對(duì)政府主導(dǎo)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎?/h1>
2016-03-06 15:47:48豐曉萌
豐曉萌
(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)
?
對(duì)政府主導(dǎo)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎?/p>
豐曉萌
(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)
跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償是平衡跨流域調(diào)水中調(diào)水區(qū)與受水區(qū)利益的辦法，也是水生態(tài)保護(hù)的重要手段。我國(guó)的水資源權(quán)屬制度決定了政府在調(diào)水中處于主導(dǎo)地位，政府主導(dǎo)也有效地解決了跨流域調(diào)水涉及面廣、所涉利益復(fù)雜、補(bǔ)償方式需要多樣化的問題，也符合了水資源的公共產(chǎn)品的特征。但是，目前我國(guó)政府主導(dǎo)的跨流域生態(tài)補(bǔ)償也存在著法律不完善、補(bǔ)償資金規(guī)模小、補(bǔ)償方式單一等一系列的問題亟需解決。因此，我們需要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在政府主導(dǎo)的原則下引入市場(chǎng)配合和公眾參與，多方面拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，構(gòu)建我國(guó)的跨流域調(diào)水的完善法律制度。
跨流域調(diào)水； 生態(tài)補(bǔ)償； 政府主導(dǎo)
水資源作為一種重要的能源，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，但是我國(guó)的水資源不豐富，而且分布不均勻，呈現(xiàn)東南多西北少的特點(diǎn)，嚴(yán)重地限制了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，因此，跨流域調(diào)水成為了我國(guó)水利發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)?？缌饔蛘{(diào)水是指修建跨越兩個(gè)或者兩個(gè)以上流域的調(diào)水工程的建設(shè)，將水資源從比較豐富的流載轉(zhuǎn)移一部分到水資源比較缺乏的流域，來達(dá)到調(diào)劑水資源的供應(yīng)量，最終解決缺水地區(qū)水資源匱乏問題。
一、跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償概述
生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)的手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。
水資源具有流動(dòng)性，而一個(gè)流域則是一個(gè)生態(tài)整體，因此對(duì)一個(gè)地區(qū)水資源的改變也會(huì)影響整個(gè)流域的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)?？缌饔蛘{(diào)水是人類改造自然的行為，增加了水資源調(diào)入地區(qū)的額外水量，可以增加受水地區(qū)的居民的生活用水，可以改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，還可以擴(kuò)大區(qū)域農(nóng)業(yè)的灌溉面積，提高地區(qū)糧食產(chǎn)量，同時(shí)還可以為受水地區(qū)提供水電，使地區(qū)的工業(yè)得到發(fā)展 ,促進(jìn)受水地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，增加水資源調(diào)入地區(qū)的濕潤(rùn)度，并對(duì)水資源調(diào)入地水質(zhì)進(jìn)行中和，可以改善受水地區(qū)的水質(zhì)和自然環(huán)境。但同時(shí)調(diào)水區(qū)為了保證水質(zhì)和水量，必須進(jìn)行非常嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，犧牲了自己地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)，投入了大量的人力財(cái)力，也可能淹沒調(diào)水地區(qū)的土地，形成大量移民，成為利益的受損方。受水區(qū)則享受了這種水資源利益，造成了雙方利益的嚴(yán)重失衡，如果不對(duì)利益進(jìn)行平衡，會(huì)引發(fā)重大的社會(huì)矛盾。 而對(duì)這種利益進(jìn)行平衡的最好方法已經(jīng)在理論和實(shí)踐上得到公認(rèn)，即是生態(tài)補(bǔ)償。
因此，跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償有一定的特殊性,它不以違反環(huán)境法的強(qiáng)制性規(guī)定為前提,不以造成環(huán)境污染和破壞為要件,不是對(duì)受害者進(jìn)行的賠償和補(bǔ)助,而是基于公平、正義和秩序等法學(xué)價(jià)值,對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)和享有相關(guān)利益的重新分配。
二、跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鲗?dǎo)的必要性
(一)我國(guó)的水資源歸國(guó)家所有
在我國(guó)，還沒有建立完善的水權(quán)制度，水資源的權(quán)屬和權(quán)利分類不清楚， 根據(jù)憲法、水法以及物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家擁有水資源的所有權(quán)，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，單位、個(gè)人只能享有水資源的用益物權(quán)。而且目前我國(guó)法律中僅規(guī)定了水資源的國(guó)家所有權(quán)和單位個(gè)人的用益物權(quán),并沒有賦予各級(jí)地方政府對(duì)水資源進(jìn)行分配的權(quán)利,也即各級(jí)政府并無水資源的使用權(quán)。那么，跨流域調(diào)水時(shí)，就不是各地方政府的水資源使用權(quán)的交易，而是國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行宏觀調(diào)控配置。例如南水北調(diào)工程，是從全局出發(fā)進(jìn)行的重大的國(guó)家生產(chǎn)力布局，其水量就必須由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配和互補(bǔ)。因此，我國(guó)的水權(quán)制度決定了跨流域調(diào)水的法律性質(zhì)，也決定了跨流域調(diào)水必須由國(guó)家主導(dǎo)，僅靠市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理配置。
(二)跨流域調(diào)水涉及面廣，利益復(fù)雜
跨流域調(diào)水是一項(xiàng)耗資巨大、影響甚廣的工程,涉及的區(qū)域比較多，比如南水北調(diào)中線工程，就涉及到了河南、河北、天津、北京多地，其反映的流域、區(qū)域、政府、個(gè)人之間的矛盾也非常復(fù)雜,涉及到了不同流域地區(qū)的政府政治、經(jīng)濟(jì)等方面的權(quán)力，跨流域調(diào)水涉及的都是同樣層級(jí)的省級(jí)政府，造成了不同流域的地方政府缺乏溝通和配合的不利局面，而各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又極不平衡，各方對(duì)水資源的開發(fā)利用以及保護(hù)的分歧很大，協(xié)商成本很高，各省都試圖以最小的代價(jià)換取最大的利益，都想“搭便車”，也嚴(yán)重的加劇了調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間的矛盾，而且其中涉及的用水單位、個(gè)人主體的利益更是多元復(fù)雜，難以通過市場(chǎng)有效協(xié)調(diào)，只有通過國(guó)家的宏觀調(diào)控,才能既保證水資源配置的效率,又能基本保證配置的公平，才能平衡各方的利益，解決貧富差距加大的問題。
(三)水生態(tài)利益具有公共性的特征
水資源是典型的公共資源、公共產(chǎn)品，在利用的時(shí)候，其生態(tài)利益具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，對(duì)水資源的保護(hù)往往產(chǎn)生正外部性，跨流域調(diào)水往往涉及不同的省份，如果完全交給市場(chǎng)調(diào)配，則會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的情況，甚至?xí)驗(yàn)槭袌?chǎng)的失靈發(fā)生“公地的悲劇”，造成更大的生態(tài)惡化，因此需要國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控。
