王镥權(quán)

(武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072)

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環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建的基本理論問(wèn)題研究

王镥權(quán)

(武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的法定化和制度化，中國(guó)當(dāng)前針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的研究匱乏，相關(guān)制度建設(shè)存在大量空白。探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建的幾個(gè)基本理論問(wèn)題，如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念和內(nèi)涵、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律屬性和法律價(jià)值等，并總結(jié)中國(guó)當(dāng)前建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的可行性和必要性，以期推動(dòng)中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建和完善。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；評(píng)估制度

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”(risk society)，烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中睿智地描述到，“今天的現(xiàn)代化正在消解工業(yè)社會(huì)，而另一種現(xiàn)代性則正在形成之中”[1]3。我國(guó)當(dāng)前正處在全面現(xiàn)代化的過(guò)程中，隨之而來(lái)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科的熱門話題。其中，“環(huán)境法是最突出展現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)題的法律領(lǐng)域”[2]4，而且風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防已經(jīng)成為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。特別地，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要組成部分*鑒于無(wú)論在哪種情形、哪個(gè)層面，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制都離不開(kāi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、估算和評(píng)價(jià)——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，離不開(kāi)研究、制定和采取降低或避免風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃、方案以及措施——風(fēng)險(xiǎn)管理，離不開(kāi)在利益相關(guān)的組織體或個(gè)人之間傳遞所有的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范信息——風(fēng)險(xiǎn)交流，所以，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流通常被視為風(fēng)險(xiǎn)分析框架的基本組成。參見(jiàn)文獻(xiàn)[3]。，近年來(lái)受到了世界各國(guó)的普遍關(guān)注，我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第39條明確規(guī)定“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”，然而，令人遺憾的是，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，在我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法體系中仍然屬于空白，亟待深入研究相關(guān)理論，并全面構(gòu)建相關(guān)制度。本文從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度構(gòu)建中的基本理論問(wèn)題著手，以期夯實(shí)理論基礎(chǔ)，為制度的構(gòu)建打好根基。

一、概念的界定

(一)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞最早源于航海事業(yè)，現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)概念，來(lái)源于社會(huì)學(xué)，始于德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克，但貝克并沒(méi)有清楚地定義風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)他的后期著作《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，可以看到社會(huì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)概念有以下特點(diǎn)：不可避免性、難以認(rèn)知性、后果的多樣性與災(zāi)難性、表現(xiàn)形式的日常性與公共性以及地域范圍具有全球性。[4]實(shí)際上，直到現(xiàn)在，在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)都沒(méi)有一個(gè)真正被普遍接受的定義，但他們都認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是可預(yù)測(cè)的，而且人類預(yù)測(cè)的結(jié)果往往與真實(shí)的情況有所差異。在法律制度層面，風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的確切概念。究其原因，一方面是由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性和不確定性；另一方面是由于法學(xué)領(lǐng)域二級(jí)學(xué)科眾多，傳統(tǒng)學(xué)科如刑法或保險(xiǎn)法中的風(fēng)險(xiǎn)概念與一些新學(xué)科如科技法或環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)概念都不相同，它們各自關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法也不盡相同。因此，筆者認(rèn)為沒(méi)有必要強(qiáng)行統(tǒng)一法學(xué)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)概念，而針對(duì)具體的風(fēng)險(xiǎn)類型，不同的法律部門可以有不同的闡述和界定。然而，根據(jù)法學(xué)本身的固有特點(diǎn)，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)有必要先澄清幾個(gè)問(wèn)題：第一，法學(xué)所要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)測(cè)性(但并不意味著具有確定性)，風(fēng)險(xiǎn)是可以進(jìn)行認(rèn)知、評(píng)估、預(yù)防或管理的，這是法律對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理的前提；第二，法學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的核心目標(biāo)是保障國(guó)家和公民的權(quán)益，減少或避免權(quán)益的損失；第三，法學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方法必然涉及權(quán)力或權(quán)利的分配以及義務(wù)的承擔(dān)；第四，法學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)尤其是分配風(fēng)險(xiǎn)時(shí)必須兼顧公平正義，無(wú)論實(shí)體正義還是程序正義。

