吳　萍

(東華理工大學(xué) a.文法學(xué)院; b.江西生態(tài)文明建設(shè)制度研究中心, 江西 南昌 330013)

?

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)用地的生態(tài)補(bǔ)償

吳萍

(東華理工大學(xué) a.文法學(xué)院; b.江西生態(tài)文明建設(shè)制度研究中心, 江西 南昌 330013)

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市，實(shí)質(zhì)是改革現(xiàn)有的征地制度和土地增值收益模式，有助農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn),但它的消極影響也顯而易見:農(nóng)用地保護(hù)形勢更加嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)利益失衡加劇，糧食安全與生態(tài)安全受沖擊，傳統(tǒng)的農(nóng)用地保護(hù)行政管制手段亟需改進(jìn)與完善。生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過公平合理配置集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益，能更好地貫徹環(huán)境公平原則，彰顯農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民共享改革成果，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、糧食安全等公共利益的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)用地的生態(tài)補(bǔ)償宜采用政府補(bǔ)償為主，市場補(bǔ)償為輔的模式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜采用機(jī)會(huì)喪失成本的計(jì)算方法，同時(shí)參照其他因素來確定，政府補(bǔ)償模式下的農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償主體分為補(bǔ)償主體、受償主體和實(shí)施主體，不同模式下的具體內(nèi)容不同。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地； 農(nóng)用地； 生態(tài)補(bǔ)償； 土地增值收益； 政府補(bǔ)償； 市場補(bǔ)償

一、引言

集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市，實(shí)質(zhì)是改革現(xiàn)有的征地制度和土地增值收益模式，有助農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)。但一方面，在國家把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益還給農(nóng)民以后，建設(shè)用地與農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)效益勢必產(chǎn)生巨大的反差，該如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)用地的積極性，堅(jiān)守住18億畝耕地的紅線，確保生態(tài)安全和糧食安全？另一方面，土地市場城鄉(xiāng)一體化帶來的直接利益一般只涉及城郊及城中村農(nóng)民，應(yīng)如何協(xié)調(diào)利益分配，使改革的紅利更多更公平地惠及全體人民，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展？這些問題接踵而至。

當(dāng)前，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市帶來的制度風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者較多關(guān)注的是國家在喪失建設(shè)用地一級市場壟斷地位后如何保障政府的財(cái)政收入來源，而對入市后給農(nóng)用地保護(hù)帶來的沖擊鮮有關(guān)注與研究。雖然也有學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市對農(nóng)用地的保護(hù)沒有實(shí)質(zhì)的影響，因?yàn)橥热胧许氂袃蓚€(gè)前提條件，即符合規(guī)劃和用途管制，但實(shí)際上一直以來我國都實(shí)行了較嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)制度，如基本農(nóng)田保護(hù)、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、耕地占補(bǔ)平衡等，卻并沒有阻擋住農(nóng)用地流失的腳步，我國耕地從20世紀(jì)90年代以來一直是減少的，尤其是東部傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，行政管制的效果顯然非常有限。因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市的背景下，更迫切需要對傳統(tǒng)的農(nóng)用地保護(hù)制度進(jìn)行改進(jìn)與完善。

生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)手段，通過公平合理地配置集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益，能較好地解決農(nóng)用地的生態(tài)溢出效益，衡平城郊及遠(yuǎn)郊農(nóng)民之間的收益差距，對耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)環(huán)境等公共利益的實(shí)現(xiàn)有著重要的價(jià)值與意義。當(dāng)下我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯考皩?shí)踐工作主要集中在森林與自然保護(hù)區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)及區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，土地資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐尚付闕如。因此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，本文著力構(gòu)建農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償模式、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等框架內(nèi)容，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市等農(nóng)村土地制度改革的順利推進(jìn)，以及進(jìn)一步豐富生態(tài)補(bǔ)償理論體系的研究，進(jìn)而推動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償法》的盡快出臺提供理論支持。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市的積極與消極影響

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，它的積極意義是不言而喻的。韓松教授[1]認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，符合所有權(quán)平等保護(hù)的物權(quán)法原則，有利于充分實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)權(quán)能，有助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入，有利于更好地實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能。周其仁教授[2]認(rèn)為，集體土地進(jìn)入市場，能保障農(nóng)民權(quán)益，防止土地腐敗行為，有效地配置土地資源。王衛(wèi)國教授[3]認(rèn)為，允許農(nóng)村建設(shè)用地有序入市，可以使農(nóng)民通過以土地參與城市建設(shè)和吸引城市資金參與農(nóng)村開發(fā)，擴(kuò)大農(nóng)民增收來源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。程雪陽教授[4]認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度向憲法秩序的回歸。但任何事物都是利弊兼具的，它的消極影響也是顯而易見的。