跨流域調(diào)水工程往往規(guī)模很大，所需資金比較巨大，而工程建成、制定水價(jià)的時(shí)候，又不能像普通商品一樣，只考慮成本、利潤(rùn)、稅收等，還必須考慮社會(huì)的承受能力，不能因?yàn)樗@種社會(huì)民眾必需的基礎(chǔ)公共品的價(jià)格過高而制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了普通老百姓的生活，那么這類工程的經(jīng)濟(jì)收益周期就會(huì)非常長(zhǎng)且并不明顯，甚至在長(zhǎng)期都會(huì)處于入不敷出的狀態(tài)，基于理性經(jīng)濟(jì)人考慮，私人不愿意在這類工程上投資，只有國(guó)家才會(huì)不考慮經(jīng)濟(jì)回報(bào)先行投資這類公益性工程，國(guó)家投資跟私人相比，具有更明顯的財(cái)政優(yōu)勢(shì)，國(guó)家對(duì)水資源的價(jià)值也有著更全面的衡量，不只局限于投入產(chǎn)出的對(duì)比，更多地考慮水價(jià)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及水資源節(jié)約保護(hù)的影響，可以保證整個(gè)跨流域調(diào)水活動(dòng)更加公平合理。
而跨流域調(diào)水的利益平衡是對(duì)調(diào)水區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)該包括調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護(hù)成本、污染治理成本、為保證水源質(zhì)量而喪失的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本以及水量減少帶來的生態(tài)損失。這些成本都帶有公共性的特征，尤其是生態(tài)成本、機(jī)會(huì)成本，根本無法通過市場(chǎng)來衡量，只有國(guó)家才能在客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行客觀的補(bǔ)償，平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平，而且從政府的財(cái)政收入中預(yù)算補(bǔ)償資金，則保證了補(bǔ)償資金的可靠性、穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出強(qiáng)大的財(cái)政優(yōu)勢(shì)。對(duì)于調(diào)水區(qū)的復(fù)雜的社會(huì)利益群體來說，雖然因?yàn)檎{(diào)水利益受到了損害，應(yīng)該得到補(bǔ)償，但是由于利益訴求多元化，補(bǔ)償資金無法以合理的市場(chǎng)交易手段直接分配到私人手中，只能是政府作為代表受償，再進(jìn)行宏觀的配置。
(四)跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償方式需要多樣化
傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是資金補(bǔ)償和實(shí)物 補(bǔ)償，但是需要補(bǔ)償給調(diào)水區(qū)的不僅僅只有可以衡量的經(jīng)濟(jì)損失，還有為了保護(hù)水源而對(duì)傳統(tǒng)生活方式的改變，例如為了保護(hù)水源而進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，必須關(guān)停傳統(tǒng)污染較大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)種植也需要改變方式，被調(diào)水工程淹沒的土地的居民的搬遷、生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障等。這些損失僅僅依靠資金的輸入根本無法徹底長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決，授人以魚不如授人漁，這就需要以其它的方式進(jìn)行補(bǔ)償，比如說優(yōu)惠政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù) 補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而這些補(bǔ)償方式依靠市場(chǎng)根本不可能實(shí)現(xiàn)，只有靠政府進(jìn)行主導(dǎo)。
綜上所述，在跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償中，必須由政府做為主導(dǎo)，這是由我國(guó)現(xiàn)行法律和調(diào)水的性質(zhì)決定的。我國(guó)目前的實(shí)踐中也是以政府作作為主導(dǎo)的，但是由于我國(guó)跨流域調(diào)水的經(jīng)驗(yàn)不足，即使是由國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，也依然存在著一些問題亟需解決。
三、跨流域調(diào)水政府主導(dǎo)存在的問題
(一)相關(guān)法律制度不完善
我國(guó)的憲法與物權(quán)法規(guī)定了國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)，國(guó)家有權(quán)對(duì)水資源進(jìn)行初始分配，政府代表國(guó)家對(duì)經(jīng)過初始分配的水資源進(jìn)行行政管理，這是在跨流域調(diào)水中政府作為主導(dǎo)的法律依據(jù)。但是，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償卻處于試點(diǎn)階段，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，2014年新修訂的環(huán)境保護(hù)法也只是原則性的提出了生態(tài)補(bǔ)償問題，并沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行具體的規(guī)定。跨流域的生態(tài)補(bǔ)償主要靠政府的規(guī)范性文件來推行，這些規(guī)范性文件 來自不同級(jí)別的政府、環(huán)保部門、水利部門、流域管理部門等，相對(duì)比較散亂，缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，效力級(jí)別不夠，無法在制度層面上協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水時(shí)不同區(qū)域之間的權(quán)利義務(wù)，所以無法保證跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定性和長(zhǎng)期性，這會(huì)極大的損害調(diào)水區(qū)民眾生態(tài)保護(hù)的積極性。
因此,不管是出于對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)利益失衡進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求,還是出于完善我國(guó)法律制度體系的需要,我國(guó)都應(yīng)建立跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。
(二)公共財(cái)政資金有限，補(bǔ)償太低
跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政撥款，中央對(duì)地方政府的縱向支付，而國(guó)家在核算補(bǔ)償資金的時(shí)候，并不是以市場(chǎng)作為標(biāo)準(zhǔn)，按照調(diào)水區(qū)受到的實(shí)際損失進(jìn)行核算的，尤其是生態(tài)損失，更是沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是按照財(cái)政預(yù)算的一定比例進(jìn)行撥款的，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，這個(gè)比例并不高，這就導(dǎo)致了補(bǔ)償資金有限補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。在跨流域調(diào)水中，調(diào)水區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，在調(diào)水的過程中受到的損失不能得到及時(shí)彌補(bǔ)會(huì)更加加劇調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，嚴(yán)重的損害了調(diào)水區(qū)進(jìn)行持續(xù)生態(tài)保護(hù)的熱情，而經(jīng)濟(jì)水平本來就較高的受水區(qū)，在得到了優(yōu)質(zhì)的水資源后，經(jīng)濟(jì)速度會(huì)更快，這加劇了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，不利于社會(huì)矛盾的解決，違背了客觀、公平的原則。
(三)政府公共補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一
政府財(cái)政進(jìn)行公共補(bǔ)償缺乏市場(chǎng)的靈活與迅捷，比較僵化和滯后。即使在同一個(gè)跨流域調(diào)水工程中，所涉及的不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不一樣，對(duì)水源質(zhì)量的保護(hù)和改善所需的成本不一樣，由于調(diào)水對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展影響的程度也不一樣，而政府在調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償方面，往往采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)公平的原則，使得生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值不能得到真正的體現(xiàn)，也不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。