針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念，學(xué)界也尚未達(dá)成共識(shí)。在國(guó)內(nèi)，環(huán)境科學(xué)研究者較早地提出了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念和分類:“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由自然原因和人類活動(dòng)(對(duì)自然或社會(huì))引起，并通過(guò)環(huán)境介質(zhì)傳播，對(duì)人類社會(huì)及自然環(huán)境產(chǎn)生破壞、損害以至毀滅性作用等不幸事件發(fā)生的概率及其后果。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)按風(fēng)險(xiǎn)源分類可分為化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、物理風(fēng)險(xiǎn)及自然災(zāi)害引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；按承受風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象分類可分為人群風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)及生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)?！盵5]結(jié)合趙曉莉、畢軍和盧靜等人的觀點(diǎn)以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》中的相關(guān)規(guī)定*盧靜等人將“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定義為由自然或人為活動(dòng)引發(fā)的，并通過(guò)自然生態(tài)環(huán)境的媒介作用，對(duì)人、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅的一種潛在危險(xiǎn)狀態(tài)，包括這種危險(xiǎn)狀態(tài)爆發(fā)的可能性與不確定性，以及危險(xiǎn)可能導(dǎo)致的危害性后果兩方面的內(nèi)容”。參見(jiàn)文獻(xiàn)[6]。，本文將“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的概念表述為因人類的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)活動(dòng)而導(dǎo)致的突發(fā)性事故、環(huán)境污染或生態(tài)破壞的可能性，既包括前述危險(xiǎn)狀態(tài)爆發(fā)的可能性與不確定性，也包括危險(xiǎn)狀態(tài)爆發(fā)后可能導(dǎo)致的危害性后果。實(shí)際上，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的類型，德國(guó)學(xué)者Gerhard Banse認(rèn)為，從結(jié)構(gòu)和歷史兩個(gè)維度出發(fā)，可以把風(fēng)險(xiǎn)分為三類：“傳統(tǒng)型”風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)-福利國(guó)家型風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)-科學(xué)型風(fēng)險(xiǎn)。[2]36而在當(dāng)代社會(huì)才逐漸興起的新學(xué)科所研究的風(fēng)險(xiǎn)(如環(huán)境法中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn))一般僅指技術(shù)-科學(xué)型風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)不同的技術(shù)領(lǐng)域，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)又可以分為核物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)、基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。總的來(lái)看，現(xiàn)代社會(huì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有以下主要特征：科技性和不確定性、人為性和主觀性、公共性和現(xiàn)代性。[7]

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

關(guān)于一般意義上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國(guó)學(xué)者楊小敏認(rèn)為：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指，根據(jù)科學(xué)對(duì)特定危險(xiǎn)產(chǎn)生的可能性、后果及不確定性進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程?！盵8]德國(guó)學(xué)者William D. Rowe認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指“風(fēng)險(xiǎn)分析的整個(gè)過(guò)程”，并提出一個(gè)表格，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為“風(fēng)險(xiǎn)確定”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”兩個(gè)領(lǐng)域，并進(jìn)而把風(fēng)險(xiǎn)確定分為“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)”，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分為“風(fēng)險(xiǎn)厭惡”和“風(fēng)險(xiǎn)接受”。很明顯，這種解釋方法是站在一個(gè)技術(shù)性的視角，因此忽略了風(fēng)險(xiǎn)感知和風(fēng)險(xiǎn)交流等重要因素。而美國(guó)圍繞環(huán)境問(wèn)題展開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)研究，則把風(fēng)險(xiǎn)研究分為“風(fēng)險(xiǎn)分析”和“風(fēng)險(xiǎn)管理”兩個(gè)分支，學(xué)者Eberhardt進(jìn)一步把風(fēng)險(xiǎn)分析分為“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)(風(fēng)險(xiǎn)確定)”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”兩個(gè)領(lǐng)域。[2]33關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國(guó)自然科學(xué)領(lǐng)域的研究者認(rèn)為，“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)某建設(shè)項(xiàng)目的興建、運(yùn)轉(zhuǎn)，或是區(qū)域開(kāi)發(fā)行為所引發(fā)的或面臨的災(zāi)害對(duì)人體健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失進(jìn)行評(píng)估，并以此進(jìn)行管理和決策的過(guò)程”，并進(jìn)一步把評(píng)估過(guò)程分為“主要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的識(shí)別和篩選”、“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估”兩個(gè)階段。[9]

