎn)如集體林木、“四荒地”、企業(yè)廠房、設(shè)備、存留物資等通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓、拍賣等形式加以利用和變現(xiàn)，做到“宜租則租、宜賣則賣”，將閑置資源充分利用起來，并轉(zhuǎn)化資源的最大效益。

（五）強(qiáng)化鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

一是落實(shí)民主議事制度，實(shí)行事前監(jiān)督。凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)和較大村財(cái)務(wù)支出事項(xiàng)，都通過村民或村民代表民主議事會(huì)的形式，由村“兩委”、村黨風(fēng)廉政監(jiān)督小組和村民代表共同討論，民主決策后組織實(shí)施，監(jiān)督小組提前介入進(jìn)行監(jiān)督。二是落實(shí)村賬鎮(zhèn)建制度，實(shí)行事后監(jiān)督。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站派專業(yè)財(cái)會(huì)人員負(fù)責(zé)各村財(cái)務(wù)賬冊(cè)的建立，進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立審計(jì)站，在村上財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，從中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正村級(jí)財(cái)務(wù)管理存在的問題。三是落實(shí)村務(wù)公開制度，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。由村黨風(fēng)廉政監(jiān)督小組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織的指導(dǎo)下直接參與村務(wù)公開工作，并以村財(cái)務(wù)收支作為重點(diǎn)開展村務(wù)公開，增強(qiáng)了村務(wù)公開的真實(shí)性和透明度。