(四)公共財(cái)政補(bǔ)償效率低下
跨流域調(diào)水時(shí)，是國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行的宏觀配置，在這種配置中，地方政府缺少話語(yǔ)權(quán)，也沒有地方之間的平等協(xié)商，因此在補(bǔ)償時(shí)，并不是地方政府之間的橫向支付 ，而是中央對(duì)地方的縱向支付。縱向支付雖然力度大，但是中央對(duì)地方信息了解有一定的滯后性，而且往下?lián)芸顣r(shí)，要經(jīng)過層層的克扣，并不能全部的用于生態(tài)補(bǔ)償，致使生態(tài)補(bǔ)償資金的利用效率低下。
四、跨流域調(diào)水政府主導(dǎo)的主導(dǎo)的完善
(一)完善相關(guān)立法
跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償制度的完善首先應(yīng)該完善相關(guān)立法，建立穩(wěn)定統(tǒng)一合理的生態(tài)補(bǔ)償法律制度有利于我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有利于降低在進(jìn)行跨流域調(diào)水時(shí)所帶來的社會(huì)負(fù)面影響，緩和地區(qū)矛盾。
我國(guó)構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度，是協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水沿線的各方利益關(guān)系，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的制度保障?？缌饔蛘{(diào)水作為大規(guī)模的人為再次配置水資源的行為，跨流域調(diào)水工程的實(shí)施、使用和管理等過程中的復(fù)雜因素增添了水量失控、水資源污染和生態(tài)失衡等問題發(fā)生的可能性，從而使跨流域調(diào)水沿線的各方利益更加難以協(xié)調(diào)，生態(tài)補(bǔ)償面臨的形式更加嚴(yán)峻，因此構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度，利用法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償提供更加強(qiáng)有力的法律支持和嚴(yán)格規(guī)范。
筆者認(rèn)為，我國(guó)可以建立一個(gè)總體的流域生態(tài)補(bǔ)償制度。這一法律制度中應(yīng)包括流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償和跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償。綜合我國(guó)的跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償和流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)已有的相關(guān)法律法規(guī)和我國(guó)已經(jīng)推行實(shí)施的政策中的科學(xué)的、合理的部分，制定一部專門性法律。此部法律中需對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈砸?guī)則和原則進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)以專章的形式對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，可以對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行全面的規(guī)定，同時(shí)還可以充分利用國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?，使調(diào)整跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系更加完善。
(二)多方位籌措資金
以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償資金非常有限，中央的財(cái)政支付，無法彌補(bǔ)調(diào)水區(qū)的所有損失，地方政府又對(duì)中央投入的依賴過大，要想解決這一資金難題，還需要向社會(huì)多方位籌集資金。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行廣泛的宣傳，使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心，激起公眾參與生態(tài)保護(hù)的熱情，通過向社會(huì)發(fā)行環(huán)保彩票、接受社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立慈善基金等方式增加生態(tài)補(bǔ)償資金的來源。也可以通過稅收、財(cái)政政策的優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)和非盈利性資金參與到水生態(tài)保護(hù)的活動(dòng)中，使跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)多元 參與的合理機(jī)制。使水生態(tài)利益這種公共產(chǎn)品真正做到和每個(gè)利益相關(guān)主體密切聯(lián)系。
(三)多方式、多標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償
政府僵化的一刀切的補(bǔ)償方式，會(huì)使調(diào)水區(qū)未來的生活產(chǎn)生擔(dān)憂，無法保持生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)期熱情，而跨流域調(diào)水的水生態(tài)工程建設(shè)卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因此，為了保證水源的長(zhǎng)期穩(wěn)定，必須通過多方式、多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)調(diào)水區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以解決調(diào)水區(qū)民眾的后顧之憂。因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地狀況、水資源狀況等制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓胶侠?。除了以立法的形式使水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保持長(zhǎng)效穩(wěn)定外，還應(yīng)采取一些長(zhǎng)期的補(bǔ)償方案，比如說，對(duì)調(diào)水區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、長(zhǎng)期的政策優(yōu)惠傾斜，在調(diào)水工程開始發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)效益之后，國(guó)家應(yīng)該退出生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕鲑Y者的地位，讓受水區(qū)對(duì)調(diào)水區(qū)的受損者提供長(zhǎng)期甚至是永久性的補(bǔ)償，以保持雙方利益的平衡。
(四)以市場(chǎng)手段作為彌補(bǔ)
雖然歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，跨流域調(diào)水必須由政府進(jìn)行主導(dǎo)，我國(guó)現(xiàn)行的法律也決定了政府的主導(dǎo)地位，但是，我們依然得承認(rèn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來看，跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期穩(wěn)定建設(shè)離不開市場(chǎng)的配合。水資源的市場(chǎng)化也是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)在資源配置中的一些優(yōu)勢(shì)是政府配置無法比擬的。因此，我國(guó)的跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該在政府主導(dǎo)下引入市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行需要建立完善的水權(quán)制度，如果我們建立了水資源權(quán)屬制度，賦予地方政府明確的水資源用益物權(quán)。那么國(guó)家在完成水資源的初始分配之后，對(duì)于調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護(hù)成本、污染治理成本、水量的減少數(shù)額等可以具體量化的損失，地方政府可以進(jìn)行平等的協(xié)商，由受水區(qū)補(bǔ)償給調(diào)水區(qū)，這樣的補(bǔ)償價(jià)格由市場(chǎng)決定，更加公平合理。而對(duì)于無法在市場(chǎng)上進(jìn)行衡量的生態(tài)價(jià)值，則依然由國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，從經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展角度確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政、稅收等方式解決。