整體來(lái)看，無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，學(xué)者們普遍認(rèn)為在技術(shù)層面上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別(或風(fēng)險(xiǎn)確定)”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(或風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估)”兩個(gè)階段。但十分明顯的是，這種技術(shù)性的視角分析忽略了一些重要的問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議題的形成等?？梢钥吹剑L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有廣義和狹義之分。廣義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指從風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估議題的設(shè)定到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的一系列流程，其中還貫穿著不同主體間的風(fēng)險(xiǎn)交流。狹義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅指風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，即采用定量和定性分析相結(jié)合的方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行分析、排序、估算和評(píng)價(jià)的過(guò)程?？茖W(xué)技術(shù)領(lǐng)域多采用狹義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估概念，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域則多采用廣義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估概念。因此，筆者認(rèn)為，作為法律制度層面的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”(environmental risk assessment)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)廣義的概念，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)包含環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和確定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)交流在內(nèi)的整體性過(guò)程。但評(píng)估過(guò)程并不包含“風(fēng)險(xiǎn)決策”，特別是有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策，因?yàn)橄鄬?duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)決策是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理中的一個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)。

(三)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的法定化和制度化，其設(shè)計(jì)的目的就是通過(guò)規(guī)范和調(diào)整環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的行為和利益關(guān)系，起到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的作用，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義和環(huán)境生態(tài)的平衡。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的實(shí)質(zhì)是通過(guò)制度化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制使環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者合理地參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理提供科學(xué)的評(píng)估結(jié)論，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則，從而最終達(dá)到人與自然、社會(huì)健康和諧發(fā)展的目標(biāo)。在環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是一項(xiàng)貫徹和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的環(huán)境保護(hù)制度。實(shí)際上，我國(guó)當(dāng)前有多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染物總量控制制度等。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則或方法在國(guó)際環(huán)境法和國(guó)內(nèi)環(huán)境法領(lǐng)域都得到了廣泛的應(yīng)用，如《環(huán)境與發(fā)展國(guó)際盟約(草案)》第7條規(guī)定，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)義務(wù)。即使缺乏科學(xué)的確定性，還是應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)以預(yù)測(cè)、防止和監(jiān)控嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)”。我國(guó)1989年和2014年《環(huán)境保護(hù)法》都規(guī)定了“預(yù)防為主”的原則，雖未使用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”這一術(shù)語(yǔ)，但已經(jīng)體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)質(zhì)。[10]風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防源自損害預(yù)防原則，但是它有自己特定的適用條件，即有證據(jù)表明某項(xiàng)活動(dòng)有可能對(duì)環(huán)境造成損害，但又缺少足夠的科學(xué)確定性。[11]結(jié)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)科技性和不確定性的特點(diǎn)，可以看到，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理必須采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則或方法。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的落實(shí)一般有三個(gè)階段：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)決策。[7]而我國(guó)現(xiàn)階段，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的缺失，極大地阻礙了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理工作的開(kāi)展。

同時(shí)，在制度層面，還應(yīng)當(dāng)區(qū)分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與我國(guó)已有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(environmental impact assessment)制度的區(qū)別和聯(lián)系。在評(píng)估或評(píng)價(jià)內(nèi)容上，前者主要評(píng)估某項(xiàng)不具有足夠科學(xué)確定性的活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境或人類健康造成的損害；后者則是針對(duì)政府規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不利影響進(jìn)行定性和定量的評(píng)價(jià)。實(shí)際上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要解決的是傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)面臨的傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則是第三次科學(xué)技術(shù)革命以來(lái)產(chǎn)生的一種新的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)這類問(wèn)題在科學(xué)認(rèn)識(shí)上還存在較大的不確定性，它在危害發(fā)生機(jī)制、危害發(fā)生原因、危害后果等方面與傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題存在較大區(qū)別，因此現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并不能完全滿足當(dāng)前環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的需要。[12]27我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度僅僅只是針對(duì)可以證明環(huán)境不利影響的工程建設(shè)等行為在法律程序上進(jìn)行一定的制約，對(duì)具有不確定性和潛在性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還是不能夠進(jìn)行評(píng)價(jià)的。[13]在評(píng)價(jià)方法上，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要針對(duì)不確定性，多采用概率論的方法；環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要針對(duì)較確定的危害，多采用確定的方法。[14]同時(shí)，在評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)程序、依據(jù)的原則方面，兩者都有不同。值得注意的是，我國(guó)當(dāng)前的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中包含了一部分“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”的內(nèi)容，但根據(jù)前文分析，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)只是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程的其中一部分，且《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》中的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”只是為了輔助環(huán)境影響評(píng)價(jià)的完成，并不是為了全面評(píng)估潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有真正意義上的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

