崔樹義，李蘭永

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

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社會政策研究

全面兩孩政策的社會經(jīng)濟效應與計劃生育工作轉型

崔樹義，李蘭永

(山東社會科學院，山東 濟南 250002)

“全面兩孩”政策是黨的十八屆五中全會做出的重要部署，即將于2016年起在全國各地落地實施。“全面兩孩”政策有利于獨生子女養(yǎng)成健全的人格，有利于緩解婚姻擠壓，有利于家庭養(yǎng)老等社會效應，也具有活躍嬰幼兒用品市場、緩解勞動力短缺、擴大對基本公共服務的需求等經(jīng)濟功能。從人口過程看，當前計劃生育工作需從“大人口觀”向提高出生人口素質、加強圍產(chǎn)期保健和生殖健康、關愛女童等方面轉型。

“全面兩孩”政策；社會經(jīng)濟效應；計劃生育工作轉型

一、引　言

實施城鄉(xiāng)所有育齡夫婦都可以生育兩個孩子的“全面兩孩”政策，是學界和民間多年來一直期盼的事情，特別是“單獨二孩”政策的實施，愈加強化了人們的這種心理預期，大家普遍意識到，“全面兩孩”時代的到來已為期不遠，但具體調整的時間點，則很大程度上要取決于單獨二孩生育政策的執(zhí)行效果①原新：《“人口轉型”的計劃生育政策走向》，《探索與爭鳴》，2014年第4期。。全國單獨二孩生育政策于2014年上半年普遍正式實施，近一年來的實踐表明，無論是申請生育二孩數(shù)量還是實際生育二孩數(shù)量，都遠低于預期②馬小紅，顧寶昌：《單獨二孩申請遇冷分析》，《華中師范大學學報》(人社會科學版)，2015年第2期。，難以達到有效調節(jié)人口結構，實現(xiàn)人口均衡發(fā)展的目的。因此，對生育政策進行進一步調整不僅是許多人的主觀要求，也是中國人口發(fā)展的現(xiàn)實需要。黨的十八屆五中全會提出，促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這標志著人們翹首企盼的“全面兩孩”政策正式出臺?？梢哉f，“全面兩孩”政策是在近乎風平浪靜的情況下出臺的，“幸福來得太突然”，多少有些出乎包括那些一直在呼吁實施全面兩孩政策的專家在內的人的預料，因為畢竟“單獨二孩”政策實施剛滿一年，政策效果尚未全部顯現(xiàn)。這一政策順應了民意，是以人為本、執(zhí)政為民理念的真正體現(xiàn)，得到社會各界一致點贊。但是，激動過后，也需要我們來冷靜、理性地思考一些問題：“全面兩孩”政策實施以后，將帶來哪些人口效應、社會效應和經(jīng)濟效應？在人口再生產(chǎn)的新的歷史時期，雖然計劃生育仍然是基本國策，但計劃生育工作的重心已經(jīng)在悄然發(fā)生轉移，那么計劃生育工作的重心究竟應該在哪里？其主旨是什么？將來應如何來做計劃生育工作？各種人口效應將如何促使計劃生育工作轉型？本文將對這些問題進行探討。

二、“全面兩孩”政策的覆蓋范圍

“全面兩孩”后，會不會出現(xiàn)一個比較大的“嬰兒潮”，引起新的“人口爆炸”，使中國人口再度經(jīng)歷一個高速增長期，并使幾十年嚴格人口控制政策的成果付諸東流？這個疑慮，曾長期困擾著決策者，也是“全面兩孩”一直未能成為國家生育政策的主要障礙之一。但是，此前“全面兩孩”政策試點地區(qū)的有關生育數(shù)據(jù)，完全可以打消人們對二孩政策的猶疑態(tài)度。對此，顧寶昌教授在《八百萬人的實踐》一書中有詳盡的論述。《八百萬人的實踐》考察了過去作為“全面兩孩”政策試點的四個市縣，即甘肅省酒泉市、湖北省恩施市、河北省承德市和山西省翼城縣試點以來的生育情況，所得數(shù)據(jù)為“全面兩孩”政策不會導致人口增長失控提供了佐證*顧寶昌：《八百萬人的實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2009年版。。2008年第4期《人口研究》“人口與發(fā)展論壇”欄目寫道：這些地區(qū)在比較寬松的政策環(huán)境下，多年來人口保持低增長，總和生育率保持在2個孩子以下，進入21世紀后盡管人口基數(shù)增大，人口增長卻呈越來越低的趨勢，出生率、自增率、生育率都低于或接近于與它們條件相似但實行“一孩半”政策的地區(qū)，并沒有出現(xiàn)政策較寬松而引發(fā)出生反彈的情況，也沒有出現(xiàn)多孩生育增多的情況*《人口研究》編輯部：《二孩生育政策地區(qū)的實踐及啟示》，《人口研究》，2008年第4期。。這些實施二孩政策地區(qū)的實踐證明，“允許生育二孩人們就會生育三孩”的推斷并不符合事實。

