趙思斯（南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，上海 300350）

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治理現(xiàn)代化視角下地方政府職能轉(zhuǎn)變研究

趙思斯
（南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，上海 300350）

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必不可少。地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，地方政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，必須符合現(xiàn)代化的趨勢(shì)和條件，其職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要路徑。本文通過(guò)對(duì)地方治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地方政府轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中的問(wèn)題，借鑒西方國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)地方政府現(xiàn)實(shí)情況，提出地方政府職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；職能；治理；現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理是多領(lǐng)域多層次的治理。不僅包含多種領(lǐng)域范圍，如經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會(huì)，同時(shí)也有各個(gè)層面不同主體的治理，如政府治理、社區(qū)治理、市場(chǎng)治理等。自從我國(guó)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求治理能力跟上社會(huì)發(fā)展。地方政府作為推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的治理主體，需要針對(duì)地方社會(huì)發(fā)展作出改變與調(diào)整，使地方政府治理適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展。

一、地方治理現(xiàn)代化的含義與特征

（一）“現(xiàn)代化”含義及其特征

現(xiàn)代化是我國(guó)過(guò)去發(fā)展的主題，關(guān)于現(xiàn)代化的概念國(guó)內(nèi)外學(xué)者都有定義。胡鞍鋼教授從要素角度，提出現(xiàn)代化就是傳統(tǒng)要素被現(xiàn)代化要素替代的變革過(guò)程，歸納出現(xiàn)代化內(nèi)涵的五個(gè)方面：歷史與發(fā)展，全社會(huì)范圍，要素組合，連續(xù)與累積，全方位?，F(xiàn)代化意味著傳統(tǒng)關(guān)系、思維方式變化，利用知識(shí)、科技、教育、文化等一系列要素實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革。羅納德指出現(xiàn)代化的進(jìn)程與工業(yè)社會(huì)的進(jìn)步帶來(lái)了社會(huì)文化的轉(zhuǎn)型，即物質(zhì)主義的價(jià)值觀（經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)安全第一）向后物質(zhì)主義的價(jià)值觀（自我表現(xiàn)與生活質(zhì)量）轉(zhuǎn)型。［1］工業(yè)革命后，西方國(guó)家進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)，人們更加追求生活質(zhì)量與幸福感。有學(xué)者指出，新的“現(xiàn)代化”除了經(jīng)濟(jì)富裕外還包括自由、平等、協(xié)作等要素。［2］根據(jù)上述學(xué)者對(duì)現(xiàn)代化的定義可以看出，現(xiàn)代化滲透在社會(huì)生活的方方面面，隨著現(xiàn)代化程度的加深，政府公共事務(wù)范圍也發(fā)生了一定變化，因此，政府職能要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。與此同時(shí)，現(xiàn)代化使民眾對(duì)政府提出了更多的要求，不僅局限于經(jīng)濟(jì)因素，公平、平等等價(jià)值觀在政府履行職能過(guò)程中越來(lái)越扮演著重要的角色。

（二）治理與地方政府治理現(xiàn)代化的含義及特征

最初“治理”表示控制與操縱，20世紀(jì)，西方學(xué)者指出“治理”主要指政府權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移。1995年，全球治理委員會(huì)發(fā)表的一份關(guān)于 《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，治理的界定為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程?！保?］治理的內(nèi)涵逐漸發(fā)生改變，治理主體不再局限于政府依靠強(qiáng)制權(quán)力，治理通過(guò)多元主體向法制化、規(guī)范化、平等化發(fā)展，治理過(guò)程強(qiáng)調(diào)責(zé)任與透明。由于地方政府與中央政府職能和結(jié)構(gòu)不同，地方政府更具有針對(duì)性與具體性，因此治理方式與中央政府存在區(qū)別。地方政府治理現(xiàn)代化就是針對(duì)地方的特殊情況，選擇政府職能重視經(jīng)濟(jì)職能加強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)職能，在地方政府職能中體現(xiàn)出平等、自由、公正。地方政府治理的現(xiàn)代化特征表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：“統(tǒng)治”到 “治理”，“管制”到“服務(wù)”，“全能”到“有限”，“人治”到“法治”。地方政府注重多元主體的意見與建議，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府良好互動(dòng)，使得治理主體多元化。由于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對(duì)公共服務(wù)需求不同，地方政府注重提高其公共服務(wù)水平。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方治理現(xiàn)代化的關(guān)系