二、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律屬性及法律價(jià)值

(一)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律屬性

一般認(rèn)為，法律制度是與經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度并存的社會(huì)制度。同時(shí)法律制度又與其他社會(huì)制度關(guān)系密切，在現(xiàn)代社會(huì)中，重要的制度通常都有相應(yīng)法律規(guī)定或都在相應(yīng)法律范圍內(nèi)發(fā)生作用。[15]在我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)中明確規(guī)定“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的主要有兩部。新《環(huán)境保護(hù)法》第39條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病?！痹摋l文至少明確了兩點(diǎn)：其一，我國(guó)要建立、健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；其二，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容是評(píng)估和調(diào)查環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011年修訂)第6條第4款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品處置的監(jiān)督管理，組織危險(xiǎn)化學(xué)品的環(huán)境危害性鑒定和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估……”從而明確了危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政主管部門是環(huán)境保護(hù)主管部門。涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他國(guó)家規(guī)范性文件主要有《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》，其中，前者將防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)列為“十二五”期間國(guó)家環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)之一，同時(shí)規(guī)定國(guó)家建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。除此之外，我國(guó)當(dāng)前還有一些關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目和外來(lái)物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥吹剑覈?guó)當(dāng)前雖然并沒(méi)有完整的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系，但是幾乎各個(gè)層級(jí)的法律條文都有涉及“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”?？梢哉f(shuō)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度正是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思想、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法規(guī)、各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控政策的總和。

具體而言，在法律屬性上(以公法和私法的分類為標(biāo)準(zhǔn))，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)當(dāng)屬于行政法即公法的范疇。實(shí)際上，環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)作為一門獨(dú)立的法學(xué)二級(jí)學(xué)科有其獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象，它通過(guò)直接調(diào)整人與人之間的關(guān)系而間接調(diào)整人與自然環(huán)境和資源的關(guān)系。但環(huán)境法作為當(dāng)代社會(huì)新興的一個(gè)部門法，其法律屬性問(wèn)題一直頗受爭(zhēng)議，曾出現(xiàn)有四種觀點(diǎn)，即“獨(dú)立說(shuō)”、“行政法說(shuō)”、“經(jīng)濟(jì)法說(shuō)”、“社會(huì)法說(shuō)”。還有德國(guó)學(xué)者從科學(xué)與法律的角度論述，“環(huán)境法一直以來(lái)都是信息傳遞法。它將干預(yù)界限與環(huán)境科學(xué)的認(rèn)知潛力相連接。它規(guī)定了相對(duì)于對(duì)國(guó)家的及社會(huì)參與者間的信息權(quán)利和信息義務(wù)”[2]92。但學(xué)界一般認(rèn)為，環(huán)境法是由綜合性環(huán)境法、污染防治法、生態(tài)保護(hù)法和自然資源法組成。在這樣一個(gè)數(shù)量眾多、條文龐雜的規(guī)范領(lǐng)域，從憲法規(guī)范、行政法規(guī)范到刑法規(guī)范，再到民事、商事等規(guī)范，應(yīng)有盡有。[16]法律體系的基本分類是公法與私法，兩大法律體系有著不同的法治理念和原則，環(huán)境法可以說(shuō)是綜合運(yùn)用了公法和私法的理念與方法以解決人與環(huán)境的問(wèn)題。然而，在多數(shù)情況下，環(huán)境法中的環(huán)境利益是具有公共性的公共利益，此時(shí)環(huán)境法律關(guān)系的主體必有一方是國(guó)家或政府機(jī)關(guān)，因此環(huán)境法律規(guī)范中有著大量公法尤其是行政法的內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)的規(guī)定，本文所探討的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，明確涉及政府監(jiān)督管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)力和責(zé)任、企業(yè)和公民參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)利和義務(wù)，因此具有典型的行政法屬性。

