仲偉周，益　煒

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061)

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經(jīng)濟(jì)研究

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展:歷史演進(jìn)、機(jī)制設(shè)計(jì)與對策建議

仲偉周，益煒

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061)

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和全面建成小康社會的內(nèi)在要求?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展定義、目標(biāo)框架及動因分析，考察總結(jié)發(fā)達(dá)國家推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施及其經(jīng)驗(yàn)啟示；回顧分析我國各個經(jīng)濟(jì)區(qū)域的區(qū)域布局及成型邏輯，提出未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)與對策建議，有助于促進(jìn)未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)和健康發(fā)展。

區(qū)域差距；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；發(fā)展模式；區(qū)域經(jīng)濟(jì)

黨的十八屆五中全會提出，牢固樹立和貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。其中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展定義、目標(biāo)框架及動因的拓展和延伸，考察總結(jié)發(fā)達(dá)國家推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施及其經(jīng)驗(yàn)啟示；回顧分析我國各個經(jīng)濟(jì)區(qū)域的區(qū)域布局及成型邏輯，提出未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)與對策建議，對于推動我國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)和健康發(fā)展，進(jìn)而順利實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)具有重要意義。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一般理論分析

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展定義及目標(biāo)框架

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的定義，國內(nèi)外學(xué)者、專家存在不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)交往上日益密切、相互依賴逐步加深、發(fā)展上逐漸關(guān)聯(lián)互動，最終達(dá)到各區(qū)域均衡持續(xù)發(fā)展的過程*覃成林，張華，毛超：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展:概念辨析、判斷標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)方法》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2011年第7期。；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是不同區(qū)域基于自身要素稟賦的特點(diǎn)，確定不同要素約束條件下的開發(fā)模式，形成合理的分工，同時在政府的調(diào)控下，保持區(qū)域之間的發(fā)展條件、人民生活水平的差距在合理的范圍內(nèi)，人與自然之間保持和諧狀態(tài)下的發(fā)展?fàn)顟B(tài)*覃成林，姜文仙：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展:內(nèi)涵、動因與機(jī)制體系》，《開發(fā)研究》，2011年第2期。；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，既要保持國民經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和適度增長，又要促進(jìn)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差異穩(wěn)定在合理、適度的范圍內(nèi)，達(dá)到各區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展和共同繁榮的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式*萬騰飛，張明浩，王葉峰：《現(xiàn)代物流對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用分析》，《福建論壇》(社科教育版)，2010年第2期。。綜上所述，筆者認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指各區(qū)域通過良性競爭與緊密合作，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，分工日趨合理，協(xié)調(diào)互動機(jī)制逐漸健全，交流合作日漸密切，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距逐步縮小并趨向收斂，形成涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、環(huán)保和民生等領(lǐng)域優(yōu)勢互補(bǔ)、互為所長的可持續(xù)發(fā)展的格局，從而最終提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力的資源配置的效率，達(dá)到各區(qū)域間內(nèi)外高度協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)框架，就我國而言，具體包括：一是實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)公平、惠及民生為主導(dǎo)的要素有效配置，正確處理保障和改善民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，相互結(jié)合、相互促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民生目標(biāo)；二是實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，形成資源節(jié)約的空間格局、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色制造的生產(chǎn)方式、低碳環(huán)保的生活方式，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好目標(biāo)；三是縮小區(qū)域間發(fā)展差距，兼顧公平和效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體均衡性和更高水平地發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這三個目標(biāo)，就需要深入分析影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)、外在動因。

(二)影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動因分析

實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，一方面需要通過內(nèi)在動因，發(fā)揮各區(qū)域的積極性與能動性，在共同利益驅(qū)動下實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃與政策協(xié)調(diào)；另一方面，需要通過外在動因，施展政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)協(xié)調(diào)能力，在外力協(xié)助下實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)、外在動因在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際運(yùn)作過程中，往往相互配合、互相促進(jìn)、共同構(gòu)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制保障。