其一，耕地保護(hù)形勢將更加嚴(yán)峻，糧食安全生態(tài)安全受沖擊。在低征高賣的模式下，農(nóng)民僅獲得土地出讓金的5%～10%，但仍日思夜盼拆遷，希望一夜暴富，可見建設(shè)用地與農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)效益之間的巨大差距。而在實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，國家把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益還給農(nóng)民以后，這種反差將更加巨大，那么如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)用地的積極性，堅(jiān)守住18億畝的耕地紅線，確保生態(tài)安全和糧食安全呢？有學(xué)者認(rèn)為，我國嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)制度，如基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地用途管制制度等，足以保障耕地紅線，因此集體土地的直接入市也不會(huì)對耕地的保護(hù)帶來制度性的風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際狀況是，據(jù)國土資源部歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國耕地面積從1996年底第一次全國土地調(diào)査時(shí)的13003.92×l04hm2，減少到2011年的12177×104hm2，15年之內(nèi)全國耕地凈減少826.30×l04hm2，期間人均耕地面積由0.105 hm2減少到0.092 hm2，僅為世界平均水平的40%，不到發(fā)達(dá)國家的25%，甚至只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14[5]。陳小君教授領(lǐng)銜的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)地法律制度研究中心2014年在湖北省72村調(diào)研時(shí)，當(dāng)問及你們村近8年來新增集體建設(shè)用地主要由哪種土地轉(zhuǎn)變而來時(shí)，47.6%受訪農(nóng)戶表示新增集體建設(shè)用地主要來自耕地(林地、草地等)，而“四荒”地(14.3%)與宅基地(3.9%)所占比例很小[6]，由此可見行政管控的有限性及高成本性。

其二，政府財(cái)政收入將受擠壓，公共運(yùn)營或受影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2003年，全國土地出讓金總共為9100多億元，約相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政收入的35%，2004年此數(shù)字已接近6000億元，2009年高達(dá)1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%左右，在有些縣市土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%，甚至占80%以上[7]。地方財(cái)政對土地出讓金的依賴度極高，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化后，政府壟斷一級土地市場的局面被打斷，形成競爭態(tài)勢，地方財(cái)政收入必然驟減，那么如何保障地方政府維持公共運(yùn)營的資金來源成為一個(gè)不可回避的問題。

其三，利益失衡加劇，引發(fā)不穩(wěn)定因素。這種利益失衡，仍是源于當(dāng)前建設(shè)用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效能差距，比如具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民之間的利益失衡。城市化使城郊土地可以獲取巨大的土地增值收益，但城郊的存量建設(shè)用地是有限的，為了既滿足城鎮(zhèn)化的需要，又保護(hù)好耕地，《土地管理法》規(guī)定了“占補(bǔ)平衡”制度，國土資源部推出了“增減掛鉤”政策。顯然城郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民都為城鎮(zhèn)化建設(shè)輸送了利益，但他們的利益回報(bào)卻是不對等的，遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入在城市化背景下幾乎為負(fù)。另外相同區(qū)域土地權(quán)利人之間也存在著利益失衡，同是集體土地產(chǎn)權(quán)人，因規(guī)劃用途(規(guī)劃為基本農(nóng)田或建設(shè)用地)的不同而存在土地權(quán)益上的巨大差異。