生育政策有廣義和狹義之分。廣義的生育政策指寬泛意義上的與生育相關的政策；狹義的生育政策包括三個方面，即生育數(shù)量、生育性別和生育間隔。在“全面單獨二孩”政策之前，中國的生育政策大致可分為5類：(1)一孩政策。包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民以及北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省(市)的農村居民。2010年約覆蓋37.5%的人口。(2)一孩半政策。河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、甘肅19省(區(qū))的農村居民。2010年覆蓋約52.8%的全國總人口。(3)二孩政策。一是各省份規(guī)定的“雙獨二孩”人群；二是天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽7省市“單獨農村夫婦”；三是海南、云南、青海、寧夏、新疆5省(區(qū))部分地區(qū)農村居民普遍可生育兩個孩子。2010年覆蓋約5.8%的全國總人口。(4)三孩政策。包括青海、寧夏、新疆、四川、甘肅5省(區(qū))的少數(shù)民族農牧民夫婦；海南、內蒙古等地前兩個孩子均為女孩的少數(shù)民族農牧民；云南邊境村和人口稀少的少數(shù)民族農村居民；黑龍江人口稀少的少數(shù)民族居民。(5)特殊政策，西藏自治區(qū)藏族城鎮(zhèn)居民可生育兩個孩子，藏族及人口稀少的少數(shù)民族農牧民不限制生育數(shù)量。2010年可生育三個及以上孩子的人口約占全國總人口的3.8%*原新：《“人口轉型”的計劃生育政策走向》，《探索與爭鳴》，2014年第4期。。

“全面兩孩”政策實施以后，上述(1)、(2)中的享受一孩政策和一孩半政策的育齡夫婦將可以安排二孩生育，預示著這些人口都將實行“全面兩孩”政策，整個范圍涉及占全國90.3%的人口。也就是說，按照全面兩孩政策，在農村，第一個孩子是男孩的，可以再生育第二個孩子，這將是全面兩孩后生育數(shù)量出現(xiàn)較大增長的主要力量。在城市，第一個孩子不論是男孩還是女孩，都可以生育第二個孩子，這將是全面兩孩后生育數(shù)量出現(xiàn)較大增長的次級力量?，F(xiàn)有已婚但未育的育齡人口，都可以在育齡期間生育二孩，長期來看，這是影響生育增長的潛在力量。至此，從全國來看，二孩的生育數(shù)量以“兩個孩子”作為底線，兼顧少數(shù)民族的三孩及以上的政策。

“全面兩孩”政策下，已經(jīng)生育一個孩子的育齡人口到底生不生二孩？將會出生多少二孩？對此，目前還難以做出一個比較準確的估計。但是，“單獨二孩”政策的實施效果可以給我們一些啟示。例如，自 “單獨二孩”政策實行以來，山東省煙臺市辦理單獨二孩生育證數(shù)只占符合政策家庭數(shù)的6.9%；二胎寶寶占新生兒的比例不足三成*《煙臺二孩生育調查：家庭教育投入多 全面兩孩門檻高》。http://news.shm.com.cn/2015-11/15/content_4410134.htm.。有學者認為，如果自2015年開始全面放開二孩生育限制，最初3～5年的年出生人口將比保持現(xiàn)行生育政策多出600萬人左右，存在一定程度的出生堆積現(xiàn)象*王廣州，胡耀嶺：《我國生育政策的歷史沿革及發(fā)展方向》，《中國黨政干部論壇》，2012年第11期。。可以預計，全面放開二孩政策會增加新生兒數(shù)量，近期將出現(xiàn)一個比較明顯的生育小高峰，但隨著對政策關注的淡化，中長期新生兒數(shù)量增加將趨于平緩。