在內(nèi)在動因方面，應(yīng)通過打破地區(qū)壁壘、完善激勵補(bǔ)償機(jī)制等來推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在不同的地域空間上實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展,主要通過協(xié)調(diào)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境資源開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及區(qū)域內(nèi)部各種行政關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展*孫海燕：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2007年第5期。。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，各區(qū)域需要打破地區(qū)壁壘，逐步形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。通過資源的市場化配置，發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下完成產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，從而提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

在外在動因方面，應(yīng)通過高層政府積極干預(yù)、完善法治規(guī)則、跨區(qū)域合作治理等措施來提升區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。各區(qū)域存在為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入、提升自身執(zhí)政業(yè)績，在項(xiàng)目爭奪中通過減稅、提供補(bǔ)貼等方式進(jìn)行惡性競爭。因此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中高層政府的干預(yù)必不可少。在項(xiàng)目布局中，高層政府應(yīng)該根據(jù)國家宏觀政策指向、各地區(qū)資源優(yōu)勢、項(xiàng)目本身的特點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深入，在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中要打破行政區(qū)劃的限制，從功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的視角制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，逐步淡化行政區(qū)劃的色彩，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的做法及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家處于在總體和平恢復(fù)的環(huán)境中，社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶動了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的研究，并進(jìn)入了理論和實(shí)踐發(fā)展的“黃金時期”。發(fā)達(dá)國家從區(qū)域發(fā)展的不平衡到平衡，從相關(guān)政策體制的不健全到健全，從相關(guān)實(shí)施舉措的不完備到完備，均實(shí)現(xiàn)了螺旋式上升，取得諸多明顯成效。

(一)發(fā)達(dá)國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的模式選擇

1.市場主導(dǎo)型之美國模式。為促進(jìn)各州間的區(qū)域平衡發(fā)展，首先，美國聯(lián)邦政府采取區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展措施,扶持、援助落后地區(qū)發(fā)展。聯(lián)邦政府采取加大對西部、南部落后地區(qū)的財(cái)政投入力度和稅收優(yōu)惠力度，并強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)教育的投資力度。僅1975年就有106.39億美元的資金從東北部和中北部流入西部地區(qū)*張冬霞：《美國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策分析》，《廣東經(jīng)濟(jì)》，2013年第6期。。1984年，聯(lián)邦政府用于國內(nèi)的6995.28億美元財(cái)政支出中，南部占34.5%，西部占22.6%，東北部僅占21.6%，中北部占21.3%*石風(fēng)光，李宗植：《美國、日本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改策實(shí)踐及啟示》，《國際問題研究》，2008年第5期。；其次，美國聯(lián)邦政府采用法律手段調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并保證援助政策的穩(wěn)定性和連貫性。《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》等一系列法案的實(shí)施為援助落后地區(qū)提供了法律保障，為美國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮、社會安定、文化蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.立法主導(dǎo)型之德國模式。1949年到1989年，德國分裂為聯(lián)邦德國和民主德國主權(quán)國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的空間差距經(jīng)歷了南方相對落后、北方相對落后、東部地區(qū)相對落后的3個階段，受德國分裂影響，老工業(yè)區(qū)與富裕州、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平差距過大、社會發(fā)展不一、農(nóng)業(yè)、科技及第三產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展存在差異，引發(fā)了生活水平懸殊、勞動就業(yè)和社會安定等一系列問題。為了解決這一系列問題，德國采取法律保障，陸續(xù)頒布一系列法律和設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，緩解地方發(fā)展壓力。其中，1949年《德國聯(lián)邦基本法》規(guī)定，聯(lián)邦可在本基本法授權(quán)的立法權(quán)限內(nèi)對在州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作重要投資時給予各州財(cái)政幫助，這些投資將防止整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡或?yàn)榇龠M(jìn)某區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長*《聯(lián)邦德國基本法》，北京：中國法制出版社，2013年版，第104b條。；1965年德國《空間規(guī)劃法》對德國的空間不同功能劃分做了戰(zhàn)略性規(guī)定，并指出應(yīng)堅(jiān)持空間發(fā)展的可持續(xù)性原則思想，社會與經(jīng)濟(jì)空間的需求應(yīng)符合空間的生態(tài)功能；《德國財(cái)政平衡法》從法律義務(wù)上規(guī)定了財(cái)政平衡的目標(biāo)，通過州際及州與地方的稅收再分配，保證各州人均收入的均等；1964年，德國設(shè)立“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策部際委員會”，執(zhí)行專門的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)職能，委員會由財(cái)政、農(nóng)林、勞動、交通、城市住宅、內(nèi)務(wù)、郵政、國防等各部官員組成。