集體建設(shè)用地同等入市帶來的這些制度風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避，頂層設(shè)計(jì)如何跟進(jìn)，是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的當(dāng)務(wù)之急。上述諸問題的關(guān)鍵是集體建設(shè)用地入市增值收益的衡平，若集體建設(shè)用地入市的增值收益能公平合理的分配，問題將迎刃而解。實(shí)際上《決定》在提出集體建設(shè)用地直接入市改革方向時(shí)，也注意到土地增值收益分配制度構(gòu)建的重要性，指出要 “建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，2014年中央1號文件也再次指強(qiáng)調(diào)，“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?！被诖?，學(xué)者們做了大量的理論研究和制度設(shè)計(jì)，如程雪陽[8]從土地發(fā)展權(quán)的法律屬性出發(fā)，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的組成部分，但土地增值的出現(xiàn)又與諸多社會(huì)因素有關(guān)，如國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市化、城市規(guī)劃等，并參考市場經(jīng)濟(jì)下社會(huì)財(cái)富分配機(jī)制的三個(gè)基本步驟，即通過自由市場交易完成的以尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的初次分配，通過政府征稅以公平為基礎(chǔ)的第二次分配，通過公益慈善和社會(huì)愛心捐助等方式完成的以倫理和道德為基礎(chǔ)的第三次分配，提出政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民基于土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)獲得的土地增值收益，不宜作為私法主體直接參與分配集體土地的增值收益，但作為公法上的社會(huì)管理者，可以通過對土地增值收稅來獲取土地增值收益用于公共事業(yè)或者轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)土地增值的二次分配和社會(huì)返還。華生[9]也認(rèn)為政府除了最必要的公益用地之外，應(yīng)退出征地，讓農(nóng)民成為受益主體和讓市場決定土地供應(yīng)，政府做好規(guī)劃并監(jiān)督執(zhí)行，通過稅收彌補(bǔ)財(cái)政缺口。顯然，在集體建設(shè)用地入市后可能造成的制度風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及增值收益分配方面，學(xué)者較多關(guān)注的是國家在喪失建設(shè)用地一級市場壟斷地位后如何保證政府的財(cái)政收入來源，對在規(guī)劃用途管制下為耕地保護(hù)、糧食及生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)與犧牲的基本農(nóng)田守護(hù)者和遠(yuǎn)郊農(nóng)民的利益衡平鮮有研究，學(xué)者們似乎還沒有充分重視集體土地的同等入市對農(nóng)用地保護(hù)及生態(tài)安全帶來的沖擊與影響。作為一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，近來生態(tài)補(bǔ)償制度在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域備受推崇，通過生態(tài)補(bǔ)償手段合理公平地分配集體土地增值收益，能有效地解決農(nóng)用地的生態(tài)溢出效益，保障廣大農(nóng)民平等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程，分享現(xiàn)代化成果。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市下農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立

(一)環(huán)境公平原則貫徹之需

環(huán)境公平原則是指對環(huán)境問題所涉及的相關(guān)主體，如開發(fā)者、污染者、受益者以及主管者等，在使用環(huán)境資源或?qū)Νh(huán)境資源造成污染、破壞及提供保護(hù)時(shí)，按照環(huán)境正義精神，公平分配相關(guān)利益及其負(fù)擔(dān)[10]。即破壞者付費(fèi)，保護(hù)者受償。

土地同時(shí)具有財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性，擁有多重價(jià)值功能。土地的財(cái)產(chǎn)屬性是指土地作為受人支配的、可以給特定人帶來經(jīng)濟(jì)利益的物所表現(xiàn)出來的財(cái)產(chǎn)的形式和性質(zhì)，如建設(shè)用地用于建筑城鄉(xiāng)住宅供人起居生活，農(nóng)用地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供糧食、蔬菜、瓜果等農(nóng)產(chǎn)品，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值；土地的資源屬性是指土地作為自然要素，能滿足人類自身需要和改善自身的環(huán)境條件，如水源涵養(yǎng)、空氣凈化、生態(tài)調(diào)和等，具有生態(tài)價(jià)值，以及隨之衍生出來的農(nóng)民社會(huì)保障和國家糧食安全保障，具有社會(huì)價(jià)值。但當(dāng)前土地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值往往不被考慮，土地資源具有的巨大生態(tài)和社會(huì)效益并沒有表現(xiàn)在土地的使用成本及產(chǎn)出收益里，產(chǎn)生效益外溢或成本外化。如建設(shè)用地投入使用，被開發(fā)建設(shè)，如果說其社會(huì)保障功能在一定程度上還可能保有的話，它的生態(tài)保護(hù)功能消失殆盡毋庸置疑，但開發(fā)者并不必為此損害承擔(dān)成本，負(fù)外部性由此產(chǎn)生；而農(nóng)民耕種土地投入生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力，在獲得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出同時(shí)，還產(chǎn)出了生態(tài)產(chǎn)品，但農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入并不能體現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)出的生態(tài)效益，產(chǎn)生效益外溢。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市后這種收益落差及市場失靈將更為明顯，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系扭曲，農(nóng)民保護(hù)耕地耕作耕地的積極性必然受挫，耕地拋荒或轉(zhuǎn)作他用在所難免，耕地保護(hù)紅線將岌岌可危。通過生態(tài)補(bǔ)償這種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益經(jīng)過二次分配后返還給農(nóng)用地保護(hù)者，一是能夠體現(xiàn)自然資源的有價(jià)，解決農(nóng)用地生態(tài)外部經(jīng)濟(jì)性的市場失靈問題，二是能解決農(nóng)用地生態(tài)效益作為公共物品的非競爭性、非排他性問題，使得溢出效益體現(xiàn)到農(nóng)民身上，合理協(xié)調(diào)農(nóng)用地保護(hù)者與建設(shè)用地利用者之間的收益關(guān)系，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，保護(hù)者受償、利用者付費(fèi)的環(huán)境公平原則也得以體現(xiàn)和保障。