如我國(guó)的南水北調(diào)工程是根據(jù)我國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)及水資源市場(chǎng)的實(shí)際情況，按照政府的宏觀調(diào)控、水資源的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作、企業(yè)化的管理和水用戶的參與進(jìn)行的規(guī)劃?！爸芯€成立由國(guó)家控股、地方參股的干線調(diào)水有限責(zé)任公司，干線調(diào)水有限責(zé)任公司和省供水、配水公司之間、供水公司與水資源用戶之間是買賣關(guān)系。同時(shí)還建立和完善了水價(jià)形成機(jī)制和計(jì)收辦法。同一地區(qū)的不同行業(yè)執(zhí)行不同的水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同水源執(zhí)行統(tǒng)一水價(jià)，實(shí)行水的定額管理，運(yùn)用階梯水價(jià)?！贝朔N水價(jià)的制定強(qiáng)調(diào)了環(huán)境水價(jià)，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠?。這些嘗試為我國(guó)建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度提供了非常寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
(五)建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制
跨流域調(diào)水的涉及的利益非常復(fù)雜，與調(diào)水區(qū)受水區(qū)的居民利益密切相關(guān)。因此，跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持公眾參與的原則?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償必須充分考慮相關(guān)群眾的需求和利益。一定要鼓勵(lì)公眾的廣泛參與，并要多聽取公眾的意見，接受公眾的監(jiān)督。我國(guó)目前公眾參與的最有效的方式就是對(duì)跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的有效途徑則是向法院提起訴訟。新修訂的民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法都已經(jīng)明確規(guī)定了環(huán)境公益民事訴訟制度，有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體都可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，但是并沒有賦予普通民眾的公益訴訟權(quán)利，這在跨流域調(diào)水的公眾參與中是一種遺憾，因?yàn)橹挥欣婷芮邢嚓P(guān)的社會(huì)民眾才對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金募集和使用有著關(guān)注的熱情，也只有民眾的參與熱情被激發(fā)出來，才能使跨流域調(diào)水中的水質(zhì)水量長(zhǎng)期得保障。因此，跨流域調(diào)水的法律制度構(gòu)建中，應(yīng)該制定出明確的公眾參與途徑，使公眾參與社會(huì)監(jiān)督貫穿于跨流域調(diào)水活動(dòng)的始終。
(責(zé)任編輯：袁宏山)
Ecological Compensation of Government-led Inter-basin Water Transfer
FENG Xiaomeng
(North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)
Cross river basin ecological compensation is the solution to balance the inter-basin water transfer area of water transfer, and is an important method of water conservation. System of ownership of water resources in our country determines the government in a dominant position in the water. Government also can effectively solve the inter-basin water transfer is broad and complex interests involved, the compensation way need a variety of problems, also accord with the characteristics of water resources of public products. But, at present our country exists across river basin ecological white leaves of government-led law imperfect, small scale, single compensation method of compensation funds and so on a series of problems need to solve, therefore, we need to learn from advanced international experience, combined with the actual situation of our country, the government introduced under the principle of market cooperation and public participation, multifaceted broaden the ecological sources of compensation funds, build the inter-basin water transfer of perfecting the legal system of our country.
inter-basin water diversion; ecological compensation; government-led
2016-04-12
豐曉萌(1979—)，女，河南新野人，華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。
D912
A
1008—4444(2016)05—0090—04
猜你喜歡
壓油溝小流域中國(guó)水土保持(2022年6期)2022-06-08 03:58:40 堡子溝流域綜合治理中國(guó)水土保持(2021年7期)2021-07-08 06:14:06 羅堰小流域中國(guó)水土保持(2021年12期)2021-04-11 08:19:44 調(diào)水專家傾囊相授15年心得，解答底改重要10問當(dāng)代水產(chǎn)(2019年10期)2019-12-18 05:29:30 無功補(bǔ)償電容器的應(yīng)用山東冶金(2019年5期)2019-11-16 09:09:38 水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)(2018年1期)2018-01-31 01:53:37 解讀補(bǔ)償心理人生十六七(2016年14期)2016-12-01 05:24:26 重大報(bào)道中的“微表達(dá)”——以湖北日?qǐng)?bào)《瓊瑤話調(diào)水》專欄為例新聞前哨(2015年2期)2015-03-11 19:29:22 植物補(bǔ)償和超補(bǔ)償作用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(2015年1期)2015-02-28 18:40:09 膜下滴灌作物以肥調(diào)水作用研究新疆農(nóng)墾科技(2014年7期)2014-02-28 19:20:33
華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2016年5期
- 華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)的其它文章
- 大學(xué)生旅游網(wǎng)絡(luò)分享行為印象管理策略研究
- 中小企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建
- 御河流域山西段生態(tài)修復(fù)與保護(hù)對(duì)策
- 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)互動(dòng)發(fā)展研究——以河南省為例
- 房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響——基于河南省數(shù)據(jù)的實(shí)證分析
- 社會(huì)組織承接政府服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)防范研究——基于成都市的實(shí)踐
豐曉萌
(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)
?