三、“全面兩孩”政策的人口效應

“全面兩孩”政策的實施，將使生育水平有所回升，出生人口總量增多。出生人口總量增多，人口結構愈加合理，人口性別比將趨于改善，形成合理的人口年齡結構和人口性別結構。

(一)“全面兩孩”政策有利于生育水平回升

近20年來，中國經(jīng)歷了一個極低生育水平的時期。1995年全國1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)顯示：農村育齡婦女的總和生育率只有1.56。第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總和生育率為1.22；2005年1%抽樣調查結果顯示，2005年總和生育率為1.34。到了2010年第六次人口普查，全國育齡婦女總和生育率為1.18，其中“城市”為0.88，“鎮(zhèn)”為1.15，“鄉(xiāng)村”為1.44*注：根據(jù)各年度人口普查資料和1%人口抽樣調查資料計算。。近15年來，中國的總和生育率沒有突破1.5，顯示出極低的生育水平。2010年的《世界人口數(shù)據(jù)表》顯示：2010年全球平均每個婦女生2.5個孩子，發(fā)達國家為1.7個，欠發(fā)達國家為2.7個，最不發(fā)達國家為4.5個，而扣除中國后的欠發(fā)達國家為3.1個。中國的總和生育率不到世界平均水平的一半，而且比發(fā)達國家的平均水平還要低許多*《中國2010年總和生育率僅為1.18》，《中國經(jīng)濟導報》，2012年7月10日。。面對總和生育率極低的形勢和“單獨二孩”政策不能有效提升極低生育水平的局面，中央決定“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，可謂順應形勢，當機立斷。但是，考慮不孕不育率在內，“全面兩孩”政策的政策生育率應為1.85，遠低于2.1的人口更替水平。也就是說，1.85的生育率是育齡夫婦在全面生育二孩的前提下所取得的生育效果，據(jù)此可以說，中國的生育政策將來還有進一步調整、放寬的空間。

從宏觀角度看，實施全面兩孩政策，將延遲全國人口峰值到來的時間，使全國人口峰值不至于來得過早，人口發(fā)展趨勢將會以平滑的曲線方式渡過峰值年齡。從總人口估計值的均值來看，根據(jù)目前的人口狀況，如果不實行全面兩孩生育政策，我國總人口將在2023-2025年左右達到高峰，高峰時期總人口估計值的均值為13.92億；如果2015年全國統(tǒng)一放開兩孩，總人口高峰將在2029-2031年左右出現(xiàn)，高峰總人口估計值的均值為14.39億，2050年總人口估計值的均值將從12.6億上升到13.87億*王廣州，張麗萍：《到底生多少孩子？——中國人的生育潛力估計》，《社會學研究》，2012年第5期。。可見，由于實施全面兩孩政策，中國的人口總量峰值將延遲6年，到2050年，全國因實行“全面兩孩”政策總共將多出生人口1.2億左右。

(二)“全面兩孩”政策有利于維持合理的出生人口性別比

出生人口性別比指的是出生后存產(chǎn)男嬰數(shù)與活產(chǎn)女嬰數(shù)的比值，通常用女嬰數(shù)量為100時所對應的男嬰數(shù)來表示。按照聯(lián)合國的界定，出生人口性別比在102-107之間為正常區(qū)間范圍。自20世紀80年代以來，我國出生人口性別比持續(xù)攀升，1982年為108.47，1990年為111.14，2000年為116.86，2004年達到121.18。1982年出生人口性別比開始偏離正常值，而后逐年偏高；恰恰1982年總和生育率為2.86，而后總體上呈下降趨勢，說明生育水平和出生人口性別比呈反向關系；換句話說，育齡夫婦生的孩子越多，出生性別比越正常。而從2008年至2014年，我國出生人口性別比呈逐年下降趨勢，依次分別為120.56、119.45、117.94、117.78、117.70、117.60、115.88*國家衛(wèi)計委：《我國出生人口性別比實現(xiàn)“六連降”》。http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/03/c_1114241266.htm.。這種線性下降是多種因素共同作用的結果。一是，“雙獨”政策下可以生育兩個孩子育齡夫婦開始進入生育階段；二是，政府嚴厲打擊非法胎兒性別鑒定，取得了顯著成效；三是，中國由傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉型的速度較快，育齡夫婦已經(jīng)開始接受現(xiàn)代生育觀念。

“全面兩孩”政策實施后，生育的數(shù)量增多了，實際上等于放寬了生育空間?？陀^上看，育齡夫婦針對第一個孩子不再需要進行性別選擇，關鍵是第二個孩子的性別。當?shù)谝粋€孩子性別沒有達到預期的時候(比如，生育女孩)，育齡夫婦在生育第二個孩子時會作出適合自己家庭的決策：一是越來越多的案例說明，現(xiàn)代社會男女都一樣的觀念日益深入人心，許多夫婦在第二個孩子是男是女的問題上將順其自然；二是有較強的男性偏好，利用B超等手段進行非法胎兒性別鑒定，確保生育男孩?？梢?，“全面兩孩”政策將不會再如“獨生子女”政策那樣，使育齡夫婦對新生兒的性別給予過多的關注，從而使我國出生人口性別比逐漸回歸其自然選擇法則，有利于使目前過高的出生人口性別比慢慢回落，并最終維持在一個合理的區(qū)間。