(二)農(nóng)地發(fā)展權(quán)彰顯之需

陳小君教授[11]認(rèn)為，農(nóng)地上權(quán)利由集束且豐富的土地權(quán)利群構(gòu)成，其中集體土地所有權(quán)是原權(quán)利，為第一層次的權(quán)利，以其為基礎(chǔ)，派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)及債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)，為第二層次的權(quán)利，由集體土地所有權(quán)衍生出的征收征用補(bǔ)償權(quán)、農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)和成員權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等是第一、第二層次各種農(nóng)地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障，處于農(nóng)地權(quán)利體系的第三層次。土地發(fā)展權(quán)是指所有權(quán)人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利[12]，包括兩個(gè)方面，一為參與權(quán)，二為收益權(quán)。理論上，全國的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)，但世界上從來不存在絕對的不受任何限制的自由和權(quán)利，受全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、18億耕地紅線等政策的規(guī)制，一些農(nóng)用地得以改變用途轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，獲得土地發(fā)展增益，一些農(nóng)用地如基本農(nóng)田、遠(yuǎn)郊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)被剝奪和限制，不能獲得土地增值收益，而正是規(guī)劃管制，物以稀為貴，城郊土地獲得了更大的增值收益。顯然，城郊的土地發(fā)展權(quán)及土地發(fā)展增益產(chǎn)生于國家對土地開發(fā)利用的管制，同時(shí)也得益于農(nóng)用地的數(shù)量確保。陳柏峰[13]認(rèn)為，土地增值包括自力增值和外力增值，我國城郊農(nóng)村的土地增值主要是外力增值，與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策、城市化速度等因素密切相關(guān)，而農(nóng)業(yè)用地的外力增值空間很小，它們之間的發(fā)展增益需要平衡。因此，土地發(fā)展增益不應(yīng)僅由被征地的農(nóng)民獨(dú)享，應(yīng)拿出適當(dāng)?shù)姆蓊~進(jìn)行再分配，用于補(bǔ)償那些沒有征地機(jī)會(huì)的基本農(nóng)田農(nóng)民，正是他們的農(nóng)業(yè)耕作為社會(huì)提供了良好環(huán)境、糧食安全等公共品，應(yīng)對他們失去土地發(fā)展增益的機(jī)會(huì)所做出的犧牲進(jìn)行補(bǔ)償，其中當(dāng)然包含生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。所以，土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地。

(三)農(nóng)民共享改革成果之需

為了實(shí)現(xiàn)改革成果共享，使改革的紅利更多更公平地惠及全體人民，《決定》提出“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化，是實(shí)現(xiàn)政府還富于民，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道之一。但城市化真正能享受土地市場城鄉(xiāng)一體化利益的農(nóng)民群體僅限于城郊及城中村農(nóng)民，遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入在城市化背景下幾乎為負(fù)。如何讓更多的農(nóng)民平等公平地共享改革的成果，利益補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)重要而關(guān)鍵的措施和路徑。在實(shí)踐中，四川省成都市為補(bǔ)償因占補(bǔ)平衡、增減掛鉤而新增的遠(yuǎn)郊農(nóng)用地，近年累計(jì)投入到農(nóng)村的資金近400 億，其中給新增農(nóng)用地每年每畝 300元的耕?；?，給每個(gè)村每年 30萬元公共服務(wù)和公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)，通過占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)城市向農(nóng)村的利益輸送，加大地方財(cái)政對農(nóng)村和農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，把本來屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值的新格局[14]。2014年中央1號文件明確提出，加快建立利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，支持地方開展耕地保護(hù)補(bǔ)償。在地方耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加速農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)，以類型化的立法方法將其詳盡地規(guī)定在《生態(tài)補(bǔ)償條例》中。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市下農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)建思路

生態(tài)補(bǔ)償起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專指自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，后來生態(tài)補(bǔ)償被理解為是一種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，國外一般將生態(tài)補(bǔ)償稱作生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(PES)或生態(tài)效益付費(fèi)(PEB)。生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，調(diào)整生態(tài)保護(hù)與生態(tài)受益者之間利益關(guān)系的制度安排[15]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地背景下的農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償是指通過利益調(diào)整，公平合理配置集體土地的增值收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，共同分享城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的成果，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、糧食安全等公共利益的實(shí)現(xiàn)，其具體內(nèi)容包括農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體等。

(一)關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/p>

根據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ礁饔胁煌?，如，以補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償分為區(qū)域國內(nèi)補(bǔ)償和國際生態(tài)補(bǔ)償；以補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償分為流域、森林、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋灰匝a(bǔ)償?shù)姆绞綖闃?biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償；以補(bǔ)償?shù)馁Y金來源為標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償。一個(gè)行之有效的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃首先要選擇一個(gè)合理的、適宜的補(bǔ)償模式，本文以補(bǔ)償資金來源為視角，探討農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w模式選擇。