3.區(qū)域規(guī)劃型之英國模式。英國是城市規(guī)劃的起源國，也是區(qū)域規(guī)劃理論和實(shí)踐的開先河者之一*張麗君：《典型國家國土規(guī)劃現(xiàn)況》，《國土資源情報(bào)》，2011年第7期。。縱觀英國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程，不同的區(qū)域機(jī)構(gòu)一直承擔(dān)著區(qū)域規(guī)劃的職能。1915年，蘇格蘭生物學(xué)家帕特里克·格迪斯在《進(jìn)化中的城市》中較為系統(tǒng)地提出從事城市科學(xué)研究和城市規(guī)劃的工作框架，將區(qū)域思想系統(tǒng)化；第一次世界大戰(zhàn)后，英國各郡議會間成立聯(lián)合委員會解決各郡間不同的土地問題；1964年，英國政府出臺相應(yīng)政策，國家被劃分為9個經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)域，每個經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)域配置區(qū)域委員會和議會量身定做區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案；目前，英國采用區(qū)域議會形式制定區(qū)域空間戰(zhàn)略，區(qū)域空間戰(zhàn)略為法定且每年修訂一次，包括住宅布局、交通、基礎(chǔ)設(shè)置、國家政策運(yùn)用等內(nèi)容*包曉雯：《英國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展及其啟示》，《上海城市規(guī)劃》，2006年第4期。，確保區(qū)域利益和公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

4.政府主導(dǎo)型之日本模式。日本區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的主要特色就在于自上而下的規(guī)劃協(xié)調(diào),通過項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施中的協(xié)調(diào)來協(xié)調(diào)地方間的利益。首先，日本比較重視政策措施的階段性，20世紀(jì)60年代初，為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，日本實(shí)施了非均衡發(fā)展策略，20世紀(jì)70年代初，為了推動區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，日本開始實(shí)施“加速建設(shè)過疏地區(qū)，限制發(fā)展過密地區(qū)”政策；其次，日本充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用，20世紀(jì)60年代，為了推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，日本先后制定了五個具有承接性的全國綜合開發(fā)計(jì)劃，同時全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還制定了地區(qū)發(fā)展規(guī)劃；再次，日本比較重視法律制度的保障作用，為了保障經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的執(zhí)行效率，日本于1950年制定了《國土綜合開發(fā)法》、1974年制定了《國土計(jì)劃法》、1979年制定了《工業(yè)整備特別地區(qū)整備法》、1988年制定了《產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)法》；最后，日本還重視財(cái)政金融政策的作用，強(qiáng)化財(cái)政金融工具對區(qū)域發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。為了推動本國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，日本還大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善國內(nèi)交通體系，拓寬資金籌集渠道，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)縮小地區(qū)發(fā)展差異*周紹杰，王有強(qiáng)，殷存毅：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展:功能界定與機(jī)制分析》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010年第2期。。

(二)發(fā)達(dá)國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中的重要作用。各國政府均成立專門的組織管理機(jī)構(gòu)，確保區(qū)域開發(fā)和政策推行的計(jì)劃性、長效性與可行性。政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)在：一是設(shè)立區(qū)域政策，助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；二是完善的制度基礎(chǔ)，具有完善的法律制度，保證了區(qū)域政策的規(guī)范性和可行性；三是為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落后地區(qū)的開發(fā)工作，成立專門區(qū)域開發(fā)機(jī)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域特色制定“一區(qū)一策”的發(fā)展策略，并執(zhí)行區(qū)域政策進(jìn)展情況的監(jiān)督工作；四是政府設(shè)立專項(xiàng)資金、基金。專項(xiàng)資金、基金對區(qū)域間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)力布局、引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮導(dǎo)向作用；五是加大投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有良好的帶動作用，可為區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展注入新的活力。