對(duì)政府主導(dǎo)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎?/p>
豐曉萌
(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)
跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償是平衡跨流域調(diào)水中調(diào)水區(qū)與受水區(qū)利益的辦法，也是水生態(tài)保護(hù)的重要手段。我國(guó)的水資源權(quán)屬制度決定了政府在調(diào)水中處于主導(dǎo)地位，政府主導(dǎo)也有效地解決了跨流域調(diào)水涉及面廣、所涉利益復(fù)雜、補(bǔ)償方式需要多樣化的問題，也符合了水資源的公共產(chǎn)品的特征。但是，目前我國(guó)政府主導(dǎo)的跨流域生態(tài)補(bǔ)償也存在著法律不完善、補(bǔ)償資金規(guī)模小、補(bǔ)償方式單一等一系列的問題亟需解決。因此，我們需要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在政府主導(dǎo)的原則下引入市場(chǎng)配合和公眾參與，多方面拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，構(gòu)建我國(guó)的跨流域調(diào)水的完善法律制度。
跨流域調(diào)水； 生態(tài)補(bǔ)償； 政府主導(dǎo)
水資源作為一種重要的能源，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，但是我國(guó)的水資源不豐富，而且分布不均勻，呈現(xiàn)東南多西北少的特點(diǎn)，嚴(yán)重地限制了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，因此，跨流域調(diào)水成為了我國(guó)水利發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)?？缌饔蛘{(diào)水是指修建跨越兩個(gè)或者兩個(gè)以上流域的調(diào)水工程的建設(shè)，將水資源從比較豐富的流載轉(zhuǎn)移一部分到水資源比較缺乏的流域，來達(dá)到調(diào)劑水資源的供應(yīng)量，最終解決缺水地區(qū)水資源匱乏問題。
一、跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償概述
生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)的手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。
水資源具有流動(dòng)性，而一個(gè)流域則是一個(gè)生態(tài)整體，因此對(duì)一個(gè)地區(qū)水資源的改變也會(huì)影響整個(gè)流域的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)?？缌饔蛘{(diào)水是人類改造自然的行為，增加了水資源調(diào)入地區(qū)的額外水量，可以增加受水地區(qū)的居民的生活用水，可以改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，還可以擴(kuò)大區(qū)域農(nóng)業(yè)的灌溉面積，提高地區(qū)糧食產(chǎn)量，同時(shí)還可以為受水地區(qū)提供水電，使地區(qū)的工業(yè)得到發(fā)展 ,促進(jìn)受水地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，增加水資源調(diào)入地區(qū)的濕潤(rùn)度，并對(duì)水資源調(diào)入地水質(zhì)進(jìn)行中和，可以改善受水地區(qū)的水質(zhì)和自然環(huán)境。但同時(shí)調(diào)水區(qū)為了保證水質(zhì)和水量，必須進(jìn)行非常嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，犧牲了自己地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)，投入了大量的人力財(cái)力，也可能淹沒調(diào)水地區(qū)的土地，形成大量移民，成為利益的受損方。受水區(qū)則享受了這種水資源利益，造成了雙方利益的嚴(yán)重失衡，如果不對(duì)利益進(jìn)行平衡，會(huì)引發(fā)重大的社會(huì)矛盾。 而對(duì)這種利益進(jìn)行平衡的最好方法已經(jīng)在理論和實(shí)踐上得到公認(rèn)，即是生態(tài)補(bǔ)償。
因此，跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償有一定的特殊性,它不以違反環(huán)境法的強(qiáng)制性規(guī)定為前提,不以造成環(huán)境污染和破壞為要件,不是對(duì)受害者進(jìn)行的賠償和補(bǔ)助,而是基于公平、正義和秩序等法學(xué)價(jià)值,對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)和享有相關(guān)利益的重新分配。
二、跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鲗?dǎo)的必要性
(一)我國(guó)的水資源歸國(guó)家所有
在我國(guó)，還沒有建立完善的水權(quán)制度，水資源的權(quán)屬和權(quán)利分類不清楚， 根據(jù)憲法、水法以及物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家擁有水資源的所有權(quán)，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，單位、個(gè)人只能享有水資源的用益物權(quán)。而且目前我國(guó)法律中僅規(guī)定了水資源的國(guó)家所有權(quán)和單位個(gè)人的用益物權(quán),并沒有賦予各級(jí)地方政府對(duì)水資源進(jìn)行分配的權(quán)利,也即各級(jí)政府并無水資源的使用權(quán)。那么，跨流域調(diào)水時(shí)，就不是各地方政府的水資源使用權(quán)的交易，而是國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行宏觀調(diào)控配置。例如南水北調(diào)工程，是從全局出發(fā)進(jìn)行的重大的國(guó)家生產(chǎn)力布局，其水量就必須由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配和互補(bǔ)。因此，我國(guó)的水權(quán)制度決定了跨流域調(diào)水的法律性質(zhì)，也決定了跨流域調(diào)水必須由國(guó)家主導(dǎo)，僅靠市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理配置。
(二)跨流域調(diào)水涉及面廣，利益復(fù)雜
跨流域調(diào)水是一項(xiàng)耗資巨大、影響甚廣的工程,涉及的區(qū)域比較多，比如南水北調(diào)中線工程，就涉及到了河南、河北、天津、北京多地，其反映的流域、區(qū)域、政府、個(gè)人之間的矛盾也非常復(fù)雜,涉及到了不同流域地區(qū)的政府政治、經(jīng)濟(jì)等方面的權(quán)力，跨流域調(diào)水涉及的都是同樣層級(jí)的省級(jí)政府，造成了不同流域的地方政府缺乏溝通和配合的不利局面，而各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又極不平衡，各方對(duì)水資源的開發(fā)利用以及保護(hù)的分歧很大，協(xié)商成本很高，各省都試圖以最小的代價(jià)換取最大的利益，都想“搭便車”，也嚴(yán)重的加劇了調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間的矛盾，而且其中涉及的用水單位、個(gè)人主體的利益更是多元復(fù)雜，難以通過市場(chǎng)有效協(xié)調(diào)，只有通過國(guó)家的宏觀調(diào)控,才能既保證水資源配置的效率,又能基本保證配置的公平，才能平衡各方的利益，解決貧富差距加大的問題。
(三)水生態(tài)利益具有公共性的特征
水資源是典型的公共資源、公共產(chǎn)品，在利用的時(shí)候，其生態(tài)利益具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，對(duì)水資源的保護(hù)往往產(chǎn)生正外部性，跨流域調(diào)水往往涉及不同的省份，如果完全交給市場(chǎng)調(diào)配，則會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的情況，甚至?xí)驗(yàn)槭袌?chǎng)的失靈發(fā)生“公地的悲劇”，造成更大的生態(tài)惡化，因此需要國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控。