以補(bǔ)償?shù)馁Y金來源為標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償，政府補(bǔ)償是指政府代表公眾以公共財(cái)政資源購買生態(tài)服務(wù)[16]，補(bǔ)償主體是國家或省、市政府，受償主體是下級政府或民眾，補(bǔ)償方式包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償或生態(tài)補(bǔ)償基金等。政府補(bǔ)償具有較強(qiáng)的命令性、控制性和針對性，但政府補(bǔ)償?shù)谋锥艘矘O為明顯，如補(bǔ)償資金來源單一，資金缺口大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于單一，另外官僚體制本身的低效率、尋租的可能性都可能影響政府補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果[17]。市場補(bǔ)償是指基于市場的生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間自愿協(xié)商補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，補(bǔ)償主體可以是市場交易中的任何人，包括生態(tài)環(huán)境的供給者、生態(tài)環(huán)境的受益者，也可以是政府，補(bǔ)償?shù)姆绞街饕挟a(chǎn)權(quán)交易市場、一對一交易、生態(tài)標(biāo)記等，市場補(bǔ)償具有補(bǔ)償主體多元、資金來源廣泛、更具市場激勵(lì)性等優(yōu)點(diǎn)，但市場補(bǔ)償也存在產(chǎn)權(quán)確定難、補(bǔ)償難度大、短期行為嚴(yán)重等缺陷。綜觀世界近300個(gè)已經(jīng)實(shí)施或計(jì)劃進(jìn)行的涉及森林保護(hù)、碳匯貿(mào)易、流域保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐?，這兩種模式兼而有之，各有千秋。目前我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐更為成熟的是以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金來源主要是財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付(包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)和專項(xiàng)基金，如“退耕還林”“天然林保護(hù)工程”“退耕還草”和濕地保護(hù)等都是通過中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付方式開展生態(tài)補(bǔ)償，而森林生態(tài)效益補(bǔ)償則是通過中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來實(shí)施貨幣補(bǔ)助的直接公共補(bǔ)償。市場補(bǔ)償機(jī)制尚在不斷地探索與完善中，其中流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域已有較成功的典范，如京冀兩地水資源合作項(xiàng)目*這是跨行政區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐１本┕購d、密云兩大水庫的水源主要來自上游的張家口、承德地區(qū)，為保證北京用水安全，北京市和河北省簽訂協(xié)議，對河北省尤其是張承地區(qū)的水資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)給予補(bǔ)償。從2006年起在官廳、密云水庫上游張家口、承德地區(qū)實(shí)施“稻改旱”工程，北京市按每年每畝450元的標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民收益損失補(bǔ)償，2008年起提高到550元、、福建省九龍江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)?這是同一行政區(qū)內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償較典型的案例。從2005年起，福建省開始探索九龍江流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在省政府的協(xié)調(diào)下，下游政府(廈門市)每年根據(jù)商定金額，在本級預(yù)算中安排對中上游地區(qū)(龍巖市、漳州市)的橫向轉(zhuǎn)移支付額，直接撥給中上游地區(qū)的市級財(cái)政。鑒于兩種機(jī)制的互為長短，考慮我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)程，建設(shè)用地的增值收益對農(nóng)用地的生態(tài)補(bǔ)償宜采用政府補(bǔ)償為主，市場補(bǔ)償為輔的模式。

