蔣德海

（華東政法大學(xué)政黨理論研究所，上海201620）

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“異地為官”傳統(tǒng)制度反思
——全面推進(jìn)依法治國背景下的分析

蔣德海

（華東政法大學(xué)政黨理論研究所，上海201620）

摘 要：“異地為官”是我國封建社會的一項政治制度，它的主要目的是通過對各級官員的控制加強(qiáng)封建專制統(tǒng)治。它不屬于我國古代社會的“民主性精華”，也不具有反腐敗的功能，這可從整個封建社會腐敗的全面失控得到印證。民主的本義是人民決定權(quán)力。權(quán)力不受制約的根本原因是“權(quán)為民所授”沒有實現(xiàn)，權(quán)力不受人民的制約必然腐敗。在當(dāng)今中國全面推進(jìn)依法治國的形勢下，從根本上推進(jìn)我國干部的廉潔，促進(jìn)政治清明，關(guān)鍵是落實中共十八大報告明確提出的發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的原則，大力推進(jìn)民主建設(shè)，加大權(quán)力的制約和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：異地為官；封建專制；民主；權(quán)力制約

·政治文明與法律發(fā)展·

全面推進(jìn)依法治國是中共十八屆四中全會提出的重大戰(zhàn)略。全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵是治官。這就要求我們在干部制度中深化依法治國的理念。官員異地為官及其所體現(xiàn)的地域回避是我國多年的縣鄉(xiāng)兩級基層官員任職的制度。我國《公務(wù)員法》和黨的規(guī)章制度都對此進(jìn)行了明確規(guī)定。但這一制度無論在實踐中還是在理論上都存在大量的問題，①全國政協(xié)常委、廣東省江門市副市長李崴在全國兩會上提交提案，認(rèn)為“異地為官”制度并不能有效遏制腐敗，反而平添了領(lǐng)導(dǎo)干部間關(guān)系緊張和增加行政成本，建議縣鄉(xiāng)政權(quán)中的“異地為官”制度應(yīng)該改變了，改為外地、本地干部都可以任職黨政一把手。（參見《廣州日報》2010年3月8日）另見王鵬、張永濤《異地為官還是改流歸土？——基層官員任職地域回避制度剖析》，載于《寧夏黨校學(xué)校》，2010年第5期。在全面推進(jìn)我國依法治國的偉大實踐中應(yīng)予以反思。

一、“異地為官”在我國傳統(tǒng)社會中的作用

異地任職制是中國封建社會中專制統(tǒng)治的產(chǎn)物。歷史上可考的異地任職制最早產(chǎn)生于東漢。為什么秦代沒有？一個原因是秦專制時間不長，二是秦以前天子、諸侯之間的紛爭存在一定的約束和抗衡。中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治從西漢開始，到了東漢逐步穩(wěn)定，漢統(tǒng)治者為了減少地方人性鄉(xiāng)土因素對官員的影響，推出了這個制度。異地任職制歷經(jīng)三國兩晉南北朝、隋、唐、宋、元、明、清等時期，逐步地發(fā)展完備，成為中國封建專制統(tǒng)治的一大政治特色。東漢時期，在為官選擇上設(shè)計了所謂“三互法”，即“婚姻之家及兩州人士不得交互為官”。②《后漢書》卷六十下，《蔡琶傳》?！叭シā笔侵竷芍萑耸坎坏孟嗷サ綄Ψ街萑伍L官，而只能“三互”（指三州以上人士錯開到另一州任職）。到隋唐，這一制度不但沿襲，而且制度化了。隋朝明確規(guī)定了本籍回避和親屬回避制，“地方官用外地人，回避本郡”，①趙翼《咳余叢考》卷二十七，《仕宦避本籍》?？h令以上的官員必須實行回避，不能由本地人擔(dān)任。元朝也有“今后斟酌地理遠(yuǎn)近，回原籍診注”。唐、宋對官吏任職的地點、籍貫均作出限制。宋代的異地任職制度以嚴(yán)密著稱。宋代朝廷規(guī)定地方官員不僅須回避本籍，而且非本籍而有地產(chǎn)之地亦須回避。如張守在會稽縣有田三百畝，朝廷命他為紹興府知府，他主動申請辭免，理由是:“竊慮近制，亦有妨嫌?！雹凇端螘嫺濉仿毠偃迨?。明代也明確規(guī)定異地任職?！洞竺髀伞反_立了“流官注擬，并須回避本貫”的原則，此謂“注擬”指的是按資敘官，“本貫”指的是本人籍貫。洪武四年吏部拔選時，“南北更調(diào)，已定為常例”。其意就是不允許本省人在本省做官，讓南方人到北方去做官，北方人到南方去做官。③轉(zhuǎn)引自湯建華《中國古代公務(wù)回避制度及其主要特征》，2003-11-30。到清代，異地任職有了改變，不再以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，而改以五百里為限，即官員原籍、寄籍五百里以內(nèi)（包括鄰省）的地區(qū)，都得回避。外官的地區(qū)回避，包括自督撫到州縣官，不許本省人任本省職，有的雖非本省，但本人原籍與任職地相距在五百里以內(nèi)，也得照例回避。