(三)“全面兩孩”政策有利于緩解我國人口老齡化

所謂人口老齡化，是指老年人口總量在總人口中不斷上升的趨勢。我國自1999年開始進入老齡化社會，此后便進入一個快速人口老齡化的歷史時期。2010年第六次全國人口普查結果顯示，中國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%。目前數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，我國60歲及以上的老年人口總數(shù)已達2.12億人，占總人口比重達15.5%，中國已成為世界上老年人口總量最多的國家*《老年人口超兩億 老年生活咋保障》。http://orig.cssn.cn/dybg/gqdy_sh/201511/t20151130_2718797.shtml.。世界銀行最新報告也指出，東亞的人口老齡化速度已經(jīng)超過史上任何其他地區(qū)*世界銀行：《東亞人口老齡化速度全球最快》。http://ex-rss.yicai.com/ex/news/jrtt/2015/12/4723402.html.。

人口老齡化的量化測度，可表示為老年人口占總人口的比重，老年人口為分子，總人口為分母?！叭鎯珊ⅰ闭邔嵤┮院螅錾丝谟嬎阍诳側丝谥畠?，分母增加，而分子部分的老年人口則沒有變化，而且從人口發(fā)展的規(guī)律來看，出生人口出生的速度總體上要大于進入老年期的老年人口的速度，因此，“全面兩孩”政策能減緩人口老齡化的速度。但是，人口老齡化是人類社會發(fā)展的自然歷史過程。除非通過移民等方式使人口老齡化發(fā)生逆轉，否則，人口老齡化只會發(fā)生減緩，不會終止，這為西方發(fā)達國家的發(fā)展歷史所證實。

四、“全面兩孩”政策的人口社會效應

“全面兩孩”政策的人口社會效應是指在社會領域中，由于放開二孩政策導致出生人口數(shù)量增多，從而引發(fā)的具有群體性特征的集中事件?！叭鎯珊ⅰ闭咭l(fā)的社會效應是多方面的，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)“全面兩孩”政策有利于獨生子女養(yǎng)成健全的人格

現(xiàn)階段，我國是一個以“獨生子女”政策為主的多元化的生育政策體系，30年來，我國出現(xiàn)的獨生子女數(shù)量相當可觀。據(jù)王廣州研究員的估計，目前我國0～18歲獨生子女總量在1.1億人左右，且2020年前保持在1.1-1.2億人之間。60歲以下獨生子女母親總量在1.3億人左右，預計2020年60歲以下獨生子女母親總量達到1.5億人左右*王廣州：《中國獨生子女總量結構及未來發(fā)展趨勢估計》，《人口研究》，2009年第9期。。獨生子女數(shù)量多，足以引領社會主流；但是，獨生子女獨立性差、過度自我、脆弱易受挫等特點，使得獨生子女的人格養(yǎng)成及其未來發(fā)展飽受社會爭議。許多在家庭這個初級群體中長期生存的獨生子女受到父輩、祖輩的寵愛甚至溺愛，缺乏應有的歷練，遇事往往表現(xiàn)出脆弱、執(zhí)拗、自私的一面，極其不利于今后的成長。這一點，可以從“全面兩孩”政策的消息傳出后，許多獨生子女夫婦因孩子強烈反對而“不敢”要二孩的現(xiàn)象中得到印證。獨生子女長期生活在“自我”的環(huán)境中，沒有形成“分享”意識，一旦“獨享”的格局被打破，便會認為自己的利益受到了莫大侵害，在極端脆弱情緒下做出極端行為。從理論上說，“全面兩孩”政策可以使每對夫婦生育兩個孩子，也就是老百姓所說的“孩子可以有個伴”?！坝袀€伴”以后，子女生活在有同齡人的環(huán)境中，不僅可以完善人口自身生態(tài)，更有利于出生人口的健康成長。

(二)“全面兩孩”政策有利于緩解“婚姻擠壓”

所謂“婚姻擠壓”，是指進入婚姻年齡的男性和女性不匹配的現(xiàn)象，它主要由因為男性偏好和女性歧視而導致的男多女少所形成。有研究者認為，從2000年開始,中國會面臨嚴重的男性婚姻擠壓，2016年至2046年，平均每年過剩男性在120-150萬之間，2060年之后每年在50萬之下。如果出生性別比得不到有效控制，則未來男性婚姻擠壓情況將會更加嚴重*姜全保，果臻，李樹茁：《中國未來婚姻擠壓研究》，《人口與發(fā)展》，2010年第3期。。