地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方治理現(xiàn)代化密切聯(lián)系?，F(xiàn)階段，地方政府治理現(xiàn)代化要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，而地方政府職能轉(zhuǎn)變又推動(dòng)地方政府治理現(xiàn)代化。首先，從地方政府職能的特點(diǎn)進(jìn)一步分析地方政府職能與地方政府治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系。地方政府職能具有執(zhí)行性、相對(duì)獨(dú)立性、多樣性、動(dòng)態(tài)性、有限性、法定性、服務(wù)性、銜接性、區(qū)域性、非對(duì)應(yīng)性等10個(gè)基本特點(diǎn)。［4］而地方治理現(xiàn)代化的特點(diǎn)是：治理方式靈活、治理主體多元，其實(shí)現(xiàn)的價(jià)值體現(xiàn)服務(wù)、自由、公平、正義。地方政府現(xiàn)代化與地方政府職能特點(diǎn)的內(nèi)在邏輯具有一致性。其次，地方政府職能轉(zhuǎn)變與治理現(xiàn)代化都具有動(dòng)態(tài)性，是不斷發(fā)展的。地方政府職能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷發(fā)生變化，過(guò)去以經(jīng)濟(jì)職能為中心的職能開始轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)公共服務(wù)職能，防止政府缺位，但不同時(shí)期的政府時(shí)間段治理現(xiàn)代化隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種不同要素之間進(jìn)行變換與影響。最后，地方政府職能轉(zhuǎn)變與地方政府治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向一致。地方政府職能轉(zhuǎn)變的目的是為了更好地履行政府的職責(zé)，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與良好的公共服務(wù)。地方治理現(xiàn)代化價(jià)值取向協(xié)調(diào)政府與公民間的關(guān)系，以公共利益為主。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的重要路徑。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題

面對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)都有可能失靈的情況，有學(xué)者指出政府承擔(dān)“元治理”角色。地方政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，如何界定好地方政府與中央政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系？學(xué)者將學(xué)術(shù)界研究地方政府職能角色概括為上級(jí)政府指令、地方公共事務(wù)代理人、追求自身政治和經(jīng)濟(jì)利益的自利者。［5］在以往研究中有學(xué)者指出我國(guó)地方政府職能“墮距”，這體現(xiàn)在縱向與橫向兩個(gè)層次上。首先，在縱向?qū)哟畏矫?，中央政府職能轉(zhuǎn)變較為迅速，有明確的方向，由于中央政府有能力利用“智庫(kù)”，可以通過(guò)專家學(xué)者提出較為全面、系統(tǒng)、符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容，但地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容、方向不清晰，缺少科學(xué)的導(dǎo)向。缺少專家學(xué)者對(duì)地方政府具體情況進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建設(shè)性的意見與建議。其次，橫向?qū)哟畏矫?，地方政府在職能轉(zhuǎn)變與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、現(xiàn)代化程度契合上不符合。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，對(duì)于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變有著阻礙作用。

（一）地方政府職能轉(zhuǎn)變重心存在問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)階段，地方政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，仍然以經(jīng)濟(jì)職能為主，忽視公共服務(wù)職能。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一直都是主導(dǎo)力量，各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)方面發(fā)揮著良好的作用，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了很大貢獻(xiàn)；然而，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在“越位”嚴(yán)重、公共服務(wù)領(lǐng)域“缺位”，主要表現(xiàn)在政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出較少，沒有提供有質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，無(wú)法滿足地方群眾對(duì)公共服務(wù)的需求，基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。地方政府搞政績(jī)“錦標(biāo)賽”，地方政府官員為了在其任期內(nèi)有良好政績(jī)，過(guò)分追求GDP增長(zhǎng)，忽視了公共服務(wù)需求。因此，政府在需要退出的領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域沒有退出，在需要強(qiáng)化的領(lǐng)域如公共服務(wù)領(lǐng)域沒有強(qiáng)化，在需要轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域沒有轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府職能轉(zhuǎn)變中相關(guān)制度不完善、阻礙因素較多

相關(guān)不完善制度阻礙了地方政府職能轉(zhuǎn)變。首先，財(cái)政制度不完善，中央與地方政府體現(xiàn)在地方政府缺乏稅源，財(cái)力不足，導(dǎo)致地方政府無(wú)法有充足的資金加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。中央與地方稅收收入分配與中央政府與地方政府承擔(dān)職能需要的收入不平衡，成為地方政府職能在現(xiàn)代化過(guò)程中的重要阻礙因素。其次，地方政府績(jī)效評(píng)估制度存在嚴(yán)重問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占整個(gè)政府績(jī)效評(píng)估的最大比例，地方政府績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)置不合理，績(jī)效評(píng)估缺乏法制化。唯GDP論導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)在追求經(jīng)濟(jì)方面建設(shè)時(shí)，忽視公共服務(wù)領(lǐng)域職能，突出個(gè)人在任期間的政績(jī)，“人走政息”現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了政府職能轉(zhuǎn)變。最后，傳統(tǒng)人事干部任命導(dǎo)致政企不分，尤其是國(guó)企干部都由政府委派，這在一定程度上影響了企業(yè)的獨(dú)立性與自主性，政府在重要決策方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)，阻礙了政府在經(jīng)濟(jì)職能方面的轉(zhuǎn)變。