為什么2300多年的中國封建王朝都采納了異地為官制度？一個主要目的就是為了防止專制統(tǒng)治權(quán)力的旁落，因此異地為官是一項有效維護(hù)封建專制的政治制度。封建專制統(tǒng)治是少數(shù)人對大多數(shù)人的統(tǒng)治，為了保證這種統(tǒng)治的有效性，統(tǒng)治者要求官員必須絕對服從以君王為代表的專制統(tǒng)治，向君王盡忠并為君王服務(wù)。而異地為官就是專制統(tǒng)治者控制官員、保證官員絕對服從專制統(tǒng)治的制度之一。通過異地為官可以避免為官者在鄉(xiāng)土形成盤根錯節(jié)的社會關(guān)系，防止官員偏袒徇情結(jié)黨弄權(quán)在原地“坐大”并導(dǎo)致尾大不掉的后果。這是一項有利于并服務(wù)于專制統(tǒng)治的政治制度，它的目的是割斷為官者與治理地區(qū)的鄉(xiāng)土聯(lián)系，造成鄉(xiāng)土和為官者的“兩不認(rèn)”或某種“割裂”，使為官者絕對服從統(tǒng)治者?！暗燃壍偷娜送耆犎蔚燃壐叩氖浪追饨ㄖ骱徒虝饨ㄖ鞯臄[布”［1］588注釋。因此，“異地為官”制度從東漢產(chǎn)生后被以后的歷代專制統(tǒng)治所沿用，其目的是維護(hù)少數(shù)人對多數(shù)人的專制統(tǒng)治。從法理上說，切斷治理者由于人情關(guān)系對權(quán)力行使帶來的干擾無疑有合理性。但問題是，一個地方的治理者不能對地方公眾及其經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展負(fù)責(zé)，對于地方管理肯定是不利的。面對這種兩難，中國封建統(tǒng)治者都毫不猶豫地選擇了“異地為官”制度，其主要原因就在于中國封建統(tǒng)治者都是從維護(hù)專制統(tǒng)治的需要來設(shè)計這一制度的。“異地為官”是忠實于君王的基本制度設(shè)計，而能不能管理好地方，是不是有利于民眾則是第二位的。首先要忠誠，其次才是干練。同樣的現(xiàn)象，在西方專制主義國家也普遍存在。如受18世紀(jì)下半葉歐洲啟蒙主義和法制國家思想的影響，普魯士確立了官員選拔和培訓(xùn)考試制度。但正如有的學(xué)者所說，“當(dāng)從本質(zhì)上說，它是要保護(hù)等級制度，維護(hù)君主權(quán)威和所謂‘尊嚴(yán)’的，因而在實際的用人問題上，等級出身和君主個人好惡還在起很大作用”［2］。

這種少數(shù)人對多數(shù)人的統(tǒng)治決定了異地為官是一種向上負(fù)責(zé)的政治體制?！爱惖貫楣佟敝贫仁羌瘷?quán)的專制統(tǒng)治控制社會的工具。誰能夠當(dāng)官，能夠當(dāng)什么官，與民眾的感受沒有關(guān)系，完全取決于統(tǒng)治者的意志。而在封建專制且官員利益最大化的社會，要想當(dāng)官就必須想法設(shè)法取悅于上級，因此針對上級權(quán)力的投機(jī)鉆營及滔滔不絕的賄賂成為中國專制社會最大的特點，并由此形成了以官本位為特色的政治文化。所謂官本位，就是社會以官為榮，官為社會之尊，一切以官為核心，一切為了官，一切為官服務(wù)。中國封建社會的專制統(tǒng)治就是以這種官本位建構(gòu)起全部社會生活向上負(fù)責(zé)、向君王盡忠的政治向心力及其權(quán)力結(jié)構(gòu)。雖然中國封建社會的政治倫理也有“民本君輕”的說法，但它只是專制統(tǒng)治者“民可載舟，亦可覆舟”的教訓(xùn)而已。