“全面兩孩”政策實施以后，在排除人為干預的前提下，一對夫婦可能生育子女的性別組合是：男男、男女、女男、女女四類，即每對夫婦生育女女的概率是25%，從而提高了女性人口的出生概率。政策允許生育第二個孩子，擴大了生育性別的空間，在一定程度上能夠緩解“婚育擠壓”問題。再者，從年齡角度看，目前城市人口婚姻的一個現(xiàn)實情況是，越年齡大的男性往往越容易找年齡小的女性為配偶，越經(jīng)濟條件好的男性往往越容易找經(jīng)濟條件較差的女性為配偶。究其深層原因，這種差異是由城鄉(xiāng)的二元差異所決定的。當前，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，而且城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、文化發(fā)展等方面的差距在逐漸縮小，因此，依靠年齡的級差選擇婚姻的可能性將大大縮小。這是弱化“婚姻擠壓”的另一個重要因素。

(三)“全面兩孩”政策將有利于家庭養(yǎng)老

如前所述， “全面兩孩”政策的一個重要人口效應，就是出生人口的增加將減緩人口老齡化的進程。另一方面，“全面兩孩”政策還將有利于家庭養(yǎng)老。人口老齡化和養(yǎng)老是兩個問題，人口老齡化是人口結構問題，養(yǎng)老是個社會和經(jīng)濟問題。更具體一些來說，人口老齡化和老年人口問題的研究范疇不同，分屬于人口經(jīng)濟學與人口社會學；人口老齡化和老年人口規(guī)模變動的原因不同；應對人口老齡化和解決老年人口問題的途徑不同*李蘭永：《厘清“人口老齡化”與“老年人口問題”》，《中國社會科學報》，2012年12月14日。。根據(jù)全國老齡委辦公室提供的數(shù)據(jù)，2014年，我國60歲以上老年人口將突破2億，2033年前后將翻番到4億，平均每年增加1000萬人，最高年份將增加1400多萬人。面對如此規(guī)模的老年人口，我們必須考慮老年人口如何養(yǎng)老的問題。

幾千年以來，以子女贍養(yǎng)為主的家庭養(yǎng)老一直是中國最主要的養(yǎng)老方式，而且近期看，家庭養(yǎng)老的這種主導地位將繼續(xù)保持。因此，家庭人口規(guī)模對老年人口養(yǎng)老問題的解決非常重要，因為家庭內部的孩子數(shù)量增多，不僅可以分擔養(yǎng)老成本，而且可以提高家庭抵御風險的能力。2010年第六次全國人口普查結果顯示，我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年減少0.34人，家庭戶規(guī)模繼續(xù)縮小，子女的養(yǎng)老負擔繼續(xù)加重，依靠一個子女養(yǎng)老的模式難以為繼。如果持續(xù)多年的獨生子女政策不變，許多人擔心的一對青年夫婦將贍養(yǎng)8位老人的情況雖然很大程度上只是理論上的可能，但畢竟是一種非常可怕的情景。而“全面兩孩”政策將會使這種設想的可怕情景徹底不會變?yōu)楝F(xiàn)實。理想狀態(tài)下，“全面兩孩”政策下的家庭規(guī)模應為4人，而且由于晚婚晚育和生育間隔要求的取消，家庭人口平均年齡將會變小。家庭規(guī)模的擴大和家庭人口平均年齡的年輕化，不僅可攤薄子女的養(yǎng)老成本，提高家庭的經(jīng)濟供養(yǎng)能力，而且也會使老人得到更好的生活照料和精神慰藉；此外，兩個子女在養(yǎng)老方面還可以彼此交換意見，進行協(xié)商，從而提高養(yǎng)老方面的家庭決策水平。因此，“全面兩孩”政策將會全面提高家庭的養(yǎng)老能力和發(fā)展能力，進而提高老人的養(yǎng)老質量。

五、“全面兩孩”政策的人口經(jīng)濟效應

“全面兩孩”政策的實施，將會刺激嬰幼兒用品等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于緩解勞動力短缺問題，擴大對基本公共服務的需求，從而帶來相當可觀的經(jīng)濟效應。

(一)“全面兩孩”政策有利于刺激嬰幼兒用品、嬰幼兒教育等相關產(chǎn)業(yè)