跨流域調(diào)水工程往往規(guī)模很大，所需資金比較巨大，而工程建成、制定水價(jià)的時(shí)候，又不能像普通商品一樣，只考慮成本、利潤(rùn)、稅收等，還必須考慮社會(huì)的承受能力，不能因?yàn)樗@種社會(huì)民眾必需的基礎(chǔ)公共品的價(jià)格過高而制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了普通老百姓的生活，那么這類工程的經(jīng)濟(jì)收益周期就會(huì)非常長(zhǎng)且并不明顯，甚至在長(zhǎng)期都會(huì)處于入不敷出的狀態(tài)，基于理性經(jīng)濟(jì)人考慮，私人不愿意在這類工程上投資，只有國(guó)家才會(huì)不考慮經(jīng)濟(jì)回報(bào)先行投資這類公益性工程，國(guó)家投資跟私人相比，具有更明顯的財(cái)政優(yōu)勢(shì)，國(guó)家對(duì)水資源的價(jià)值也有著更全面的衡量，不只局限于投入產(chǎn)出的對(duì)比，更多地考慮水價(jià)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及水資源節(jié)約保護(hù)的影響，可以保證整個(gè)跨流域調(diào)水活動(dòng)更加公平合理。
而跨流域調(diào)水的利益平衡是對(duì)調(diào)水區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)該包括調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護(hù)成本、污染治理成本、為保證水源質(zhì)量而喪失的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本以及水量減少帶來的生態(tài)損失。這些成本都帶有公共性的特征，尤其是生態(tài)成本、機(jī)會(huì)成本，根本無法通過市場(chǎng)來衡量，只有國(guó)家才能在客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行客觀的補(bǔ)償，平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平，而且從政府的財(cái)政收入中預(yù)算補(bǔ)償資金，則保證了補(bǔ)償資金的可靠性、穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出強(qiáng)大的財(cái)政優(yōu)勢(shì)。對(duì)于調(diào)水區(qū)的復(fù)雜的社會(huì)利益群體來說，雖然因?yàn)檎{(diào)水利益受到了損害，應(yīng)該得到補(bǔ)償，但是由于利益訴求多元化，補(bǔ)償資金無法以合理的市場(chǎng)交易手段直接分配到私人手中，只能是政府作為代表受償，再進(jìn)行宏觀的配置。
(四)跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償方式需要多樣化
傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是資金補(bǔ)償和實(shí)物 補(bǔ)償，但是需要補(bǔ)償給調(diào)水區(qū)的不僅僅只有可以衡量的經(jīng)濟(jì)損失，還有為了保護(hù)水源而對(duì)傳統(tǒng)生活方式的改變，例如為了保護(hù)水源而進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，必須關(guān)停傳統(tǒng)污染較大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)種植也需要改變方式，被調(diào)水工程淹沒的土地的居民的搬遷、生活的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障等。這些損失僅僅依靠資金的輸入根本無法徹底長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決，授人以魚不如授人漁，這就需要以其它的方式進(jìn)行補(bǔ)償，比如說優(yōu)惠政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù) 補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而這些補(bǔ)償方式依靠市場(chǎng)根本不可能實(shí)現(xiàn)，只有靠政府進(jìn)行主導(dǎo)。
綜上所述，在跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償中，必須由政府做為主導(dǎo)，這是由我國(guó)現(xiàn)行法律和調(diào)水的性質(zhì)決定的。我國(guó)目前的實(shí)踐中也是以政府作作為主導(dǎo)的，但是由于我國(guó)跨流域調(diào)水的經(jīng)驗(yàn)不足，即使是由國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，也依然存在著一些問題亟需解決。
三、跨流域調(diào)水政府主導(dǎo)存在的問題
(一)相關(guān)法律制度不完善
我國(guó)的憲法與物權(quán)法規(guī)定了國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)，國(guó)家有權(quán)對(duì)水資源進(jìn)行初始分配，政府代表國(guó)家對(duì)經(jīng)過初始分配的水資源進(jìn)行行政管理，這是在跨流域調(diào)水中政府作為主導(dǎo)的法律依據(jù)。但是，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償卻處于試點(diǎn)階段，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，2014年新修訂的環(huán)境保護(hù)法也只是原則性的提出了生態(tài)補(bǔ)償問題，并沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行具體的規(guī)定。跨流域的生態(tài)補(bǔ)償主要靠政府的規(guī)范性文件來推行，這些規(guī)范性文件 來自不同級(jí)別的政府、環(huán)保部門、水利部門、流域管理部門等，相對(duì)比較散亂，缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，效力級(jí)別不夠，無法在制度層面上協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水時(shí)不同區(qū)域之間的權(quán)利義務(wù)，所以無法保證跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定性和長(zhǎng)期性，這會(huì)極大的損害調(diào)水區(qū)民眾生態(tài)保護(hù)的積極性。
因此,不管是出于對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)利益失衡進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求,還是出于完善我國(guó)法律制度體系的需要,我國(guó)都應(yīng)建立跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。
(二)公共財(cái)政資金有限，補(bǔ)償太低
跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政撥款，中央對(duì)地方政府的縱向支付，而國(guó)家在核算補(bǔ)償資金的時(shí)候，并不是以市場(chǎng)作為標(biāo)準(zhǔn)，按照調(diào)水區(qū)受到的實(shí)際損失進(jìn)行核算的，尤其是生態(tài)損失，更是沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是按照財(cái)政預(yù)算的一定比例進(jìn)行撥款的，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，這個(gè)比例并不高，這就導(dǎo)致了補(bǔ)償資金有限補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。在跨流域調(diào)水中，調(diào)水區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，在調(diào)水的過程中受到的損失不能得到及時(shí)彌補(bǔ)會(huì)更加加劇調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，嚴(yán)重的損害了調(diào)水區(qū)進(jìn)行持續(xù)生態(tài)保護(hù)的熱情，而經(jīng)濟(jì)水平本來就較高的受水區(qū)，在得到了優(yōu)質(zhì)的水資源后，經(jīng)濟(jì)速度會(huì)更快，這加劇了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，不利于社會(huì)矛盾的解決，違背了客觀、公平的原則。
(三)政府公共補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一
政府財(cái)政進(jìn)行公共補(bǔ)償缺乏市場(chǎng)的靈活與迅捷，比較僵化和滯后。即使在同一個(gè)跨流域調(diào)水工程中，所涉及的不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不一樣，對(duì)水源質(zhì)量的保護(hù)和改善所需的成本不一樣，由于調(diào)水對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展影響的程度也不一樣，而政府在調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償方面，往往采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)公平的原則，使得生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值不能得到真正的體現(xiàn)，也不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。
