宋義云

(益陽廣播電視大學，湖南益陽　 413000)

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論農村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接

宋義云

(益陽廣播電視大學，湖南益陽 413000)

農村法治化治理中，村級組織面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、干預或者控制,呈現出順從或者抵制兩種政治性回應。一部分村民委員會順從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“利益代言人”，另一部分村民委員會則抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導,追求“過度自治”。沖突產生的原因既有村民自治的實踐與制度設計存在差距，也有基層政府的職能轉變不到位的因素。實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的有效銜接需要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改善農村治理，強化各級人大監(jiān)督職能，提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質。

農村；法治化；治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政；村民自治

從理論和制度層面而言，鄉(xiāng)村關系是一種指導和協(xié)商的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的有效管理與村民自治的有序運行都應遵循《村民委員會組織法》的相關規(guī)定,并在此基礎上實現兩者的有效銜接和良性互動。但在農村法治化治理的實踐中,由于受歷史傳統(tǒng)、農村環(huán)境、法律運行機制、干部群眾觀念意識等多種因素的交互影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村級組織的民主自治在銜接上偏離了良性運行軌道, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治活動的不當干涉和村級組織的片面抵觸時有發(fā)生，如何實現兩者的有效銜接成為重要課題。

一、農村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接存在的問題

農村法治化治理是傳統(tǒng)農村管理向現代農村治理的一種制度性變遷，是用一整套完備的現代法律制度取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村內生制度的過程，是現代法治理念、制度、機制逐步融入鄉(xiāng)村社會的過程。[1]民主化是現代農村治理的基礎和前提，法治化是現代農村治理改革的基本趨勢。在推動農村治理轉型的諸多主體中基層政府代表國家政權是主導者，村級組織代表村民利益是動員者和組織者，農民群眾是基礎。政府主導型法治建設模式下，處于起步階段的農村法治化治理關鍵在于“上層”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治若能有效銜接和良性互動，則能形成整體合力；若時常沖突，則農村法治將舉步維艱。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政往往居于主導地位，村級組織面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、干預或者控制,呈現出順從或抵制兩種政治性回應，其銜接亦時常面臨沖突。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接缺乏互動基礎

農村法治化治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”必然導致部分村民委員會順從甚至屈從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管制,完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村域的“傳聲筒”，缺乏自主性。這種村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的政治回應,沿襲的是“人民公社”體制下的大隊對公社的絕對服從，在當時的體制下，鄉(xiāng)村之間是明確的上下級關系，管制特性明顯。鄉(xiāng)政村治體制下，鄉(xiāng)村關系發(fā)生了實質性的改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一味“強勢”，可能導致村民委員會不得不完全按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政命令辦事，甚至仍然繼續(xù)充當“下屬機構”的角色，村民自治毫無獨立性，依法保障村民民主權利形同虛設，依法調處農村矛盾糾紛亦缺乏自主空間。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過于“強勢”主要表現為農村治理過程中人治管理的過于泛濫。一方面，表現為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員不一定完全依據國家法律管理農村事務。另一方面，即使依法，也可能在法律劃定的框架內過于任性地行使自由裁量權。在今天的農村管理中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)借“統(tǒng)籌”“均衡”之名，將本該歸村集體所有或應由村級管理的資源和資金隨意“統(tǒng)籌”，甚至直接調配，嚴重損害村級組織的經濟支配權。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任意行使手中的行政權力，把本該由基層政府提供配套服務的某些支出轉嫁給村民委員會，隨意指定經濟條件較好的村級組織承擔接待等任務。甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財政收入，把效益較好的、本該由村辦村管的企業(yè)收上去，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。[2]面對“強勢”的基層政府，村干部們既要顧全村域發(fā)展大局，又要顧及個人的干部崗位，盡管明白村集體利益受損，民主自治權被削弱，卻敢怒不敢言。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突更多地體現為對村內矛盾糾紛的調處缺乏共識，往往導致矛盾激化，影響農村社會穩(wěn)定。在一些地方調處土地承包和土地征收征用糾紛中，過于“強勢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能在主要領導的授意下自行制定處理規(guī)則和補償標準，通過行政權力強行實施，村委會干部不得不默默配合，勉強推進。與之相反，個別村域內，影響力較大的地方精英對國家法律和政策相對熟悉，社會關系廣泛，能抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委工作的缺陷，組織村民集體維權，容易出現群體性事件。