“全面兩孩”政策下出生的新生兒將會形成規(guī)模，從而帶動嬰幼兒用品、嬰幼兒教育產(chǎn)業(yè)。主要有以下幾個方面：一是帶動嬰幼兒食品產(chǎn)業(yè)，如嬰幼兒所需要的奶粉、餅干等；二是帶動嬰幼兒服裝產(chǎn)業(yè)；三是帶動嬰幼兒玩具產(chǎn)業(yè)。隨著社會的發(fā)展，孩子的養(yǎng)育成本會不斷上升，將會帶動玩具產(chǎn)業(yè)，特別是益智玩具的興起。當嬰幼兒階段過后，緊接著進入兒童期，開始兒童期的消費，此時兒童食品產(chǎn)業(yè)、兒童教育產(chǎn)業(yè)、兒童服裝產(chǎn)業(yè)、兒童玩具產(chǎn)業(yè)等將會迎來興盛時機。四是帶動房地產(chǎn)業(yè)。“全面兩孩”政策還會一定程度上對房地產(chǎn)業(yè)形成刺激，因為對于父母而言，隨著家庭人口的增多，改善住房條件成為必須考慮的因素，諸如小房換大房、變換住房位置乃至增購新房等，無疑都會對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成實質利好。

(二)“全面兩孩”政策有利于緩解勞動力短缺

通過30多年嚴格計劃生育政策，中國積攢了巨大的人口紅利，這是中國迅速實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的重要推動力量。目前，中國的人口紅利期雖然還沒有結束，但是勞動年齡人口在2012年達到頂峰后就已經(jīng)停止增長了，此后是一個逐步減少的趨勢。中國社會科學院發(fā)布的《人口與勞動綠皮書》判斷稱，2012年，中國15～59歲勞動年齡人口數(shù)量首次出現(xiàn)下降，標志著下降歷程的開始，“十二五”期末將下降至9.25億人左右，“十三五”時期會進一步下降，到期末預計將下降到9.12億人*《2018年起延遲退休紓解勞動力短缺 至2045年男女同步65歲退休》。http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201512/03/t20151203_7283207.shtml.。世界銀行發(fā)布的《福壽延年：東亞與太平洋地區(qū)的人口老齡化》的報告稱，東亞地區(qū)老齡化速度之快歷史罕見，致使勞動年齡人口比例大幅下降，僅中國到2040年前就將減少9000萬勞動年齡人口*世界銀行：《中國25年內將少9000萬勞動人口》。http://news.sina.com.cn/c/nd/2015-12-10/doc-ifxmpnqi6213070.shtml.。近幾年，我們也聽到看到一些關于民工荒、用工荒、招工難的現(xiàn)象，雖然現(xiàn)在斷言中國已出現(xiàn)勞動力供不應求現(xiàn)象似乎還為時過早，但勞動力短缺問題確實已現(xiàn)端倪。以山東省為例，在整個“十三五”期間，如果按照目前的經(jīng)濟增長方式和增長速度，山東將每年短缺勞動力60萬左右?！叭鎯珊ⅰ闭叩膶嵤?，將會增加出生人口數(shù)量，提高少兒人口比重，據(jù)測算，到2030年左右，全國大概將新增3000萬勞動力。

(三)“全面兩孩”政策將擴大對基本公共服務的需求

全面兩孩政策造成的出生人口增多，無疑會擴大社會對基本公共服務的需求，客觀上要求增大基本公共服務的供應。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年中國城鎮(zhèn)化率已達到54.77%，而且今后還將以每年1%的速度提高。城鎮(zhèn)化程度的提高，迫切要求提高基本公共服務的城鄉(xiāng)均等化水平。目前情況是，城市戶籍人口一出生便可享受到比較完善的基本公共服務，而農村戶籍人口，包括作為流動人口長期在城市工作生活的農民工的后代，則難以享受到較好的基本公共服務。因此，當務之急，是要迅速提高基本公共服務均等化水平，使農村人口、尤其是流動人口及其后代能夠得到更多基本公共服務的支持。我們看到，國家在這方面已經(jīng)采取了很多切實的措施。如，2014年底，中央召開了“城鎮(zhèn)化工作會議”，國家發(fā)改委等11部委在系統(tǒng)內部聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，國家衛(wèi)生計生委等5部委發(fā)布了《關于做好流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務的指導意見》，這些會議和文件要求，要完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付時要考慮常住人口。這實際上是要以城鎮(zhèn)化工作推動基本公共服務均等化，未來，政府對基本公共服務的投資力度會更大。因此，由“全面兩孩”政策引發(fā)的新生兒數(shù)量增多，給基本公共服務的供應帶來了壓力，但另一方面也會同城鎮(zhèn)化過程一道，刺激基本公共服務的有效供應，“全面兩孩”政策下的新增人口將會在教育、醫(yī)療、出行、游樂等方面享受更多更好的服務。