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律價(jià)值

價(jià)值展現(xiàn)了一項(xiàng)制度的積極追求，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律價(jià)值是其之所以具有意義的終極根源。法律價(jià)值有多種類型，按照法律價(jià)值的概念化形態(tài)來(lái)劃分，有自由、正義(公平、公正)、效率、民主、法治、發(fā)展(進(jìn)步)、秩序、人道、平等、安全、人權(quán)、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等價(jià)值范疇。[17]環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度內(nèi)在地需要一套具有穩(wěn)定性和確定性的價(jià)值體系，并以此確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的目標(biāo)選擇、制度架構(gòu)。筆者認(rèn)為，正義和安全是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的目標(biāo)價(jià)值，民主是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)生價(jià)值。當(dāng)然，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度也在一定程度上包含并體現(xiàn)了自由、效率、秩序、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等法律價(jià)值。

首先，公平正義是法律的基本價(jià)值選擇。美國(guó)著名法哲學(xué)家羅爾斯指出：正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是一個(gè)社會(huì)首先要解決的問(wèn)題。[18]正義的主題是基本權(quán)利與義務(wù)的分配和社會(huì)公共利益的劃分。貝克曾指出，“風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富一樣是要分配的東西，兩者都構(gòu)成地位——分別是風(fēng)險(xiǎn)地位和階級(jí)地位”[1]25。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心議題是風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分配正在取代財(cái)富分配成為社會(huì)關(guān)注的話題。與財(cái)富不同的是，風(fēng)險(xiǎn)必須被消除或者否定并且加以再詮釋，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的存在和分配主要是通過(guò)論證來(lái)傳遞的。也就是說(shuō)，“論證”風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程實(shí)際上也是分配風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的不僅是為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策提供可靠的、合理的依據(jù)，更是為了公平和公正地分配和負(fù)擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，正義應(yīng)當(dāng)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的首要法律價(jià)值。

其次，安全也是法律的基本價(jià)值之一。邊沁認(rèn)為，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全”[19]?！叭绻芍刃虿槐憩F(xiàn)為一種安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”[20]。傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要是自然風(fēng)險(xiǎn)，人為的、潛伏性的、全球性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并未凸顯，法律側(cè)重的是對(duì)個(gè)體的生命、財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，尤其是現(xiàn)今的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更是全民高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，公眾面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，整體地陷入焦慮和恐慌。近年來(lái)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)常陷入“鄰避困境”，甚至引發(fā)群體性事件，典型如北京、廣州等地公眾集體反對(duì)垃圾焚燒廠的建設(shè)。[21]這些事件一再表明，公眾面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，集體對(duì)安全價(jià)值的渴望和需要。具體到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的安全價(jià)值，應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)方面，即內(nèi)部的安全價(jià)值和外部的安全價(jià)值。前者是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度本身的安全性和穩(wěn)定性，后者是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果的安全性，即要保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論是科學(xué)合理的，是有益于社會(huì)穩(wěn)定和公眾安全的。

再次，民主價(jià)值也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的核心法律價(jià)值之一。將民主引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，不僅是現(xiàn)代行政法程序正義的要求，同時(shí)也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作內(nèi)在的實(shí)體要求。雖然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估比較依賴科學(xué)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)專家，但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作是一個(gè)“決策于不確定之中”的活動(dòng)，其中涉及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)確定和風(fēng)險(xiǎn)分配，其中內(nèi)在地包含著倫理和價(jià)值判斷，而且環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最終是由社會(huì)公眾共同來(lái)承擔(dān)，因此，政府或?qū)＜覇畏矫娴膮⑴c已經(jīng)無(wú)法支撐評(píng)估結(jié)果的合理性和合法性，公眾參與也就應(yīng)運(yùn)而生。因此，可以說(shuō)，將民主協(xié)商特別是公眾參與引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，使政府公共決策的過(guò)程民主化和透明化，增強(qiáng)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的合法性和合理性，有利于公眾進(jìn)一步接受后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)決策，也有利于日后分擔(dān)可能出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任。

綜合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的正義、安全和民主等法律價(jià)值，同時(shí)結(jié)合美國(guó)學(xué)者關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的研究成果——“專家和普通人之間的許多分歧源于這樣的事實(shí)，那就是專家擁有更多的信息”[22]，可以得出這樣的結(jié)論，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為要保證評(píng)估結(jié)果的合理合法，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配的公平正義，至少需要解決這樣幾個(gè)問(wèn)題：第一，由哪些機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅⑴c環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，如何保證相關(guān)機(jī)構(gòu)或?qū)＜业脑u(píng)估結(jié)論是公正的、價(jià)值中立的；第二，公眾如何獲取足夠的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，以便有效地參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(因?yàn)橄啾日蛯＜?，公眾在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取方面處于十分弱勢(shì)的地位，如果公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)不能有效落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程就有失公平)；第三，公眾如何參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，特別是如何真正落實(shí)公眾的參與權(quán)和決策權(quán)；第四，如何保證環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的有效實(shí)施，相關(guān)主體的權(quán)利受到侵害時(shí)如何救濟(jì)等。