首先，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，具有非競爭性、非排他性和外部性，從提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度出發(fā)，政府理應(yīng)是重要的生態(tài)補(bǔ)償主體。另外，從已有的政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的成效看，政府補(bǔ)償較為成熟與高效，如早在1998年就實(shí)施的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，效果頗為明顯，以江西為例，在《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》及《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》實(shí)施后，全省森林覆蓋率由1999年的59.7%提高到2005年的60.5%，2010年增長到63.1%，居全國第二，2014年11月隨著《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》的獲批，江西省成為首批全境列入生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的5個(gè)省份之一，與此同時(shí)林農(nóng)的收入也得以增長，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2004年全省農(nóng)民人均林業(yè)總收入404.15元，2006年增加到682.87元，比2004年增了69.0%[18]。因此，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償政府主導(dǎo)的地位不應(yīng)動(dòng)搖。具體操作上，一是以項(xiàng)目為依托，實(shí)施縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償。2010年全國主體功能區(qū)規(guī)劃將我國國土空間按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，顯然，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受益更多的將是城市化地區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將更多地承擔(dān)糧食安全及生態(tài)功能，中央及上級政府應(yīng)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式對這些地區(qū)的發(fā)展成本給予財(cái)政的自動(dòng)補(bǔ)償，可借鑒天然林保護(hù)工程、退耕還林等，以項(xiàng)目為依托進(jìn)行推進(jìn)，實(shí)施農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償。二是成立專門性的政府基金進(jìn)行農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償。效仿《森林法》第八條規(guī)定的“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”，在正在修訂的《土地法》中設(shè)立農(nóng)用地生態(tài)效益補(bǔ)償基金，按照公共用品由國家提供的理念，基金的經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款，并由國務(wù)院制訂類似于《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的農(nóng)用地生態(tài)效益基金管理辦法，對農(nóng)用地生態(tài)效益補(bǔ)償基金的性質(zhì)、用途、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、受償主體等加以規(guī)定，同時(shí)為彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足，可效仿育林基金、核電站乏燃料處理處置基金等，創(chuàng)立多元化的資金來源，立法給予基金特別征收權(quán)向特定行為人征收稅款，比如向集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓者、受讓者、房地產(chǎn)開發(fā)公司、旅游開發(fā)者等收取合理的生態(tài)稅，接受捐贈(zèng)等。

其次，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)融合市場補(bǔ)償機(jī)制作為補(bǔ)充。當(dāng)前國家實(shí)施市場機(jī)制生態(tài)補(bǔ)償模式的政策導(dǎo)向異常強(qiáng)烈，2015年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次提出，“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，9月的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三十二條明確表明“探索建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，……以地方補(bǔ)償為主，制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法”；同時(shí)集體土地產(chǎn)權(quán)確定也為市場補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，2013年中央一號文件已提出盡快完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，而產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易和市場機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。市場補(bǔ)償是一種直接補(bǔ)償，通常采用產(chǎn)權(quán)交易、一對一交易、生態(tài)標(biāo)記等方式，具體到農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償上，關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易，可借鑒美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度*美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移首先是劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)(發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)出區(qū))和開發(fā)區(qū)(發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)入?yún)^(qū))，確定開發(fā)密度、高度以及容積率，然后轉(zhuǎn)讓區(qū)內(nèi)可以通過購買轉(zhuǎn)出區(qū)的土地發(fā)展權(quán)而提高開發(fā)密度、高度以及容積率。美國馬里蘭州特別上訴法院曾在一份判決書中明確界定：“蒙特哥馬利縣之所以采用并實(shí)施土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，就是為了在確保土地的農(nóng)業(yè)用途得到長期保留的同時(shí)，對發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)重?fù)p害的土地所有者提供補(bǔ)償。”到2009年6月，蒙哥馬利縣有71353英畝農(nóng)地獲得了保護(hù)，其中52052英畝是通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓程序?qū)崿F(xiàn)的。參見文獻(xiàn)[8]。加以建立。實(shí)際上近年我國多地試行的增減掛鉤政策的功能與之頗為接近，由于城鎮(zhèn)化的需求，城郊部分農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，自2006年起，國土部在部分地區(qū)試點(diǎn)增減掛鉤，用以保護(hù)農(nóng)田與生態(tài)。未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，在農(nóng)用地與建設(shè)用地收益差距增大的背景下，通過產(chǎn)權(quán)交易(增減掛鉤)，實(shí)現(xiàn)土地增值的利益輸送及利益補(bǔ)償，既確保城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的需求，又堅(jiān)守住18億耕地的紅線，及其持續(xù)提供的社會(huì)保障功能和生態(tài)服務(wù)功能。至于生態(tài)標(biāo)記(地理標(biāo)識)，可借鑒歐盟的“貼花產(chǎn)品”，在以生態(tài)友好方式生產(chǎn)的產(chǎn)品上貼上一朵綠色小花的標(biāo)識，消費(fèi)者以略高于普通產(chǎn)品的價(jià)格來購買，就實(shí)際上支付了生產(chǎn)者提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[19]。這樣，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市使近郊農(nóng)民獲得巨大效益的同時(shí)，通過生態(tài)標(biāo)記，讓為糧食及生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)與犧牲的基本農(nóng)田守護(hù)者和遠(yuǎn)郊農(nóng)民也獲得利益的補(bǔ)償，集體土地增值收益得到合理配置。