2.注重發(fā)揮市場的決定性作用。各國均發(fā)揮市場促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定性作用，以促進(jìn)區(qū)域間形成合力的分工體系。發(fā)揮市場的決定性作用主要措施有：一是為促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的要素和商品的自由流動，打破保護(hù)主義和市場限制制度；二是培育經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力。教育和培訓(xùn)事業(yè)應(yīng)是政府的各項(xiàng)專項(xiàng)資金、基金的投向重點(diǎn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展后勁大小由勞動者的知識水平和創(chuàng)新能力決定；三是營造良好氛圍，鼓勵社會各方參與區(qū)域開發(fā)和建設(shè)。西方國家推動地方政府、監(jiān)管部門制定有利于落后地區(qū)的發(fā)展政策，鼓勵有條件、符合要求的企業(yè)落戶落后地區(qū)，支持各類資金投資于落后地區(qū)。

3.實(shí)行大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融支持。各國政府對落后地區(qū)的財(cái)政金融支持政策對于縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。通過大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，既可以增強(qiáng)落后地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力，又可以通過改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境,提高企業(yè)投資效益，增強(qiáng)對資本和勞動力的吸引力*諶瑩，唐志軍：《發(fā)達(dá)國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策研究》，《改革與開放》，2008年第3期。；擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)、民間投資對落后地區(qū)的支持力度，讓更多金融機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，通過制定落后地區(qū)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、優(yōu)惠政策、完善信用擔(dān)保體系、實(shí)施金融創(chuàng)新戰(zhàn)略、降低準(zhǔn)入門檻、健全金融法律法規(guī)等形式，滿足落后地區(qū)企業(yè)和項(xiàng)目的融資需求。

三、我國各大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段及成型邏輯

新中國成立以來，黨中央從我國國情和各區(qū)域歷史背景、風(fēng)俗文化、資源稟賦、地理區(qū)位出發(fā)，對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了長期探索實(shí)踐和有效科學(xué)創(chuàng)新。我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段的演變大體經(jīng)歷了四個階段，各階段區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略均取得了歷史性的發(fā)展成就。厘清區(qū)域發(fā)展階段的劃分及其成型邏輯，將為制定我國未來區(qū)域協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展提供研究借鑒和對策措施。

(一)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的階段

1.以內(nèi)陸地區(qū)為重點(diǎn)，各地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)的階段。建國初期，基于國家安全和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，從“一五”到“五五”計(jì)劃,經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)思想是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)力平衡發(fā)展?！耙晃濉睍r期，國家平衡生產(chǎn)力生產(chǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)；1958年，全國劃分為東北、華北、華東、華南、華中、西南和西北七個經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)*俞奉慶：《主體功能區(qū)建設(shè)研究》，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2013年。，建立區(qū)域獨(dú)立的工業(yè)體系；20世紀(jì)60年代，黨中央根據(jù)各地戰(zhàn)略地位不同，實(shí)施了“三線建設(shè)”。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，這種戰(zhàn)略加快國家的工業(yè)化進(jìn)程，以求整個國家生產(chǎn)力布局合理化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，大批大型建設(shè)項(xiàng)目建成也對所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的帶動作用*練緒寧：《我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)》，《科技經(jīng)濟(jì)市場》，2010年第11期。。

2.以東部沿海為核心，各地區(qū)非均衡發(fā)展階段。改革開放后，我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展時期。黨和國家探索在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域發(fā)展非均衡戰(zhàn)略，將東南沿海地區(qū)作為優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市作為區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“增長極”，提高經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)生示范效應(yīng)。同時，支持貧困地區(qū)、民族地區(qū)發(fā)展，1982年起，我黨開始開展扶貧試點(diǎn)工作，該工作對各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。