(二)村委過度“自治”導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接缺乏群眾基礎

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”相對應的另一種政治回應是村委的過度“自治”。過度“自治”表現為一部分村民委員會在農村法治化治理過程中片面強調民主自治的鄉(xiāng)土性，除了接受支持和幫助，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導置若罔聞,對《村民委員會組織法》規(guī)定其應向基層政府負責的工作置之不理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政指導本意是在充分尊重村民自治權利的基礎上，更好地維護農村穩(wěn)定，推動農村發(fā)展，保障農民權益，不具有強制性。面對基層政府的非法干預或不當行政要求,村級組織自然可以說“不”。但有些村委會單純從本村的利益出發(fā),不愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導,甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理,這種行為則在一定程度上背離了村民自治的精神。[3]鄉(xiāng)政村治背景下的村民自治并非基于“無政府主義”所謂的純粹自治，基層民主自治是國家治理的重要組成部分，必須在國家法律和政策的框架下推進，基層政府的指導在很大程度上是對農村發(fā)展方向的正確把握。個別村干部將村視為自己或者村民的“家”，片面地認為村民自治是村內的“家事”，與政府無關,所有村務的處理不需要基層政府“插足”，如此自治將村級治理游離于政權體系之外,背離了民主治理的初衷。實踐中，個別村干部“家長制”作風嚴重，不經村民大會同意，甚至不經村委會會議商討，擅自決斷,恣意行使“自治權”,造成“過度自治”。

村委過度“自治”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的影響主要表現為可能導致農村法治化治理缺乏群眾基礎。村民委員會建立之初主要是為了填補國家政權退出“大隊”之后的管理空白，廣西合寨的村民自治即源于村內治安的需要。隨著村民自治的范圍不斷擴大，自治制度不斷完善，國家通過憲法確認了這一基層民主制度，并通過《村民委員會組織法》作出具體規(guī)范。在長期發(fā)展的村民自治實踐中，農民民主權利得到保障，農村公共事務管理的民主自治性得到體現，“人民公社”時期遺留的管理痕跡逐漸消退，民主自治的氛圍日趨濃厚，但是村自治機構受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管制”的狀態(tài)并未完全消除。在各種不同的場合，村委會可能借口維護村民利益，廣泛發(fā)動群眾，追求“片面自治”，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，容易導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的行使缺乏群眾基礎。

二、農村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治沖突的原因

(一)村民自治的實踐與制度設計存在差距

在現行政治體制框架下，作為國家政權的最基層力量，基層政府除了“上傳下達”，還不得不完成來自上級政府交辦的各種工作。與此同時，隨著農村開放性擴大，利益日趨多元化，農民的民主意識、權利觀念不斷增強，在電視、微信等媒介的傳播下，法律意識逐漸提高，對幾乎所有涉及個人利益的政府行為都予以認真審視，嚴防權力濫用。這使得民主化的村民自治實踐與集權化的“壓力型體制”形成沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的關系時常陷入困境。一方面，村民特別是以村干部為代表的村內精英要求按照《村民委員會組織法》的規(guī)定行使村民自治權，排除外部干擾；另一方面，基層政府憑借行政指導不可能完全完成上級交辦的工作，必須借助行政執(zhí)法和其它行政手段維護地方穩(wěn)定，由此不得不通過諸如項目資金、公共服務等對村委會加以控制。在基層政府的行政目的與村級組織的自治要求中，基層政府力圖通過各種途徑實現對村民委員會的行政領導，把村民委員會訓練成基層人民政府的下級行政組織。村級組織則力圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制，實現更大自由空間的自主治理。

(二)基層政府的職能轉變任重道遠

隨著本世紀初在全國各地推進農村稅費改革,農村社會發(fā)生了一系列新的變化。農業(yè)稅的取消，在一定程度上減輕了農民負擔,擴寬了農民的政治需求，也增加了農民對政府治理農村的期待和需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須主動適應新的治理需求，改變傳統(tǒng)管理方式，通過必要的行政手段和常態(tài)化的民主協(xié)商實現農村治理，而這一轉變的首要問題就是如何定位自身角色，實現職能轉變。

盡管村民自治有了三十多年的實踐，一直強調村級治理的自主性，但是仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有轉變觀念，對農村治理存在種種顧慮：一是不敢放手推進民主自治，害怕農村局面失控，總認為給村委會太多的自治權后,基層政府的權威性會降低，上級交辦的各項工作難于開展，對推進村民自治的積極性不高；二是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還未跳出傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家權力體制內的公務員，而村委會干部的身份則是農民，是地方民選的村官,在實際工作中,習慣于指手畫腳，未將村級組織納入協(xié)商治理和良性互動的平臺。隨著農村普法的不斷推進,《村民委員會組織法》的理念得到傳播，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念開始轉變,依法治理的意識有所增強，但與制度設計的初衷相比差距不小，基層政府的職能轉變仍然任重道遠。