三、建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的必要性

一項(xiàng)制度的建立必須要明確其必要性，這是制度建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立根植于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大背景下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的日益突出，同時(shí)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理實(shí)踐的迫切需要，也是完善我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法制乃至環(huán)境法律體系的內(nèi)在需求。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面。

(一)遏止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故頻發(fā)，如危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸、轉(zhuǎn)基因食品安全事件、垃圾焚燒廠選址引發(fā)的群體性事件等，都嚴(yán)重威脅著公眾的生命、健康、安全以及社會(huì)秩序，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)日益嚴(yán)峻。舉例來(lái)說(shuō)，曾造成嚴(yán)重后果或引起較大爭(zhēng)議的案例有天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)爆炸事件、福建漳州古雷PX項(xiàng)目(2013年和2015年發(fā)生兩次爆炸)、大連福佳大化PX項(xiàng)目(2014年發(fā)生泄漏著火)、重慶小南海水電站(2015年被最終叫停)、云南怒江水電站(前后爭(zhēng)議十余年)、北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠(因居民反對(duì)而遷址緩建)等。其中，造成嚴(yán)重后果的天津?；繁ㄊ录?、漳州PX項(xiàng)目爆炸事件的調(diào)查結(jié)果顯示，這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件都存在一定問(wèn)題，如漳州PX項(xiàng)目曾在規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未通過(guò)的情況下就投產(chǎn)建設(shè)[23]，同時(shí)，這些項(xiàng)目都缺乏完整的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。可以說(shuō)，這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目之所以釀成了嚴(yán)重后果，重要原因之一就是事先缺乏合理合法的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程。因此，要在全國(guó)范圍內(nèi)有效遏止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故的再次發(fā)生，必須嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和項(xiàng)目決策?？梢?jiàn)，建立規(guī)范化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度勢(shì)在必行。

(二)指導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理工作的實(shí)際需要

由于我國(guó)當(dāng)前缺乏關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的專門立法，造成相關(guān)管理部門監(jiān)督管理，企業(yè)、公眾和相關(guān)組織參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作時(shí)無(wú)法可依。實(shí)際工作的開(kāi)展沒(méi)有規(guī)范性文件的引導(dǎo)和制約，容易造成決策者的任意妄為。如前述的漳州PX項(xiàng)目、天津危化品項(xiàng)目都是在沒(méi)有開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理工作的第一步——的情況下，主管部門就進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策，可見(jiàn)其風(fēng)險(xiǎn)管理邏輯的荒謬。實(shí)際上，環(huán)境保護(hù)主管部門已經(jīng)意識(shí)到建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控工作的指導(dǎo)意義，環(huán)境保護(hù)部2013年制定的《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》規(guī)定，“十二五”期間的主要任務(wù)之一就是“制定和完善危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)行業(yè)和區(qū)域規(guī)劃環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，科學(xué)確定化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境安全防護(hù)距離。將化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件潛在風(fēng)險(xiǎn)分析……”可以預(yù)見(jiàn)，建立完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系，將極大地促進(jìn)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理工作的開(kāi)展，將為我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)用和落實(shí)提供明確的法律依據(jù)。