3.以縮小差距為導(dǎo)向，控制區(qū)域發(fā)展差距階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，西部的生產(chǎn)要素不斷向東部發(fā)達(dá)地區(qū)回流、東西差距日益擴(kuò)大的現(xiàn)象逐漸引起黨和政府及社會各界的關(guān)注。在這一背景下，黨的十五屆四中全會正式提出國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，對縮小東西部發(fā)展差距、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、進(jìn)行成本補(bǔ)充、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用。在逐步加大支持中西部地區(qū)發(fā)展的同時，根據(jù)鄧小平同志南方講話的指導(dǎo)，黨中央實(shí)現(xiàn)全方位的對外開放政策，形成了包括沿海、沿邊、沿江和內(nèi)陸省會城市相結(jié)合的多層次、多渠道、全方位的對外開放格局，進(jìn)一步推動了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”*薛澤洲：《中國中部地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究》,博士學(xué)位論文，中共中央黨校，2004年5月。的要求，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，這標(biāo)志著黨中央對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的更加深入。同時，“十一五”規(guī)劃首次提出主體功能區(qū)建設(shè)，“十二五”規(guī)劃將主體功能區(qū)建設(shè)上升至戰(zhàn)略層面，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)*徐孟洲：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的理論基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《政治與法律》，2007年第8期。，這也是我國經(jīng)濟(jì)社會走上科學(xué)發(fā)展軌道的一項(xiàng)重要舉措。

(二)各大經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域布局及其成型邏輯

1.資源帶動形成的東部經(jīng)濟(jì)區(qū)

通過資源帶動形成的東部經(jīng)濟(jì)區(qū)主要有長三角、京津塘—環(huán)渤海、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)。這些經(jīng)濟(jì)區(qū)技術(shù)先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，勞動力充足，為我國其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供較為成功的范式和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)。長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽等省市。該區(qū)作為我國最早成型的幾個經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，內(nèi)部發(fā)展動力是主要動因，一是充分發(fā)揮自然優(yōu)勢。該區(qū)腹地資源廣闊，溫帶季風(fēng)氣候?yàn)橹鳎陙?，該地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展已從傳統(tǒng)粗放經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)椤皺C(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、品牌化、外向化、多功能化”為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時，該區(qū)充分發(fā)揮水系眾多、地處平原優(yōu)勢，交通優(yōu)勢度高、設(shè)施完善、交通可達(dá)性強(qiáng)，對各類企業(yè)有較強(qiáng)的吸引力，區(qū)位發(fā)展支撐能力較好；二是區(qū)域聯(lián)動日益趨同。該區(qū)混合經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展程度高，重視加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施銜接、旅游合作、競爭協(xié)作，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)互動的發(fā)展態(tài)勢，社會一體化程度日趨緊密*張仁開：《關(guān)于長三角開展區(qū)域技術(shù)預(yù)見的思考》，《江南論壇》，2011年第6期。，為該區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；三是充分發(fā)揮人才資源優(yōu)勢。該區(qū)是實(shí)施區(qū)域人才競爭優(yōu)勢的領(lǐng)先者，科技教育事業(yè)發(fā)達(dá)，人才保障和智力支持質(zhì)量高，高新技術(shù)和第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)眾多，在開展國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易等各領(lǐng)域具有領(lǐng)先優(yōu)勢；四是國家政策扶持力度高。首個國家級新區(qū)上海市浦東新區(qū)、首個自貿(mào)區(qū)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均落戶該區(qū)。

京津塘—環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)。京津塘-環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧和山東等省市。該區(qū)的成形和發(fā)展一是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展工業(yè)。建國初期，出于國防和建立完備工業(yè)體系的需要，我國與前蘇聯(lián)合作在該區(qū)建立的許多大型項(xiàng)目，奠定了先期發(fā)展基礎(chǔ)。同時利用地理?xiàng)l件優(yōu)勢，沿海建立港口多、貨物吞吐量大、管道運(yùn)輸便利，數(shù)千家大中型企業(yè)集聚該區(qū)，為開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流提供了良好的環(huán)境支持； 二是借助政策支持，發(fā)展對外開放格局。1984年國家批準(zhǔn)的14個沿海開放城市中，該區(qū)有5個，隨后陸續(xù)批準(zhǔn)建立遼東半島、山東半島對外經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，天津港、大連港保稅區(qū)、中日韓自由貿(mào)易區(qū)；三是資源配置、生產(chǎn)要素、資金和勞動力流動性強(qiáng)。20世紀(jì)90年代，市場主導(dǎo)的資本流動在利潤引導(dǎo)下主要向東部地區(qū)流動，這種流動改善了資本空間配置效率，促進(jìn)了該區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展*盧玉璽：《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的優(yōu)勢與對策探析》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2010年第8期。。

珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)。珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)是廣東珠江三角洲區(qū)域的9個地級市組成的經(jīng)濟(jì)圈，輻射到香港和澳門，是僅次于長三角都市經(jīng)濟(jì)圈、京津冀都市經(jīng)濟(jì)圈的中國大陸第三大經(jīng)濟(jì)總量的都市經(jīng)濟(jì)圈。珠三角地區(qū)的快速發(fā)展得益于以下幾個因素：一是借助地理優(yōu)勢，大力發(fā)展制造業(yè)。該區(qū)毗鄰港澳，且為僑鄉(xiāng)，作為我國最先開放的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)外向型特征突出，加工貿(mào)易發(fā)達(dá)，外資和僑胞資金保障充足，成為三地向內(nèi)地轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的首選區(qū)位；二是利用區(qū)位優(yōu)勢，吸引勞動力資源。該區(qū)外來勞動力要素龐大、區(qū)域分布集中度高、價(jià)格相對低廉；三是政策優(yōu)勢明顯。該區(qū)是國內(nèi)最早發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行改革開放試點(diǎn)的地區(qū)，得到了國家在稅收和發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)方面的政策支持*鄺國良，方少帆，林曉湧：《從“珠三角”制造業(yè)競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)向看“泛珠三角”的發(fā)展》，《改革與戰(zhàn)略》，2004年第8期。。深圳和珠海兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革開放的試驗(yàn)田均取得成功并起到很大的輻射作用。

2.促進(jìn)中西部發(fā)展以縮小區(qū)域差距形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)

中部經(jīng)濟(jì)區(qū)。中部經(jīng)濟(jì)區(qū)在中部崛起戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，區(qū)域范圍包括山西、河南、湖北、湖南以及華東地區(qū)的安徽和江西六省。該區(qū)區(qū)位優(yōu)勢明顯，位于我國中部，具有“承東啟西、聯(lián)接南北”的區(qū)位優(yōu)勢，綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息高速公路網(wǎng)絡(luò)便利，是我國重要的人流、物流、商流和信息流中心，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快，具備了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的基本條件。自2004年國家首次明確提出促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略以來，該區(qū)積極搶占區(qū)域合作為中部帶來的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整成效明顯，支撐能力大幅提升，人民生活水平持續(xù)提高，生態(tài)環(huán)境日益改善，呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的良好態(tài)勢，凝聚成了中部崛起的強(qiáng)大正能量*喻新安，楊蘭橋，劉曉萍，郭志遠(yuǎn)：《中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施十年的成效、經(jīng)驗(yàn)與未來取向》，《中州學(xué)刊》，2014年第9期。。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)處于中國西部，包括成都、重慶相鄰兩座城市的輻射地區(qū)。該區(qū)一是中國人口密集度最高的區(qū)域之一，也是中國西部經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)和發(fā)展速度最快的地區(qū)，城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人才水平、基礎(chǔ)建設(shè)均不遜于沿海城市；二是該區(qū)是西部地區(qū)工業(yè)重鎮(zhèn)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主要聚集地；三是該區(qū)是西部大開發(fā)的重要組成部分，也是西部地區(qū)中唯一一個能夠突破行政區(qū)劃、在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置的經(jīng)濟(jì)區(qū)域*石琳娜，王登洋：《成渝城市圈的輻射效應(yīng)研究》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2011年第5期。。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式形成環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)區(qū)