六、計劃生育工作轉型

“全面兩孩”政策具有人口效應、社會效應和經(jīng)濟效應，但是并非絕無缺陷。事實上，只有當全面放開生育，或者說對生育數(shù)量不加任何限制，育齡夫婦才能展示其全部生育力，到那時，按照自然法則，出生人口性別比或許才能恢復到正常水平；也只有當全面放開生育時，育齡夫婦才能生育滿意數(shù)量的新生兒，才能最大限度地減緩人口老齡化的進程。但是，基于國情因素，中國要做到這一步尚需時日。當前在計劃生育依然是基本國策背景下所能做到的，就是要提高計劃生育部門的管理績效，在全面兩孩政策之際，全面促進計劃生育工作盡快轉型。

(一)中國計劃生育部門的演變

在“全面兩孩”政策之前，中國的人口政策是“控制人口數(shù)量、提高人口素質、改善人口結構”。長期以來，我們實行了最為嚴格的計劃生育政策，使中國人口數(shù)量下降。但是，人口數(shù)量迅速下降也帶來了嚴重的負面結果，如人口性別比畸形、少兒人口比重過低、人口老齡化問題嚴重等。換句話說，長期嚴格的人口數(shù)量控制，破壞了人口結構均衡的狀態(tài)。

為了組織領導全國的計劃生育工作，更好地貫徹執(zhí)行計劃生育基本國策，國家計劃生育部門經(jīng)過了幾次變更。1964年，國務院成立計劃生育委員會，下設辦公室，其主要任務是負責節(jié)育宣傳、技術指導工作，對全國計劃生育工作情況進行調查研究和督促檢查。各省、自治區(qū)、直轄市也先后成立了相應的組織機構，或在衛(wèi)生廳內指定專人負責計劃生育工作。在這個時期，國家計劃生育委員會做的是純粹的計劃生育工作。1973年7月16日，國務院成立計劃生育領導小組，下設辦公室(設在衛(wèi)生部)。這表明，人口問題逐漸凸顯，計劃生育開始真正擺上議事日程。1981年3月6日，第五屆人大第十七次常務委員會會議決定，成立國家計劃生育委員會，作為國務院常設機構，負責全國的計劃生育工作。國家計生委以計劃生育管理的本來面目呈現(xiàn)在世人面前。

2003年3月，第十屆全國人大第一次會議決定，在國務院行政管理體制和機構改革中，將原國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，主要職責是執(zhí)行國家的人口和計劃生育政策。國家人口和計劃生育委員會的成立，標志著中央“大人口觀”的形成，包括人口發(fā)展規(guī)劃、流動人口公共服務均等化在內的非計劃生育工作，均納入國家人口計生委的工作范圍。2013年，根據(jù)第十二屆全國人大第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于機構設置的通知》(國發(fā)〔2013〕14號)，設立國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，為國務院組成部門，內設辦公廳、人事司、規(guī)劃與信息司、財務司、法制司、體制改革司、計劃生育基層指導司、計劃生育家庭發(fā)展司、流動人口服務管理司等。國家衛(wèi)計委的設立，將計劃生育與衛(wèi)生等同起來看待，體現(xiàn)了計劃生育工作的重要意義，同時也說明原國家人口計生委的“大人口觀”發(fā)生變化，計劃生育管理部門的職能再次回歸純粹的計劃生育。

(二)中國計劃生育工作轉型

從1973年國務院成立計劃生育領導小組開始，到2013年國家衛(wèi)生和計劃生育委員會成立，實際上是計劃生育管理部門從脫離衛(wèi)生部門到再次回歸衛(wèi)生部門的一個過程，只不過原來將計劃生育領導小組的辦公室設在衛(wèi)生部，現(xiàn)在將計劃生育與衛(wèi)生等同起來，提高了計劃生育管理的地位和作用。至此，人口與計劃生育管理的內涵和外延都發(fā)生了深刻的變化。從人口過程來說，屬于計劃生育部門管理范圍的應是：婚姻檢查、生殖健康檢查、圍產(chǎn)期、嬰幼兒保健以及育齡夫婦的保健等。多年來，計劃生育工作一直號稱“天下第一難”，究其原因，除了違背群眾生育意愿，得不到群眾真正支持這個最根本原因以外，還有一個重要原因，就是計劃生育部門本身沒有多少權利，而是需要多方協(xié)調。以流動人口管理為例，計劃生育部門所謂的流動人口管理，實際上長期以來只是流動人口計劃生育管理，近年來為了不引起流動人口的更多反感，才在計劃生育管理的前提下增加了公共服務均等化的內容，而它本身在公共服務資源分配方面又沒有什么話語權。我們認為，與其如此尷尬，不如把人口發(fā)展規(guī)劃、流動人口管理、公共服務均等化等“大人口觀”的工作內容移交給國家發(fā)改委，由計劃生育部門專管計劃生育。基于這種認識，我們認為，衛(wèi)生和計劃生育部門做好以下工作：