(二)關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

不管是哪種模式的生態(tài)補(bǔ)償，公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的核心與關(guān)鍵，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定卻是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難點(diǎn)。目前，學(xué)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)主要有兩種觀點(diǎn)，一是按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來確定，二是根據(jù)生態(tài)產(chǎn)權(quán)主體的收益損失或機(jī)會(huì)喪失成本來確定[20]。從理論上說，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)更為公平合理，但從實(shí)際操作性來看，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值數(shù)額巨大，難以量化，因此實(shí)踐中機(jī)會(huì)成本法是較為廣泛采用的方法。另有學(xué)者主張合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除建立在科學(xué)評價(jià)的基礎(chǔ)上，還要考慮很多因素，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在生態(tài)效益價(jià)值、國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受益者的經(jīng)濟(jì)承受能力間尋求平衡點(diǎn)[21]。

農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，更宜采用機(jī)會(huì)喪失成本的計(jì)算方法，同時(shí)參照其他因素，諸如社會(huì)發(fā)展、市場、國家政策等來確定。其一，承載土地生態(tài)功能的土地是稀缺資源，稀缺造成地產(chǎn)暴漲，建設(shè)用地價(jià)格不斷攀升，而土地的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值是恒定的，如若采用生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則無法體現(xiàn)土地價(jià)格的市場變化，農(nóng)用地與建設(shè)用地的收益差距會(huì)越來越大，作為建設(shè)用地發(fā)展增益下對農(nóng)用地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，該生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)功能會(huì)大打折扣；其二，生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境資源是密切聯(lián)系、不可分割的整體，我國一般在理論與實(shí)踐中對調(diào)整生態(tài)利益與資源利益的經(jīng)濟(jì)措施未加區(qū)分，均納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鶾22]，因此，農(nóng)用地的生態(tài)補(bǔ)償，就應(yīng)該是既包括對農(nóng)用地生態(tài)利益的補(bǔ)償也包括對土地資源利益的補(bǔ)償，而我國城郊農(nóng)村建設(shè)用地的土地增值主要是靠外力，與國家發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃相關(guān)，在保護(hù)耕地、合理利用土地等公共目的下，限制剝奪了另一些土地的發(fā)展增益。所以，農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用機(jī)會(huì)喪失成本的計(jì)算方法，同時(shí)參照其他因素來確定。

(三)關(guān)于農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

生態(tài)補(bǔ)償主體的確定，涉及到不同主體間利益讓渡和財(cái)富再分配問題，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償必須首先明確“誰補(bǔ)償誰”的問題。國內(nèi)不少學(xué)者從不同層面對生態(tài)補(bǔ)償主體的內(nèi)涵與外延進(jìn)行過研究，杜群[23]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體是指具有民事責(zé)任能力的自然人和法人，包括生態(tài)保護(hù)利益的“施益者”“受益者”和“破壞者”，其中，“受益者”和“破壞者”是補(bǔ)償支付主體(補(bǔ)償義務(wù)人)，“施益者”是補(bǔ)償接受主體(補(bǔ)償權(quán)利人)；曹明德[19]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體是指依照法律的規(guī)定有進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利能力或負(fù)有生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)的國家、國家機(jī)關(guān)、法人、其他社會(huì)組織以及自然人；王清軍[24]認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償主體構(gòu)建的一般思路，一是以責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則為基礎(chǔ)，以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，明確中央政府和地方政府各自的權(quán)力及在此基礎(chǔ)上承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，二是引進(jìn)利益相關(guān)者概念及制度，建立利益相關(guān)者的買方和賣方之間的市場機(jī)制，并發(fā)揮政府的居間作用，建立利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制等。一般而論，生態(tài)補(bǔ)償主體即生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括補(bǔ)償主體、受償主體和實(shí)施主體，補(bǔ)償模式不同，相關(guān)的主體內(nèi)容亦不同。

農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，即生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者，是生態(tài)效益的利益獲得者，或生態(tài)利益的破壞者。在政府補(bǔ)償模式下，正如前文所述，生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，具有非競爭性、非排他性和外部性，全體人民受益，而國家是國民利益的代表，所以國家是重要的生態(tài)補(bǔ)償主體。作為抽象主體的國家，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為政府及其主管部門，具體可以確定為中央政府、地方政府、財(cái)政部門、環(huán)境保護(hù)部門和土地管理部門、農(nóng)業(yè)部門等。在市場補(bǔ)償模式下，根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償，誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，受益的企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等，尤其是一些利用土地獲得土地利益的房地產(chǎn)開發(fā)商是主要的生態(tài)補(bǔ)償主體。

農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，是土地生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)中的利益付出者，主要包括地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)戶等。

農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w管理者及監(jiān)督者。在市場補(bǔ)償模式下，補(bǔ)償?shù)膶?shí)施由補(bǔ)償主體與受償主體面對面直接交易，但一方面，生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，生態(tài)受益主體通常缺乏支付意愿而搭車，導(dǎo)致市場失靈，政府干預(yù)成為必然；另一方面，在補(bǔ)償主體實(shí)施補(bǔ)償受償主體獲得補(bǔ)償后，保障監(jiān)管生態(tài)效益產(chǎn)出的實(shí)效，是落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾h(huán)節(jié)，因此行為管理與監(jiān)督的實(shí)施主體的構(gòu)建是農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)是農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償主要的實(shí)施主體，應(yīng)逐步建立起由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門如環(huán)保部門、林業(yè)部門、水利部門等分工配合的農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理體制。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓松.集體建設(shè)用地市場配置的法律問題研究[J].中國法學(xué)，2008，(3)：65-85.