三、農村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的路徑

農村法治化治理最核心的要素是所有權力的行使必須在實體和程序上有法律依據，所有對權利的限制和產生的不利影響必須有法律的明確規(guī)定。法治化治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接應從居于主導地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著手，轉變職能，并著手推進村民自治的法治化轉型。

(一 )轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實現“強勢鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的依法治理

轉型期的農村社會是一個國家法律與農村傳統(tǒng)習俗同時并存，共同發(fā)揮治理功能的特殊地域空間。在國家治理體系中，村民委員會的性質是農村基層群眾性自治組織，實質是憲法和法律框架下國家權力的延伸(行政村并非“獨立王國”，村級治理的權威規(guī)則源于國家制定和認可的法律)，其基本職能是民主自治，是依據國家法律和政策推進農村良善治理，既要緊密結合本村實際，也要與上級政府銜接，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務。在實際運行過程中，一些地方的村委干部把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務當成了自己的主要工作，相對忽視了對本村公共事務和公益事業(yè)的管理。在自上而下的行政管制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法則村委依法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不依法則村委依鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的意圖處理事務。從推進農村法治化治理的視角考察，村委的依法完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。由于受農村文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、市場開放程度的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政在整個國家法治格局中成效最低。

加快管制型政府向服務型政府的轉變。“為官之道”正如農村習俗，口口相傳，盡管時過境遷，仍然有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部殘留著“人民公社”時期的干部作風，將村委會視為下級機構，管制當頭，動輒批評，甚至違法免職。在村務管理中，基層干部的監(jiān)督、指導、支持和幫助都極不規(guī)范，人治色彩濃厚。服務型政府建設要逐步改變一些地方存在的“村賬鄉(xiāng)管”制度?！按鍘むl(xiāng)管”是目前基層政府對村級組織實現行政管理的重要方式，盡管制度設計的初衷是防止村級權力的異化和腐化，但實踐中，“村賬鄉(xiāng)管”成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預村民自治最直接的表現形式。通過政府機構審核、批準村級開支掣肘村民自治，限制村民委員會發(fā)揮作用的空間，同時，強化了傳統(tǒng)的領導關系，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的新型指導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據農村經濟體制改革和社會管理體制的新變化，探索以法律的、經濟的手段來治理農村，同時為廣大農民提供技術、信息和社會治安管理等方面的服務。

強化各級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理的監(jiān)督。貫徹《村民委員會組織法》不僅僅只是一部法律的簡單實施，它是實現農村基層民主的重要保障，是各地農村的重大政治活動。對各級黨委政府而言，如何更好地推進基層民主和完善村民自治是一項重大政治任務，是事關農村穩(wěn)定發(fā)展的大事。根據《村民委員會組織法》第28條的規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級人大應保證該法在本行政區(qū)域內的實施，保障村民依法行使自治權利?？h級人大常委會要高度重視村民自治在農村基層治理中的重要意義，為防止自治權受侵害，要加強對《村民委員會組織法》實施的監(jiān)督和指導，對農村基層治理中出現的問題要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關部門予以解決。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，對各村情況最為熟悉，對農村治理中出現的問題能較快抓住癥結，盡管未設常委會，人手不多，亦應充分發(fā)揮人大主席及人大代表的作用，確?！洞迕裎瘑T會組織法》得到全面實施。

(二)完善村民自治機制，實現“過渡自治”的法治化轉型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突實質仍然是利益沖突。過于“強勢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能用足公共權力維護其政治權威，過渡“自治”的村級組織則以村民意愿為借口抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

理順鄉(xiāng)村關系，讓村民自治權依法運行。依據法律規(guī)定,基層政權與村級組織之間的關系是指導與接受指導的關系，無行政隸屬關系。由于歷史的原因，鄉(xiāng)村干部習慣性地以上下級領導關系處理事務，即使進入鄉(xiāng)政村治時代，農村稅費的催收也使得鄉(xiāng)村之間領導與被領導關系長期延續(xù)，較長一段時間內，在中部欠發(fā)達地區(qū)農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至能指定村干部或宣布免職，正因如此，只要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導作出指示,村委一般都無條件地服從。隨著稅費改革和新農村建設推進，農業(yè)產業(yè)化、市場化進程加快，農村社會獲得快速發(fā)展，農村政治生態(tài)發(fā)生根本性改變,憲法和法律賦予的公民權利、村治權力在各種媒體及國家的送法下鄉(xiāng)中得到強化，一些群眾開始關注民主權利的保障，甚至有個別農民將自身權利無限放大，出現“上訪專業(yè)戶”，個別村干部對基層政府的服務吹毛求疵。理順鄉(xiāng)村關系，既要求政府變更治理理念，也要求村級組織嚴守自治底線——在不違反國家法律和政策，不損害村民合法權利的前提下依法行使村民自治權。