誠然，這種防止中央集權(quán)旁落的政治制度也具有權(quán)力約束的特點。但它只是中央控制地方的一種權(quán)力約束手段，即通過“異地為官”更有效地貫徹專制主義，防止官員在地方坐大、形成地方勢力，從而威脅專制統(tǒng)治?！爱惖貫楣佟钡谋举|(zhì)是割斷地方官員與地方具有過多的鄉(xiāng)土聯(lián)系，使官員只能以君王的意志為轉(zhuǎn)移，所以它是專制統(tǒng)治約束權(quán)力的一種方式。在中國封建社會中，地方勢力坐大并威脅中央集權(quán)的現(xiàn)象既普遍又經(jīng)常，這就使“異地為官”成為中國封建專制統(tǒng)治代代沿襲的制度?！爱惖貫楣佟辈⒉痪哂鞋F(xiàn)代民主法治的權(quán)力制約意義，本質(zhì)上也不是一種反腐敗的制度?；蛘哒f，它主要不是出于反腐敗的功能來考慮的制度設(shè)計，因此不能將這一制度的反腐敗意義過分拔高，更不能將它當(dāng)作一種反腐敗制度來運用。在中國2300多年的封建專制社會中，這一制度并沒有有效地發(fā)揮出反腐敗的功能。中國哪一個專制王朝不是腐敗滔滔？這就是一個明證。

不僅如此。異地為官的行為目的也是扭曲的。異地為官的目的是做官？為什么要做官？就是為了錢?！秮喼奕A爾街日報》在2001年做過一個千年全球最富50人排行榜，中國有六人“光榮”上榜，他們分別是成吉思汗、忽必烈、明朝太監(jiān)劉瑾、清朝大貪官和坤、伍秉鑒和民國政府的財政部長宋子文。他們之中沒有一個是真正的商人，卻共享了一個“官”字，而且都不是小官。六個人全部是中國最有權(quán)和接近最有權(quán)的人。中國傳統(tǒng)的官本位積淀了一種可悲的當(dāng)官發(fā)財?shù)恼挝幕?做官當(dāng)老爺合乎邏輯，升官發(fā)財有必然性。在中國封建社會中，官就代表權(quán)力、特權(quán)、地位、財富和人的尊嚴(yán)，官是所有這些優(yōu)越性的集中的象征。只要當(dāng)了官，就可以在權(quán)力的范圍內(nèi)對人發(fā)號施令，就可以高人一等，權(quán)錢交易，甚至可以壟斷一切，隨心所欲。一方面，官有如此大的優(yōu)越性，因此當(dāng)官成為整個中國封建社會的人生目標(biāo)，成為人生最高的價值追求。所謂“學(xué)而優(yōu)則仕”，“萬般皆下品，惟有讀書高”，“書中自有顏如玉，書中自有黃金屋，書中自有千鐘粟”，就是這種官本位心態(tài)的表現(xiàn)。另一方面，官也成為中國封建社會一個人社會地位的標(biāo)志。是否做官和官職大小成為衡量一個人的社會貢獻(xiàn)和地位的唯一標(biāo)準(zhǔn)。以此為價值，古代中國的各種職業(yè)中，按照由貴到賤的等級，當(dāng)官成為最好的職業(yè)或最佳職業(yè)選擇，并使做官成為人生的最高追求和最高境界，并通過科舉制使整個社會出現(xiàn)了人人追求當(dāng)官、以官為榮的官本位現(xiàn)象。這種以特權(quán)和享受為代表的官文化是中國專制社會最大的人性之惡，它把本來應(yīng)當(dāng)為社會奉獻(xiàn)的一種社會行為，改變成為一種壓迫和統(tǒng)治社會的力量，并成為長期阻礙中國社會進(jìn)步的制度文化因素。