“十二五”期間，中央高度重視可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明確提出要促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚與生態(tài)環(huán)境承載力相適應(yīng)。因此提出構(gòu)建鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅促進(jìn)不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作與共享，推動生態(tài)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，還在很大程度上推進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是以鄱陽湖為核心，范圍包括鄱陽湖周邊城市圈的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，承擔(dān)著調(diào)節(jié)庫容、攔蓄洪水、維護(hù)生物多樣性、污染降解等多種生態(tài)功能。該區(qū)建設(shè)一是有利于探索生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，有利于構(gòu)建國家促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實(shí)施的新支點(diǎn)，有利于樹立我國堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路的新形象，有利于取得經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一*《國務(wù)院關(guān)于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的批復(fù)》(國函[2009[145號)，2009年12月。；二是該區(qū)通過發(fā)展生態(tài)型工業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，摸索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路和實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化進(jìn)程；三是該區(qū)通過開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條和生產(chǎn)基地，用現(xiàn)代科技和經(jīng)營手段加快農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。黃河三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)位于渤海南部黃河入?？谘匕兜貐^(qū)，包括東營和濱州兩市全部以及與其相毗鄰市縣*于吉海：《區(qū)域規(guī)劃:重構(gòu)中國經(jīng)濟(jì)版圖》，《地理教學(xué)》，2010年第5期。。該區(qū)一是自然環(huán)境獨(dú)特，以自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)和海岸線自然保護(hù)帶為主題的核心保護(hù)區(qū)占區(qū)域總面積的14%；二是該區(qū)建設(shè)時間較短，面臨基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，地處資源性地區(qū)，生態(tài)環(huán)境較為脆弱等一系列問題。

四、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)

縱觀改革開放以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展得以推開并取得重大進(jìn)展，各大區(qū)域的藍(lán)圖和功能定位已基本確定，區(qū)域總體差距逐步縮小，為走中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路提供了一定經(jīng)驗(yàn)。與此同時，當(dāng)前我們面臨著對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域扶持力度不夠，部分地區(qū)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等嚴(yán)重現(xiàn)象*《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，北京：人民出版社，2016年3月1日。，城市密度、體量與實(shí)際資源容量不匹配的矛盾加劇，電力、鋼鐵、建材、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放量控制力度不足，高能耗行業(yè)能耗管控缺失等一系列現(xiàn)實(shí)問題。結(jié)合我國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題與發(fā)達(dá)國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示，我們在推進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中提出以下機(jī)制設(shè)計(jì)：

1.激勵與約束機(jī)制方面。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，減少資源的浪費(fèi)，從而最大化國家利益及各地區(qū)自身利益。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展順利實(shí)施的關(guān)鍵在于能否協(xié)調(diào)好各地區(qū)的利益關(guān)系。我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開高層政府的推動與指導(dǎo)，也需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，通過政府指導(dǎo)與市場主導(dǎo)相互滲透、相互作用形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良性局面。當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各地方政府之間競爭要多于合作，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃雷同、項(xiàng)目無序競爭等現(xiàn)象屢見不鮮。針對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀：一是國家應(yīng)該從戰(zhàn)略層面制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并出臺相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展政策。而地方政府要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源稟賦狀況、生態(tài)承受能力等制定本地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，同時，從行政安排、制度設(shè)計(jì)、人才培養(yǎng)等方面保障發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是在未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，高層政府要利用政治晉升、績效考核、評優(yōu)評獎等手段對地方政府進(jìn)行激勵與監(jiān)督，鼓勵地方政府在跨區(qū)域環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行合作，同時將合作努力程度、合作效果等納入對地方政府的考核體系中，從而避免地方政府在招商引資、項(xiàng)目爭奪中的惡性競爭；三是高層政府在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中要充分考慮各地區(qū)比較優(yōu)勢，確保區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要具有科學(xué)性、權(quán)威性，可以通過法律程序給予其法律效力。對地方政府執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并給予獎懲，對無視地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、抵制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方官員要給予行政處分甚至可以追求其法律責(zé)任，保證地方政府按照制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃“積極合作、良性競爭”。