(三)完善中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)行政法和環(huán)境法體系的客觀需要

在我國(guó)，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的法律研究始于行政法領(lǐng)域，但至今相關(guān)的研究成果仍然較少?？梢哉f(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制仍然是行政法學(xué)的一個(gè)新興研究領(lǐng)域，也是一個(gè)充滿希望和挑戰(zhàn)的新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)極。[12]6在行政法領(lǐng)域，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的研究涉及面非常廣，主要有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)管理以及突發(fā)事件的應(yīng)急管理等。當(dāng)前已有的研究成果多是從宏觀角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制或風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行研究，鮮有專門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行深入研究的成果。加之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中最為突出和高發(fā)的類型，因此對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行深入研究和建構(gòu)，必將有助于完善我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)行政法體系。在環(huán)境法領(lǐng)域，傳統(tǒng)的研究方向主要有三個(gè)，即污染防治法、生態(tài)保護(hù)法和自然資源法，另外還有一些與其他法律部門交叉的研究方向。然而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下，傳統(tǒng)的分割式的污染防治和生態(tài)保護(hù)方法已經(jīng)不能有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)的問(wèn)題(如當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不科學(xué))，因此必須要整合傳統(tǒng)環(huán)境法本身的研究方法，借鑒行政法在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的研究成果和研究方法，豐富和發(fā)展環(huán)境法應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力?？梢灶A(yù)見(jiàn)，研究并建立專門的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，將極大地豐富和完善環(huán)境法律體系的內(nèi)容。

(四)引導(dǎo)公眾參與，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)的需要

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理工作中引入公眾參與根植于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、主觀性、公共性的特征。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模糊性，特別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不明確和社會(huì)公眾接受程度的不確定，也決定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然是一個(gè)各利益相關(guān)方廣泛參與協(xié)商的過(guò)程，否則環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果就難以讓大多數(shù)公眾接受。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程涉及價(jià)值判斷，任何人都不可能做到價(jià)值無(wú)涉，因此需要不同行業(yè)的專家、利益相關(guān)單位和個(gè)人等多元主體廣泛參與，這是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合法性的真正來(lái)源。然而在我國(guó)，當(dāng)前的環(huán)境治理模式仍然可以定性為以政府為主導(dǎo)的“命令-控制”型管制模式[24]，但為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)提出的挑戰(zhàn)，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都不約而同地采用了“多元共治”的環(huán)境治理模式，其中特別強(qiáng)調(diào)公眾的參與權(quán)和決策權(quán)。而我國(guó)當(dāng)前公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理仍存在諸多問(wèn)題，如在客觀上，法律法規(guī)的不明確導(dǎo)致公眾參與沒(méi)有常態(tài)化，參與深度不夠，形式單一；在主觀上，公眾普遍風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)不高，缺乏參與經(jīng)驗(yàn)，甚至有時(shí)會(huì)過(guò)度參與并引發(fā)群體性事件。因此，建立并完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度有助于用法律文件明確公眾參與的流程和方式，引導(dǎo)公眾合理合法參與，提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)。

四、建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的可行性

建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的可行性，即建立該項(xiàng)制度的實(shí)際可能性，或者說(shuō)是建立該項(xiàng)制度所具有的基本條件。筆者認(rèn)為，我國(guó)十余年的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)有的法律法規(guī)以及國(guó)外較為成熟的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度體系等都為我國(guó)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度奠定了基礎(chǔ)。

(一)中國(guó)已有多年環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

實(shí)際上，關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國(guó)已有十余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如早在2004年，原國(guó)家環(huán)?？偩志桶l(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的范疇，提高了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和審查工作的質(zhì)量和效率；2010年1月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了修訂后的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》，實(shí)現(xiàn)了新化學(xué)物質(zhì)危害評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。我國(guó)多年來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐有成功也有失敗，甚至有些教訓(xùn)是慘痛的，如近年來(lái)多起化工項(xiàng)目發(fā)生爆炸?？傮w來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作依附于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重視程度不足；第二，多數(shù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在出現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件后被動(dòng)開(kāi)展，沒(méi)有真正貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；第三，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家不能做到價(jià)值中立和利益無(wú)涉，評(píng)估結(jié)果屢遭公眾質(zhì)疑[25]；第四，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)有待發(fā)展，多項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域缺乏評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，盡管這些經(jīng)驗(yàn)還不夠全面，當(dāng)前案例也多是失敗的教訓(xùn)，但畢竟有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些都是我國(guó)建立統(tǒng)一完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的寶貴財(cái)富。

(二)中國(guó)已有多部法律法規(guī)和政策文件明確規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

我國(guó)當(dāng)前與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有關(guān)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件，大體可以分為三類：一是明確規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律法規(guī)；二是明確規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的國(guó)家規(guī)劃或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；三是部分內(nèi)容與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有關(guān)的法律法規(guī)。第一類主要有：新《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第39條、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011年修訂)第6條第4款、《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》(2010年修訂)等。第二類主要有：《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(2011年)、《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》(2013年)、《外來(lái)物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(2011年)等。第三類主要有：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)、《政府信息公開(kāi)條例》(2007年)、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》(2007年)等。這些有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境信息公開(kāi)或公眾參與的規(guī)范性文件為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立和完善奠定了良好的基礎(chǔ)。在“十三五”期間，我國(guó)可在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)和細(xì)化《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中關(guān)于“重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控”的工作要求，特別是加快建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并應(yīng)當(dāng)著重突破危險(xiǎn)化學(xué)品、核物質(zhì)、轉(zhuǎn)基因等領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理制度。