異地為官的實質(zhì)是官由官定。蘇東坡說:“三代以上出于學(xué)，戰(zhàn)國至秦出于客，漢以后出于郡縣吏，魏晉以來出于九品中正，隋唐至今出于科舉?！雹佟短K東坡集》（后集）卷十一，《志林》。這段話雖然道出了中國古代選官制度的一些不同形式，但其實質(zhì)都相同，即由官來選官，官由官定。秦以前是世襲制，不存在選拔的問題，到秦漢后就轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒龠x官。無論是郡縣制、九品中正制還是科舉制，都是官選制，即由官員決定官員的官員選拔制度?！爱惖貫楣佟敝贫炔贿^是中央集權(quán)的官選制的一種形式。為了維護(hù)集權(quán)的專制統(tǒng)治，異地為官難以避免官員對地方利益的損害。古羅馬戴克里先改革之后，原來自治和半自治的地區(qū)充斥著中央政府所派遣來的官員。由于這些官員大多都不是當(dāng)?shù)厝?，他們有時會為了完成朝廷所派的任務(wù)而損害地方上的利益［3］93。同時，官由官定也難以避免官場的腐敗。秦漢以來的政治腐敗主要是專制主義體制的腐敗，各種形式的官員等級授職制使賣官有了可能。因此，中國2300多年的官史就是一部買官賣官的腐敗史，既有公開的也有私下的。而私下賣官其實也很難用得上“非法”兩字，正如有學(xué)者所說，“私下賣官更體現(xiàn)了超越制度規(guī)定的非制度化的人治的特點，這在專制政體的官員等級授職制下具有必然性”［4］。專制統(tǒng)治的吏治腐敗在國外也很普遍。4世紀(jì)末和5世紀(jì)初的古羅馬帝國時期，地方官員已經(jīng)開始為各種官職明碼標(biāo)價:“在皇后普爾凱利婭當(dāng)政時期（450—453年），各行省開始對那些愿意購買的人們公開出售官職，如果他想劫掠赫勒斯旁圖斯，他可以買下這個行省（的官職），同樣也可以買下馬其頓或者色雷斯的官職……”［3］94查士丁尼是古羅馬帝國最著名的皇帝，他頒布過法令制止買官的腐敗，但是“這項法律生效還不到一年，他本人便不顧已經(jīng)寫下的條款和會由此帶來的詛咒和恥辱，著手比先前更加無所顧忌地磋商官職的價格事宜了，而且不是偷偷地而就是在市集的公共廣場上。而買得官職的那些人雖然發(fā)了誓，還是比先前更甚地劫掠一切”［5］。

以官選官不僅帶來大量的權(quán)力腐敗，而且最終都會走向世襲。中國歷史上有各種選官制度，無論是秦漢以軍功起家的軍功選官制，還是不拘一格的賢良對策和察舉、征辟制度以及后來的九品中正制和曾經(jīng)頗有生機(jī)的科舉考試，最后都以不同的方式演變?yōu)槭酪u官僚維護(hù)特權(quán)的制度。從以官選官的官選制到世襲制存在著一條由此達(dá)彼的橋梁，這也是封建專制社會中吏治敗壞的根源之一。“異地為官”制度并沒有解決封建社會的吏治腐敗問題，某種程度上還為吏治腐敗廣開門路，或者說它本身就是一種專制的選官制度。在當(dāng)今，走向民主法治的中國，堅持權(quán)為民所授的民主原則，要正視異地為官所內(nèi)含的與民主政治的某種沖突和割裂，由此，我們才能超越傳統(tǒng)的吏治文化，建設(shè)社會主義的政治文明。