2.運(yùn)行與協(xié)調(diào)機(jī)制方面。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個非常復(fù)雜的過程，需要中央政府、地方政府相互配合與協(xié)調(diào)。當(dāng)前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不暢，很重要的一個原因就是缺乏具有權(quán)威性的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。雖然我國也有一些官方、半官方性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，但是其權(quán)威性相對不足，協(xié)調(diào)方式也流于形式，協(xié)調(diào)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)務(wù)之急，我國高層政府要設(shè)立具有權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，強(qiáng)化宏觀管理效益，增強(qiáng)制度績效，明確各類經(jīng)濟(jì)區(qū)域資源稟賦特征和產(chǎn)業(yè)、功能定位，并確定約束性指標(biāo)優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)手段，并保證區(qū)域協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)具有全局性和長期性兩大特點(diǎn)，同時要引導(dǎo)各區(qū)編制地區(qū)發(fā)展規(guī)劃時與國家宏觀規(guī)劃相契合。地方政府在制定合作計(jì)劃、簽訂合作協(xié)議時，中央政府要積極參與，盡量避免各區(qū)域之間由于短期利益沖突而出現(xiàn)“合作失靈”；二是區(qū)域間合作應(yīng)淡化行政區(qū)劃色彩，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)域功能，從基于行政區(qū)治理模式向基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的跨政區(qū)公共治理模式轉(zhuǎn)變。中央政府在規(guī)劃區(qū)域發(fā)展方案時，可采用招標(biāo)模式，由具有該產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、或該規(guī)劃主題契合本區(qū)域發(fā)展需要的地區(qū)競標(biāo)，使中央與地方政府之間的聯(lián)動機(jī)制常態(tài)化，提高了規(guī)劃本身的機(jī)制績效；三是要本著自愿平等的原則積極構(gòu)建區(qū)域協(xié)作組織，發(fā)揮核心成員的主導(dǎo)作用。中央政府可以采用利益誘導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域互動，打破地區(qū)行政壟斷、降低地方市場分割程度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共贏；四是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善資源類產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制以及資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、理順資源型產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制、提高生產(chǎn)要素價(jià)格的市場化程度。

3.保障與補(bǔ)償機(jī)制方面。在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不完善的今天，政府要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中積極介入，發(fā)揮外部調(diào)節(jié)作用。一是進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革。在稅收征收管理方面，要實(shí)施產(chǎn)業(yè)梯度優(yōu)惠政策，針對不同產(chǎn)業(yè)，完善設(shè)計(jì)更加合理的優(yōu)惠政策，從稅收地區(qū)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向稅收產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，再對特定扶持發(fā)展區(qū)域?qū)嵭幸欢ǖ膬?yōu)惠稅收；二是科學(xué)選擇財(cái)政支出重點(diǎn)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在財(cái)政支出方面，要控制第二產(chǎn)業(yè)的投入，使其與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，以財(cái)政獎勵、貼息、補(bǔ)助，引導(dǎo)參股投資、跟進(jìn)投資，鼓勵社會資本投資等方式加大對高新科技產(chǎn)業(yè)的投入，加大對電子信息、新材料、現(xiàn)代物流、新能源、生態(tài)環(huán)境、航空航天等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持力度；三是加大對農(nóng)業(yè)的投入，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，加大對第三產(chǎn)業(yè)的投入，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展；四是要保證規(guī)劃審批、規(guī)劃落實(shí)和資金撥付監(jiān)督管理權(quán)的統(tǒng)一。對于需要優(yōu)先發(fā)展并給與中央財(cái)政扶持的規(guī)劃項(xiàng)目，應(yīng)由地方財(cái)政先行撥付配套資金，規(guī)劃審批及監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的實(shí)際效果和實(shí)踐需要，審核落實(shí)中央財(cái)政支持部分的資金使用，從而促進(jìn)地方政府在規(guī)劃中更加注重財(cái)政資金的使用效益；五是稅收政策應(yīng)按照“誰污染，誰治理，誰納稅”的原則，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、資源綜合利用的行為，將資源利用和環(huán)境保護(hù)的激勵與懲罰機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一，減少資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化、環(huán)境破壞的現(xiàn)象。

[責(zé)任編輯：王波]

本文系陜西省自然科學(xué)基金“陜西省資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑與政策研究”(項(xiàng)目編號：2014KRM15)、西安交通大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)國際合作項(xiàng)目“大城市邊緣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號：SKZD11018)的階段性成果。

仲偉周(1968-)，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；益煒(1989-)，女，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士生。

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1003-8353(2016)09-0172-06