[2]周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷-中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004： 9-120.

[3]王衛(wèi)國.中國農(nóng)村土地制度改革之展望[J].中國法律，2009，(1)：4-7.

[4]程雪陽.也論中國土地制度的憲法秩序：與賀雪峰先生商榷[J].中國法律評論，2015，(2)：120-130.

[5]王冬銀.城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式研究[D].重慶:西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，2013:23.

[6]陸劍. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)[J].法商研究，2015，(3)：16-25.

[7]于猛. 2萬億土地出讓金為政府預(yù)算外收入流向不透明[EB/OL].(2011-01-13)[2015-10-10]. http://news.163.com/11/0113/08/6Q8V4VA10001124J.html.

[8]程雪陽. 土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J].法學(xué)研究，2014，(5)：76-97.

[9]華生. 再論土地制度改革的焦點(diǎn)分歧[N].中國證券報(bào),2014-5-20(A01).

[10]呂忠梅. 環(huán)境法學(xué)[M].北京：法律出版社，2008：54.

[11]陳小君. 農(nóng)村土地問題立法研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012:51.

[12]劉永湘，楊明洪.中國農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑與抗?fàn)嶽J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003,(6)：16-24.

[13]陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J]. 法學(xué)研究，2012，(4)：99-114.

[14]周其仁.還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究[J]. 國際經(jīng)濟(jì)評論，2010，(2)：54-92.

[15]國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組. 地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2015，(3)：13-23.

[16]李小云，靳樂山，等.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：市場與政府的作用[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：2.

[17]葛顏祥，吳菲菲. 流域生態(tài)補(bǔ)償:政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償比較與選擇[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(4)：48-53.

[18]孔凡斌. 集體林權(quán)制度改革績效評價(jià)理論與實(shí)證研究 [J].林業(yè)科學(xué)，2008.(10)：132-141.

[19]曹明德.對建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的再思考[J]. 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(5)：28-35.

[20]史玉成.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎N(yùn)涵與制度安排[J].法學(xué)家，2008，(4)：94-100.

[21]李愛年.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究[M]. 北京：中國法制出版社，2008：228.

[22]史玉成. 生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與立法供給[J]. 法學(xué)評論，2013，(4)：115-123.

[23]杜群. 生態(tài)保護(hù)法論[M]. 北京：高等教育出版社，2012：323.

[24]王清軍. 生態(tài)補(bǔ)償主體的法律建構(gòu)[J]. 中國人口·資源與環(huán)境，2009，(1)：139-145.

Transactions in Rural Collective Managemeat of Construction Land and Ecological Compensation

WU Ping

(a.LawSchool;b.SystemResearchCenterforEcologicalCivilizationConstruction,EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

Abstract：Taking rural collective management of construction land into the market is a reform on the existing system of land expropriation and land value added income mode, which will contribute to the realization of farmers′ property income, however, its negative influence is also obvious. For example, agricultural land protection situation is more severe than before, the imbalance between urban and rural interests is exacerbating, which will have bad impact on food security and ecological security, and the traditional administrative measures of agricultural land protection need to be improved. Ecological compensation, as a kind of interest coordination system, added can implement the principles of environmental justice fluently. Moreover, it can also respect the farmland development right and guarantee farmers to share the results of reform. As a result, it will promote the realization of ecological environmental protection, cultivated land protection, food security and other public interests. The government compensation is most suitable for ecological compensation of agricultural land, and we also can adopt the mode of market compensation. The compensation standard should take the opportunity cost method to calculate the loss, while referring to other factors. Government compensation modes contain the subject, the object and the implementation of ecological compensation and different mode has different content.

Key Words：rural collective management of construction lancl; farm land; ecological compensation; land value added income; government compensation; market compensation

中圖分類號：F301.21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0202(2016)03-0001-09

作者簡介:吳萍(1969—)，女，江西臨川人，東華理工大學(xué)文法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。E-mail：fzlzp@163.com

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(14YJA820028)；江西省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃一般項(xiàng)目(14FX05)。

收稿日期:2016-01-08

DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.03.001