二、“異地為官”與民主政治存在沖突

作為中國封建專制統(tǒng)治的一種政治制度，“異地為官”制度不屬于我國傳統(tǒng)社會的民主性精華，在我國社會主義民主法治條件下也沒有存在的價值。

首先，從現(xiàn)代民主法治的基本理念看，“異地為官”與民主政治的內(nèi)涵存在著沖突。異地為官是少數(shù)人政治統(tǒng)治的需要，它要求以為官者與民眾之間的割裂為前提。而民主政治是多數(shù)人政治，是一種由人民決定官員的政治，它要求官員來自人民、服務(wù)于人民，這是民主政治對于公共權(quán)力的基本要求。為此，民主政治要求權(quán)力來源于民眾的授權(quán)，而授權(quán)的前提是民眾的認(rèn)同。這就要求政治家不僅要為人們所熟識，而且要求政治家有良好的公共服務(wù)的道德及服務(wù)于民眾利益、維護(hù)民眾利益的從政愿望及其記錄。而民眾是否認(rèn)同及認(rèn)同的程度，是衡量一個政治家是否合格的最基本的尺度，也是民眾選擇政治家的前提。同時，民主政治還是民眾決定官員的政治。公眾不僅有權(quán)了解認(rèn)識政治家，而且哪一個政治家能夠出任公職，主要應(yīng)當(dāng)由民眾決定，并由民眾說了算。近代以來，這種由民眾說了算的制度最有效的當(dāng)推普選，今天已經(jīng)成為大多數(shù)民主法治國家不二的選擇。社會主義國家同樣必須堅持干部的民主制度。事實上，馬克思對歷史上各種形式的官員等級授職制都是否定的，并主張直接選舉官員，如馬克思早在總結(jié)巴黎公社原則時就明確指出:“用等級授職制去代替普選制是根本違背公社的精神的?！保?］55馬克思并認(rèn)為“普選權(quán)賦予我們一種卓越的行動手段”［6］，“普選制是衡量工人階級成熟的標(biāo)尺”［7］。從這意義上，現(xiàn)代西方民主政治的發(fā)展與馬克思主義民主理論有異曲同工之妙，也從一個側(cè)面印證了馬克思所說的“社會主義戰(zhàn)勝資本主義是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律”這一放之四海而皆準(zhǔn)的真理。

其次，從權(quán)力的認(rèn)同看，“異地為官”是一種向上負(fù)責(zé)的政治結(jié)構(gòu)，與民主政治的價值趨向相背離。民主政治是向下負(fù)責(zé)的政治，要求政治行為必須向人民負(fù)責(zé)，要有利于人民。因此，民主政治的權(quán)力服務(wù)結(jié)構(gòu)是向下的，是多數(shù)人統(tǒng)治少數(shù)人的政治。民主政治的公共權(quán)力來源于多數(shù)人的授權(quán)，而授權(quán)的前提是政治家的行為及其德性獲得公眾的認(rèn)可。所以，民主政治不但不反對鄉(xiāng)土，恰恰要以本地民意為依據(jù)和背景。沒有鄉(xiāng)土的背景支持，為官行為就缺乏民主所需要的民主基礎(chǔ)，不但是不民主的，甚至是反民主的。當(dāng)然，民主政治也要反腐敗。但在一個民主和法治的國家，解決官員的腐敗，不是靠空降幾個沒有鄉(xiāng)土背景的官員就能解決問題的，而是要發(fā)展充分的民主，并能夠保障制度的公開、公正和公平。比如現(xiàn)代社會的政黨都以結(jié)社為基礎(chǔ)，只要結(jié)社行為在陽光下運行，人們就不需要擔(dān)心政治家的偏袒徇情和結(jié)黨弄權(quán)問題。而在封建專制社會，雖然統(tǒng)治者一再反對偏袒徇情和結(jié)黨弄權(quán)，但縱觀中國歷史上整個封建專制王朝，幾乎沒有一個朝代的官員能夠逃脫偏袒徇情和結(jié)黨弄權(quán)的怪圈。事實上，偏袒徇情和結(jié)黨弄權(quán)正是一切向上負(fù)責(zé)的暗箱操作之政治形式的共同特征。尤其是，在我們社會主義國家，官被馬克思主義稱為公仆，公仆來源于人民。因此，能不能為官，要由人民說了算。而人民群眾對某個公仆不了解，這一公仆就沒有在當(dāng)?shù)厝温毜目赡?。?dāng)然，這種了解是雙向的。人民群眾之所以了解這個公仆，是因為公仆了解人民群眾的基本需求，知道當(dāng)?shù)厝罕姷脑V愿，并對當(dāng)?shù)孛媾R的問題有深刻的了解。一個完全不了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政治文化及風(fēng)土人情的官員不可能獲得當(dāng)?shù)毓姷恼J(rèn)同。

誠然，民主政治也要約束和制約權(quán)力，但從現(xiàn)代民主政治來看，權(quán)力的制約已經(jīng)沒有這種割斷官員與地方民眾聯(lián)系的需要。相反，由于民主政治的權(quán)力來源于民眾，它更強(qiáng)調(diào)官員與地方民眾的依賴性。很難想象，一個民主和法治的社會，公眾會接受一個從不了解的官員作為自己的“父母官”。而一個不受地方民眾歡迎的官員也難以呆下去。而民主社會的“權(quán)為民所授”這一原則，決定了官員必定是公眾所了解并認(rèn)可的政治家。因此，民主政治條件下，人們不但不反對權(quán)力與地方民主的聯(lián)系，反而要加大權(quán)力對民眾的依賴性和聯(lián)系，我國社會中“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”就源于這種政治需要。而對于現(xiàn)代社會中制止由于人情利益關(guān)系形成的腐敗可能，主要是通過對權(quán)力行使的制約及公開、公平、公正的權(quán)力行使制度加以保障。