完善村民自治內部運行機制，還權于民。民主是法治的基礎和前提，農村基層的法治化治理需要有良好的體制機制。就《村民委員會組織法》的相關規(guī)定而言，目前的村民自治機制在立法上比較完善，但實際運行的效果并不理想。一些地方探索建立了村黨支部、村民議事會(村民會議和村民代表會議的常設議事機構)、村民委員會、村務監(jiān)督委員會“四位一體”的村級治理機制，這一制度設計的初衷良好，實施起來卻由于各村經濟水平、居民素質和民主法制傳統(tǒng)不同，很難取得民主治理的良好實效。在近年的基層實踐中，只有民主選舉得到了完全落實，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對缺乏，這些治理行為更多的體現為少數農村精英的政治參與，民意的表達仍然不足。應通過建立良好的村民代表制度暢通農民利益表達渠道，通過建立完善的村民議事制度保障村民決策權利，通過建立實效化的村務監(jiān)督制度保障村民民主監(jiān)督權利，使之逐步納入制度化、法制化的軌道。

(三)提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質

農村社會由人治向法治、由管理向治理轉型的進程中，人們更多地關注到制度運行中的種種弊端，將治理效果的不理想歸咎于法制不健全或傳統(tǒng)過于濃厚。事實上，人是一切變革的核心，再好的制度都需要依托干部群眾方能實施，提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的重要基礎。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，轉變觀念不能只是大會上講一講、材料中寫一寫，應通過外部的制度化的監(jiān)督使之常態(tài)化。比如執(zhí)法責任制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導以結果論功績，時常默認一種“準則”：只要不出事，不出現上訪，不管用什么手段和方式，能“擺平”就是有能力，對執(zhí)法過程中的程序違法置若罔聞。今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，表面上學歷得到提升，實際上本身素質并不一定跟進了，不少普通干部對法律和政策僅僅停留在一知半解的水平，更多的事務仍然是按習慣或不假思索地按領導的意圖在處理，當因違法被問責時，尚不知何處違法。對村干部而言，在“皇糧國稅”時期的村干部日漸退出村治舞臺，基本完成新老交接后，年輕一代村干部弱化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的順從，盡管有許多村級事務的處理要依賴基層政府的政治權威，但對于村域內部能處理的事務則更多地強調村民意愿與自治權力，排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預。對農民群眾而言，既是農村民主自治的主體,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的對象,其綜合素質的高低直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治有效銜接和良性互動的效果認同。在農村社會法治化治理的轉型中，鄉(xiāng)村干部要加強黨性鍛煉，增強看齊意識，認真學習法律、政策，既不能違法行使公共權力，又不能不顧政策和大局我行我素。農民群眾則要加強法律知識的學習和民主能力的培養(yǎng)，在村級治理的參與和各種利益的維護中，努力做到既懂法，又會用法。

[1]周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理[M].北京：中共中央黨校出版社，2015.

[2]陳小力.村民利益失衡問題及法律保護[M].北京：中國社會出版社，2010.

[3]金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關系與村民自治[M].廣州：廣東人民出版社，2002.

On the Connection between the Township Administrative and Villagers' Autonomy in the Process of Legalization in the Countryside

SONG Yi-yun

In the process of legalization governance in countryside, the village-level organizations have obedient or resistant attitude towards the guidance, intervention or control from the villages and towns government. Some of the villagers committee act as spokespersons of the villages and towns government. Some boycott the villages and towns government in order to obtain autonomy. The conflicts result from the gaps between the practice of villagers' autonomy and the system design and the unfulfillment of the government function transformation. An effective connection between the township administration and villagers' autonomy need to shift the villages and towns government function, improve rural governance, strengthen the supervision function of National People's Congress at all levels.

countryside; legalization; governance; township administrative; villagers' autonomy

2016—07—10

湖南廣播電視大學校級重點課題“基層政府主導農村法治發(fā)展的困境與對策”(XDK2014—A—7)。

宋義云(1975—)，女，益陽廣播電視大學講師。

D920.0

A

1009-5152(2016)03-0070-05