(四)公共財(cái)政補(bǔ)償效率低下
跨流域調(diào)水時(shí)，是國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行的宏觀配置，在這種配置中，地方政府缺少話語(yǔ)權(quán)，也沒有地方之間的平等協(xié)商，因此在補(bǔ)償時(shí)，并不是地方政府之間的橫向支付 ，而是中央對(duì)地方的縱向支付。縱向支付雖然力度大，但是中央對(duì)地方信息了解有一定的滯后性，而且往下?lián)芸顣r(shí)，要經(jīng)過層層的克扣，并不能全部的用于生態(tài)補(bǔ)償，致使生態(tài)補(bǔ)償資金的利用效率低下。
四、跨流域調(diào)水政府主導(dǎo)的主導(dǎo)的完善
(一)完善相關(guān)立法
跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償制度的完善首先應(yīng)該完善相關(guān)立法，建立穩(wěn)定統(tǒng)一合理的生態(tài)補(bǔ)償法律制度有利于我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有利于降低在進(jìn)行跨流域調(diào)水時(shí)所帶來的社會(huì)負(fù)面影響，緩和地區(qū)矛盾。
我國(guó)構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度，是協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水沿線的各方利益關(guān)系，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的制度保障?？缌饔蛘{(diào)水作為大規(guī)模的人為再次配置水資源的行為，跨流域調(diào)水工程的實(shí)施、使用和管理等過程中的復(fù)雜因素增添了水量失控、水資源污染和生態(tài)失衡等問題發(fā)生的可能性，從而使跨流域調(diào)水沿線的各方利益更加難以協(xié)調(diào)，生態(tài)補(bǔ)償面臨的形式更加嚴(yán)峻，因此構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律制度，利用法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償提供更加強(qiáng)有力的法律支持和嚴(yán)格規(guī)范。
筆者認(rèn)為，我國(guó)可以建立一個(gè)總體的流域生態(tài)補(bǔ)償制度。這一法律制度中應(yīng)包括流域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償和跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償。綜合我國(guó)的跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償和流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)已有的相關(guān)法律法規(guī)和我國(guó)已經(jīng)推行實(shí)施的政策中的科學(xué)的、合理的部分，制定一部專門性法律。此部法律中需對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈砸?guī)則和原則進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)以專章的形式對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，可以對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行全面的規(guī)定，同時(shí)還可以充分利用國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?，使調(diào)整跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系更加完善。
(二)多方位籌措資金
以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償資金非常有限，中央的財(cái)政支付，無法彌補(bǔ)調(diào)水區(qū)的所有損失，地方政府又對(duì)中央投入的依賴過大，要想解決這一資金難題，還需要向社會(huì)多方位籌集資金。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行廣泛的宣傳，使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心，激起公眾參與生態(tài)保護(hù)的熱情，通過向社會(huì)發(fā)行環(huán)保彩票、接受社會(huì)捐贈(zèng)、設(shè)立慈善基金等方式增加生態(tài)補(bǔ)償資金的來源。也可以通過稅收、財(cái)政政策的優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)和非盈利性資金參與到水生態(tài)保護(hù)的活動(dòng)中，使跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)多元 參與的合理機(jī)制。使水生態(tài)利益這種公共產(chǎn)品真正做到和每個(gè)利益相關(guān)主體密切聯(lián)系。
(三)多方式、多標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償
政府僵化的一刀切的補(bǔ)償方式，會(huì)使調(diào)水區(qū)未來的生活產(chǎn)生擔(dān)憂，無法保持生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)期熱情，而跨流域調(diào)水的水生態(tài)工程建設(shè)卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因此，為了保證水源的長(zhǎng)期穩(wěn)定，必須通過多方式、多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)調(diào)水區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以解決調(diào)水區(qū)民眾的后顧之憂。因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地狀況、水資源狀況等制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓胶侠?。除了以立法的形式使水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保持長(zhǎng)效穩(wěn)定外，還應(yīng)采取一些長(zhǎng)期的補(bǔ)償方案，比如說，對(duì)調(diào)水區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、長(zhǎng)期的政策優(yōu)惠傾斜，在調(diào)水工程開始發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)效益之后，國(guó)家應(yīng)該退出生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕鲑Y者的地位，讓受水區(qū)對(duì)調(diào)水區(qū)的受損者提供長(zhǎng)期甚至是永久性的補(bǔ)償，以保持雙方利益的平衡。
(四)以市場(chǎng)手段作為彌補(bǔ)
雖然歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，跨流域調(diào)水必須由政府進(jìn)行主導(dǎo)，我國(guó)現(xiàn)行的法律也決定了政府的主導(dǎo)地位，但是，我們依然得承認(rèn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來看，跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期穩(wěn)定建設(shè)離不開市場(chǎng)的配合。水資源的市場(chǎng)化也是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)在資源配置中的一些優(yōu)勢(shì)是政府配置無法比擬的。因此，我國(guó)的跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該在政府主導(dǎo)下引入市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行需要建立完善的水權(quán)制度，如果我們建立了水資源權(quán)屬制度，賦予地方政府明確的水資源用益物權(quán)。那么國(guó)家在完成水資源的初始分配之后，對(duì)于調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護(hù)成本、污染治理成本、水量的減少數(shù)額等可以具體量化的損失，地方政府可以進(jìn)行平等的協(xié)商，由受水區(qū)補(bǔ)償給調(diào)水區(qū)，這樣的補(bǔ)償價(jià)格由市場(chǎng)決定，更加公平合理。而對(duì)于無法在市場(chǎng)上進(jìn)行衡量的生態(tài)價(jià)值，則依然由國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，從經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展角度確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政、稅收等方式解決。