特別是在現(xiàn)代民主社會，當(dāng)官的目的已經(jīng)有了根本的變化。當(dāng)官不再是權(quán)錢交易的手段，也不可能通過當(dāng)官來謀取發(fā)財。承擔(dān)社會公職的唯一目的就是服務(wù)和造福于社會，是為社會奉獻(xiàn)人生的機(jī)會。160多年前，托克維爾曾帶著困惑訪問美國。他后來發(fā)現(xiàn)，美國13個州都具有民主自治的傳統(tǒng)，公職人員普遍以為社會服務(wù)為榮，“在美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們試圖以巧妙的方式打碎權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)”。華盛頓、杰弗遜、漢密爾頓這些開國元勛都有管理地方自治的經(jīng)驗。“在任職之前，他們通常已在其他活動方面作出成績。事業(yè)上的雄心壯志，不會使他們把終生當(dāng)官作為目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即日常生活關(guān)系的中心，才是人們的求名思想、獲致實利的需要、掌權(quán)和求榮的愛好之所向?！保?］這種以奉獻(xiàn)和造福社會為榮的為官原則是民主政治最寶貴的精神財富。因此，在現(xiàn)代民主政治條件下，為官不但沒有任何特權(quán)，還必須具有良好的奉獻(xiàn)精神，使從事公共職務(wù)的行為成為一種良性的社會付出。指望從當(dāng)官獲取高額回報是中國封建專制及其官本位的遺跡，也違背民主政治的基本原則?，F(xiàn)代民主法治社會都已經(jīng)確立了公職人員為國家和社會服務(wù)的奉獻(xiàn)原則，并以此為基礎(chǔ)確立了國家公務(wù)員收入普遍低于民營企業(yè)的慣例。一直名列前茅的北歐五國（冰島、芬蘭、丹麥、瑞典、挪威）和澳大利亞、新西蘭、加拿大三國的國家公務(wù)員都實現(xiàn)了低薪制。不論是郵局職員還是學(xué)校教師，不論是議會工作人員還是中央政府職員，其收入都遠(yuǎn)較私營部門低。一個郵局職員和海關(guān)官員年收入不過20萬元人民幣左右。就連挪威諾貝爾委員會委員，除了本職工作薪水外，其委員兼職津貼也十分微薄。挪威首相年收入在2000年3月以前，就一直維持在37萬元人民幣左右，只是在2000年以后才調(diào)升至80萬人民幣，但同時期一個北歐航空公司的總裁，年收入?yún)s超過3000萬元人民幣，外加種種令人咋舌稱羨的福利津貼等等［9］。

從“異地為官”的實際作用看，它也不像有人所說的它有利于官員擺脫盤根錯節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，是一項轉(zhuǎn)變作風(fēng)、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度等等。無論從歷史還是從現(xiàn)實看，異地為官并沒有發(fā)揮過有效的擺脫盤根錯節(jié)的人際關(guān)系的作用。即使在中國封建社會，雖然有路途迢遙、信息不暢等因素限制，但封建專制統(tǒng)治的特點決定了它不但無法排除盤根錯節(jié)的人際關(guān)系，而且恰恰與專制社會的腐敗交織在一起，充斥在封建統(tǒng)治的每一個朝代。漢末的何進(jìn)、王莽，北周的楊堅，唐朝的安史之亂，宋太祖趙匡胤，明朝的胡惟庸黨案、東林黨，康熙時的鰲拜，等等，哪個不是特大的利益集團(tuán)？甚至腐敗已經(jīng)暴露的官員，都可以通過關(guān)系擺平。明天啟年間，霍丘知縣鄭延祚貪污劣跡敗露，御史準(zhǔn)備對其彈劾，鄭氏卻“以千金賄免”，“再行千金，即薦之”［10］。正是在這種條件下，中國封建專制社會充斥著無法克服的腐敗，導(dǎo)致“小人日進(jìn)，良佐自遠(yuǎn)，以至滅亡，不亦宜乎”［11］。王亞南先生說得好，一部二十四史，實為一部貪污史。清末李鴻章僅土地就擁有幾十萬英畝，被外國人稱為全世界的首富，其值得炫耀的程度能達(dá)到“為李家吠叫的每條狗都是肥的”。袁世凱同樣如此，他的叔叔（一個祖籍河南的高官）在一封關(guān)于分割祖產(chǎn)的信件中透露，要分割的財產(chǎn)為5000余畝土地［12］。