一是計劃生育家庭社會救助工作。“全面兩孩”政策實施之前的獨生子女政策，給計劃生育家庭帶來了潛在風險，有的社會風險變成現(xiàn)實，那就是出現(xiàn)了大規(guī)模的獨生子女傷殘死亡家庭。按照“全面兩孩”之前的生育政策，預計2050年全國獨生子女總量將達到3億左右，累計死亡獨生子女將超過1184萬，每年新增死亡獨生子女的總量將由目前的9.5萬上升到2050年的56萬左右*王廣州：《獨生子女死亡總量及變化趨勢研究》，《中國人口科學》，2013年第1期。。計劃生育家庭，特別是獨生子女傷殘死亡家庭對社會救助的要求較高，當前的社會救助無法滿足他們的要求。那么，如何創(chuàng)造條件縮小社會救助供需差距？計劃生育家庭需要的救助內容和救助形式多種多樣，既包括物質救助，也包括精神救助，特別是在廣大農村地區(qū)，如何解決獨生子女傷殘死亡家庭的生活照料和精神慰藉問題？還有計劃生育貧困家庭，其致貧原因是多方面的，既有生育政策的原因，也有疾病等其他方面的原因，目前的計劃生育家庭特殊救助不能承載全部的社會救助責任，應如何協(xié)調計劃生育家庭救助和普惠制民政救助的關系？如此等等問題，需要計劃生育部門專門予以考慮。

二是計劃生育視野下的育齡人口孕前干預工作。孕前干預工作響應的是中國人口政策中的“提高人口素質”，更準確地說，是“提高人口出生素質”。目前我國的教育體系分為學前教育、初等教育、中等教育和高等教育四大部分，而且均由教育部領導。但是，如果沒有一個過硬的身體素質，或者說，如果出生素質不高，則后天的學習就會遇到很大障礙。因此，先天的干預和教育就顯得尤為重要，而承擔這一任務的應當是計劃生育部門，其具體的業(yè)務內容應當包括減少流引產(chǎn)發(fā)生，保護育齡婦女的身心健康，提高青春期人口和育齡人口對避孕節(jié)育的認知，通過生殖健康干預提高新生兒素質等。

三是做好人口出生和生育缺陷監(jiān)測工作。由醫(yī)院開具的出生證明，是人生的第一張紙質證明，是辦理戶口登記，成為家庭和社會成員的重要依據(jù)。計劃生育管理部門應做好人口出生的監(jiān)測工作，并向全社會提供可靠的人口出生數(shù)據(jù)，供相關部門和研究人員使用。應加大對生育缺陷的監(jiān)測力度，并及時向上級衛(wèi)生和計劃生育部門匯報，以便于最高管理機構匯總和了解整體情況，制定和發(fā)布關于出生缺陷干預的指導意見。

四是關愛女童工作。女童是未來生育任務的主要承擔者，關乎下一代的繁衍成長，承載著民族的未來和希望。但是，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和鄉(xiāng)-城流動人口規(guī)模的急劇擴大，留守女童大量出現(xiàn)，他們長期與父母天各一方，不僅給其自身健康成長帶來問題，同時也帶來很多社會問題。根據(jù)全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的報告，我國農村留守兒童達6100多萬人，其中女童2800多萬人*中國網(wǎng)事：《透視中國農村“留守女童”生存現(xiàn)狀》。http://finance.chinanews.com/sh/2015/08-15/7469477.shtml.。這些女童在安全、教育、營養(yǎng)和健康等方面，都面臨供給不足等問題。有人曾總結說，我國中西部留守女童面臨著獨自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛(wèi)生習慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風險*《留守女童面臨獨居、日常侵害等十大風險》。http://news.sina.com.cn/c/2015-11-23/doc-ifxkwaxv2690108.shtml.。計劃生育部門應當和婦聯(lián)等部門一道，加大對兒童、特別是留守兒童的關愛和保護力度，提高其安全、教育、營養(yǎng)和健康水平。在計劃生育部門仍然具有流動人口管理職能的情況下，應研究制定切實措施，提高流動人口“家庭化遷移”的比重，使留守兒童與父母相聚，使留守女童健康成長，保證這些未來生育任務的主要承擔者的身心健康。

[責任編輯：韓小鳳]

本文系山東社會科學院創(chuàng)新工程重大支持項目“山東省人口與社會保障問題研究”之階段性成果。

崔樹義(1963-)，男，山東社會科學院人口學研究所研究員；李蘭永(1974-)，男，山東社會科學院政策研究室副研究員。

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