(三)有可資參考或借鑒的外國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律法規(guī)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的研究最早興起于20世紀(jì)70年代的工業(yè)技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美國(guó)和歐盟的研究比較突出。美國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理起源于對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)的重視，并且長(zhǎng)期以來(lái)以健康風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)，20世紀(jì)90年代以后逐漸拓展到生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。美國(guó)十分重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在長(zhǎng)期的基礎(chǔ)研究與實(shí)踐當(dāng)中，逐漸建立起比較完善的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法體系，并在化學(xué)物質(zhì)、污染場(chǎng)地以及溢油事故等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理中得到了廣泛應(yīng)用。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為環(huán)境基準(zhǔn)的確定提供科學(xué)依據(jù)，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則建立在環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上。[26]美國(guó)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《有毒物質(zhì)控制法》《清潔水法》《清潔空氣法》《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(俗稱《超級(jí)基金法》)。而歐盟國(guó)家的相關(guān)立法主要起源于職業(yè)污染防范和職業(yè)健康保護(hù)等領(lǐng)域，然后逐漸過(guò)渡到環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防范，2000年歐盟通過(guò)了《關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范原則的公報(bào)》，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定了明確有效的指南。歐盟在2006年又出臺(tái)了《化學(xué)品的注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)與限制法》，特別明確了化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體、評(píng)估程序和信息交流等內(nèi)容。另外值得一提的是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也源自美國(guó)，我國(guó)于20世紀(jì)70年代引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但如今，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之外，都紛紛建立了別具特色的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展相關(guān)研究，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加快建立適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

(四)有建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度需要的物質(zhì)保障和智力支撐

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的順利開(kāi)展有賴于充足的物質(zhì)保障和智力支撐，而我國(guó)在這些方面已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)?！秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中明確國(guó)家“加強(qiáng)科技支撐，提升環(huán)境科技基礎(chǔ)研究和應(yīng)用能力。夯實(shí)環(huán)境基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)制訂的科學(xué)基礎(chǔ)，完善環(huán)境調(diào)查評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)境管理技術(shù)體系”。2011年，我國(guó)在北京建立了環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，目的正是為我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康的重大決策及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理提供科技支撐。[27]由此看到，國(guó)家和政府對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重視和支持。實(shí)際上，“標(biāo)準(zhǔn)制定是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一種重要形式或者說(shuō)工具，是行政機(jī)關(guān)整個(gè)規(guī)制流程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)”[28]。而我國(guó)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面也有了一定基礎(chǔ)，如《外來(lái)物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(2011年)、《尾礦庫(kù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》(2015年)、《化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則(征求意見(jiàn)稿)》等?？傮w來(lái)看，我國(guó)雖然在物質(zhì)保障和智力支撐方面還有待加強(qiáng)，但是現(xiàn)有的條件已經(jīng)為建立統(tǒng)一的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、結(jié) 語(yǔ)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠完全擺脫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的困擾，我國(guó)也不例外。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科技性、不確定性、主觀性、現(xiàn)代性等一系列的特點(diǎn)，決定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的復(fù)雜性。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的研究相對(duì)匱乏，相關(guān)法律法規(guī)等制度性規(guī)定有待完善。因此，首先必須深入研究環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本理論，明確界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念和內(nèi)涵，分析并掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律屬性和價(jià)值要求，并進(jìn)而論證我國(guó)當(dāng)前建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的必要性和可行性，才能真正為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立和完善打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，本文就嘗試分析構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的幾個(gè)基本理論問(wèn)題，以期為日后建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度厘清理論爭(zhēng)議，并期望以此推進(jìn)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理工作的進(jìn)展，乃至豐富和完善我國(guó)的環(huán)境法制體系。

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2016-07-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(15ZDC031)

王镥權(quán)(1988-)，男，博士研究生；E-mail:luquanwang@163.com

1671-7031(2016)06-0041-08

DF468

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