當(dāng)今我國干部制度中實施“異地為官”制度多年，但腐敗問題日趨嚴(yán)重是一個基本事實。而絕大多數(shù)官員的腐敗恰恰與地域沒有關(guān)系，而這一制度也阻擋不了官員利用盤根錯節(jié)的復(fù)雜關(guān)系結(jié)黨營私。2015年1月曝光的所謂“石油幫”、“西山幫”、“秘書幫”［13］，就是最好的例子。不少結(jié)黨營私的幫會都有鄉(xiāng)籍和地域的特點，但它卻又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是鄉(xiāng)籍和地域問題。它們往往是一群貪腐分子在以家族為核心拓展財富版圖的同時，以籍貫和利益為紐帶打造官商同盟的貪腐集團(tuán)。之所以形成這些幫會的根本原因是權(quán)力的行使不民主。中共十八大以來的反腐中，不少“老虎級”的腐敗分子背后就有這樣的幫伙，其主要成員往往由某籍高官組成，除了官員，只有個別獲得身份認(rèn)可的同籍商人，才能擁有埋單的資格。顯然，面對這樣的腐敗，“異地為官”制度根本解決不了問題。

首先，“異地為官”制度在防止腐敗方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，但在權(quán)力為公眾服務(wù)方面卻存在大量的弊病。官員到異地工作需要先了解情況，熟悉民情社情，一些復(fù)雜的地區(qū)不是短時間能夠掌握的。僅這一項，效率的低下就可想而知。每經(jīng)過一段時間，全國就有那么多官員因為異地為官，需要花大量的時間重新熟悉了解民情社情，時間上的重復(fù)浪費及異地為官耗費的巨額的經(jīng)濟(jì)成本，都十分驚人。其次，官員異地為官，他對當(dāng)?shù)夭粫懈星橥度?，?dāng)官只是目的，因為當(dāng)官之時就想著升遷，所以異地為官使官員“來也匆匆，去也匆匆”，常常將異地為官當(dāng)作一塊跳板，助長了官員的投機(jī)心理。這就難免出現(xiàn)短期效應(yīng)，工作往往表現(xiàn)為追求政績，國內(nèi)不少地方建設(shè)之急功近利、不計長遠(yuǎn)，留下一堆爛賬就與此有關(guān)。

三、簡單的結(jié)論

首先，“異地為官”是我國封建專制時代的一項政治制度。它的主要目的是通過對各級官員的控制加強(qiáng)封建統(tǒng)治。它不屬于我國古代社會的“民主性精華”，也沒有任何民主的內(nèi)涵。作為一個古已有之的治理技術(shù)，“異地為官”至今仍然在沿用，并不僅僅如有的學(xué)者所說“一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊”［14］的問題，而且從一個側(cè)面反映了我國社會主義民主發(fā)展的欠缺?！爱惖貫楣佟钡臋?quán)力走向是多數(shù)人服從少數(shù)人，是人民服從統(tǒng)治者，與民主政治格格不入。2010年9月，習(xí)近平同志在中央黨校秋季開學(xué)班時強(qiáng)調(diào)，馬克思主義的權(quán)力觀概括起來就是“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”。權(quán)為民所用，就要求干部的權(quán)力由人民賦予。不但不能割裂官員和人民群眾的聯(lián)系，而且必須深化這種聯(lián)系，要求干部來源于群眾，并為群眾所認(rèn)可。因此，干部的任用究竟是異地還是本地，是“土”還是“流”，不僅僅是一種制度的技術(shù)設(shè)計，而且是人民當(dāng)家作主是否真實的問題。2014年，在紀(jì)念人民代表大會制度60周年的講話中，習(xí)近平總書記再一次強(qiáng)調(diào)，要“防止人民形式上有權(quán)實際上無權(quán)”［15］。而官員異地為官，否認(rèn)了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼賳T的決定權(quán)和選擇權(quán)，顯然背離社會主義民主有關(guān)人民對干部的授權(quán)“實際上有權(quán)”的原則。