如我國(guó)的南水北調(diào)工程是根據(jù)我國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)及水資源市場(chǎng)的實(shí)際情況，按照政府的宏觀調(diào)控、水資源的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作、企業(yè)化的管理和水用戶的參與進(jìn)行的規(guī)劃?！爸芯€成立由國(guó)家控股、地方參股的干線調(diào)水有限責(zé)任公司，干線調(diào)水有限責(zé)任公司和省供水、配水公司之間、供水公司與水資源用戶之間是買賣關(guān)系。同時(shí)還建立和完善了水價(jià)形成機(jī)制和計(jì)收辦法。同一地區(qū)的不同行業(yè)執(zhí)行不同的水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同水源執(zhí)行統(tǒng)一水價(jià)，實(shí)行水的定額管理，運(yùn)用階梯水價(jià)?！贝朔N水價(jià)的制定強(qiáng)調(diào)了環(huán)境水價(jià)，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠?。這些嘗試為我國(guó)建立跨流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度提供了非常寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
(五)建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制
跨流域調(diào)水的涉及的利益非常復(fù)雜，與調(diào)水區(qū)受水區(qū)的居民利益密切相關(guān)。因此，跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持公眾參與的原則?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償必須充分考慮相關(guān)群眾的需求和利益。一定要鼓勵(lì)公眾的廣泛參與，并要多聽取公眾的意見，接受公眾的監(jiān)督。我國(guó)目前公眾參與的最有效的方式就是對(duì)跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的有效途徑則是向法院提起訴訟。新修訂的民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法都已經(jīng)明確規(guī)定了環(huán)境公益民事訴訟制度，有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保團(tuán)體都可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，但是并沒有賦予普通民眾的公益訴訟權(quán)利，這在跨流域調(diào)水的公眾參與中是一種遺憾，因?yàn)橹挥欣婷芮邢嚓P(guān)的社會(huì)民眾才對(duì)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金募集和使用有著關(guān)注的熱情，也只有民眾的參與熱情被激發(fā)出來，才能使跨流域調(diào)水中的水質(zhì)水量長(zhǎng)期得保障。因此，跨流域調(diào)水的法律制度構(gòu)建中，應(yīng)該制定出明確的公眾參與途徑，使公眾參與社會(huì)監(jiān)督貫穿于跨流域調(diào)水活動(dòng)的始終。
(責(zé)任編輯：袁宏山)
Ecological Compensation of Government-led Inter-basin Water Transfer
FENG Xiaomeng
(North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)
Cross river basin ecological compensation is the solution to balance the inter-basin water transfer area of water transfer, and is an important method of water conservation. System of ownership of water resources in our country determines the government in a dominant position in the water. Government also can effectively solve the inter-basin water transfer is broad and complex interests involved, the compensation way need a variety of problems, also accord with the characteristics of water resources of public products. But, at present our country exists across river basin ecological white leaves of government-led law imperfect, small scale, single compensation method of compensation funds and so on a series of problems need to solve, therefore, we need to learn from advanced international experience, combined with the actual situation of our country, the government introduced under the principle of market cooperation and public participation, multifaceted broaden the ecological sources of compensation funds, build the inter-basin water transfer of perfecting the legal system of our country.
inter-basin water diversion; ecological compensation; government-led
2016-04-12
豐曉萌(1979—)，女，河南新野人，華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)。
D912
A
1008—4444(2016)05—0090—04
猜你喜歡
中國(guó)水土保持(2022年6期)2022-06-08 03:58:40
中國(guó)水土保持(2021年7期)2021-07-08 06:14:06
中國(guó)水土保持(2021年12期)2021-04-11 08:19:44
當(dāng)代水產(chǎn)(2019年10期)2019-12-18 05:29:30
山東冶金(2019年5期)2019-11-16 09:09:38
人生十六七(2016年14期)2016-12-01 05:24:26
新聞前哨(2015年2期)2015-03-11 19:29:22
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(2015年1期)2015-02-28 18:40:09
新疆農(nóng)墾科技(2014年7期)2014-02-28 19:20:33
華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2016年5期
- 華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)的其它文章
- 大學(xué)生旅游網(wǎng)絡(luò)分享行為印象管理策略研究
- 中小企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建
- 御河流域山西段生態(tài)修復(fù)與保護(hù)對(duì)策
- 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)互動(dòng)發(fā)展研究——以河南省為例
- 房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響——基于河南省數(shù)據(jù)的實(shí)證分析
- 社會(huì)組織承接政府服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)防范研究——基于成都市的實(shí)踐