其次，“異地為官”也不具有反腐敗的功能。我國東漢推出這個制度，并為以后歷代封建王朝所采納，并不是為了反腐敗。這可從整個封建社會腐敗的全面失控得到印證。腐敗的根源是權(quán)力不受制約。中國歷史上的封建統(tǒng)治者從來沒有想到過要制約自己的權(quán)力。秦始皇統(tǒng)一中國后，把從六國掠來的上萬名宮人、女樂據(jù)為己有，大修宮室以蓄女作樂。據(jù)記載，當(dāng)時有“關(guān)中離宮三百所，關(guān)外四百所，皆有鐘磬、帷帳、婦人倡優(yōu)”，共達(dá)“數(shù)巨萬人，鐘鼓之樂，流漫無窮”［16］。秦王如此，漢武唐宗宋元明清統(tǒng)治者的貪腐又何不如此？黃宗羲在《明夷待訪錄》中抨擊封建皇帝以天下為私產(chǎn)時說得好:“敲剝天下之骨髓，離散天下之子女”，以奉其“一人之淫樂”［17］。而從反腐敗的角度看，以官選官的異地為官制恰恰脫離了人民的制約，違背了民主原則，也不利于反腐敗。這是我國目前干部制度中普遍存在的“帶病提拔”、“腐中升遷”現(xiàn)象的主要原因。

顯然，我國干部制度設(shè)計時將異地為官作為干部廉政建設(shè)的重要組成部分并不合適。推進(jìn)我國干部的廉潔，促進(jìn)政治清明，關(guān)鍵是促進(jìn)民主建設(shè)。公元前431年雅典政治家伯里克利在陣亡將士葬禮上的演講詞中透徹地論述了民主政治的干部原則，至今仍值得我們重視:“我們的制度之所以被稱為民主政治，是因為政權(quán)在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中。……讓一個人擔(dān)任公職優(yōu)先于他人的時候，所考慮的不是某一個特殊階級的成員，而是他具有真正的才能。任何人，只要他能夠?qū)矣兴暙I(xiàn)，就絕對不會因為貧窮而在政治上湮沒無聞?！保?8］中共十八大報告明確指出:要“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，“擴(kuò)大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家”，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而從民主建設(shè)思考我國干部制度的改革，最根本的是將選擇干部的最后決定權(quán)交給人民，并通過人民的制約和監(jiān)督約束權(quán)力的行使。民主的本義是人民決定權(quán)力。權(quán)力不受制約的根本原因是“權(quán)為民所授”沒有實現(xiàn)，權(quán)力不受人民的制約必然腐敗。全面推進(jìn)依法治國，必須深化我國人民決定權(quán)力的制度，走出“異地為官”的制度陷阱，這是民主政治的應(yīng)有之義，也是我國民主法治建設(shè)的關(guān)鍵。只有如此，我們才能走出“異地為官”的困境，才能徹底與我國社會長達(dá)2300多年的官本位傳統(tǒng)決裂。也只有在這種條件下，我們的社會才能實現(xiàn)馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中所設(shè)想的“每個人的自由是一切人的自由的條件”的政治清明的社會主義理想。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

中圖分類號：D691.4；D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）03-0015-07

收稿日期：2016-03-10

作者簡介：蔣德海（1955-），男，江蘇溧陽人，所長，教授，博士生導(dǎo)師，中國檢察學(xué)基礎(chǔ)理論委員會副主任，從事法政治學(xué)研究。

Reflections on the Traditional System of“To Be An Officer Outside One’s Country of Origin”—To the Comprehensive Promotion of the Rule by Law as Analysis of Background

JIANG De-hai
（Institute of Party Theory，East China University of Political Science，Shanghai 201620，China）

Abstract:“To be an officer outside one's country of origin”is a political system in our feudal society. It aims at strengthening feudal autocracy by the control of officials at different levels. It could neither be ascribed as“democratic essence”in our ancient society，nor be a method against corruption，which can be proved by the fact that the whole feudal society is out of control. The original meaning of democracy is that people determine power.The main reason for the unrestrained power is that the power isn't endowed by people，which inevitably results in the corruption.In order to promote the integrity of cadres and politics in our country，we have to focus on the principle of enhancing people's democracy in an extensive，sound and sufficient way put forward by the political report to the 18th National Congress of the CPC，so as to advance democratic construction and strengthen the restriction and supervision of power.

Key words:to be an officer outside one's country of origin；feudal autocracy；democracy；restriction of power