（三）地方政府角色定位存在問(wèn)題

地方政府在管理現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，履行職能時(shí)扮演角色更多傾向于做“宏觀調(diào)控者”、“各方治理主體協(xié)調(diào)者”、“公共服務(wù)供給者”和“監(jiān)督者”?，F(xiàn)階段，我國(guó)地方政府扮演著“利益追逐者”、“干預(yù)者”和“控制者”。地方政府角色定位存在嚴(yán)重問(wèn)題，阻礙了政府加強(qiáng)公共服務(wù)與社會(huì)職能，不利于政府協(xié)調(diào)社會(huì)其他主體共同治理，各主體間形成矛盾。市場(chǎng)配置資源情況下，政府定位不清、過(guò)多干預(yù)，沒有與市場(chǎng)、社會(huì)形成良好的配合，造成社會(huì)、市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的職能，反之政府可能以一種低效率的方式取代市場(chǎng)。政府沒有將要讓渡的職能給予社會(huì)組織，無(wú)形中給政府造成壓力，并且政府缺少公眾意見的收集與采納，政府與其他社會(huì)主體合作程度低，導(dǎo)致治理現(xiàn)代化應(yīng)倡導(dǎo)的公平、自由、正義價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

四、地方政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)策

西方國(guó)家比我國(guó)早進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，較早實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，地方政府職能有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。西方國(guó)家地方政府職能主要表現(xiàn)在：第一，制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，運(yùn)用財(cái)政、產(chǎn)業(yè)等政策，從宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)給予指導(dǎo)。日本、德國(guó)、法國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃宏觀控制，并扶持中小企業(yè)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府界定好自己的角色，不過(guò)多干預(yù)，合理扮演。第二，利用法律對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體規(guī)范化。明確的法律條文，為參與主體提供方向，使其在各自領(lǐng)域內(nèi)利用資源合理配置資源。第三，政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中進(jìn)行人事制度改革，明確服務(wù)方向?qū)ΜF(xiàn)代化有推動(dòng)作用。第四，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活，有針對(duì)性。很多地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)法解決民眾生活需求，不利于政府職能的實(shí)現(xiàn)。日本中央政府與地方政府有效協(xié)調(diào)，地方政府設(shè)置與地區(qū)居民生活聯(lián)系較緊密的機(jī)構(gòu)，以滿足人們公共服務(wù)的需求。我國(guó)當(dāng)前應(yīng)在以下幾方面借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

（一）合理規(guī)劃政府職能

地方政府進(jìn)行中期規(guī)劃，根據(jù)地方發(fā)展情況及公民需求，從縱向與橫向兩個(gè)方面，避免政府職能重心產(chǎn)生問(wèn)題。在各層級(jí)政府的縱向關(guān)系上，協(xié)調(diào)上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系，不同層級(jí)的政府從宏觀及中觀層面發(fā)揮其作用。防止不同層級(jí)政府職能重疊、沖突，造成資源浪費(fèi)。橫向上合理劃分政府的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能、公共服務(wù)職能，地方政府尤其是省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有中期、長(zhǎng)期規(guī)劃，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域方面給予足夠重視，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中要重視公共服務(wù)和社會(huì)管理，切實(shí)保障人民的平等、正義、自由。

（二）完善制度為地方政府職能轉(zhuǎn)變提供平臺(tái)

第一，財(cái)政制度。完善分稅制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改變地方政府財(cái)力不足的情況，使得地方政府有充足資金加強(qiáng)完善公共服務(wù)職能。各地區(qū)要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)展好適應(yīng)本地區(qū)的地方政府財(cái)政制度。如果地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域需要資金支持，中央政府可根據(jù)情況考慮不同程度政策支持。第二，改變以往地方政府績(jī)效評(píng)估制度，減少GDP指標(biāo)所占比重，調(diào)整指標(biāo)體系中公共服務(wù)、社會(huì)管理方面指標(biāo)所占比重。對(duì)于地方政府官員實(shí)行政績(jī)“競(jìng)賽”及“人走政息”等現(xiàn)象給予問(wèn)責(zé)。第三，人事任命制度。地方政府應(yīng)減少對(duì)企業(yè)控制，內(nèi)部高層由企業(yè)自身決定，讓企業(yè)將屬于其自身的職能履行好，政府從微觀控制職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)與監(jiān)督。

（三）協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化

地方政府治理現(xiàn)代化，發(fā)揮政府“元治理”的作用，同時(shí)加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會(huì)之間的配合。經(jīng)濟(jì)治理體系中，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定作用，政府通過(guò)制度規(guī)范為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府作為一個(gè)監(jiān)督者，對(duì)市場(chǎng)不良行為加以規(guī)范。政府鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，非政府組織具有獨(dú)立性，政府不得利用其權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。合作方式上，政府通過(guò)非政府組織、企業(yè)等組織間合作提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量與品質(zhì)的提升。合作過(guò)程中，政府應(yīng)清楚界定自己的責(zé)任邊界，處理好與組織間的關(guān)系。

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中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-2862（2016）02-0041-03

收稿日期：2016-04-11

作者簡(jiǎn)介：趙思斯，滿族，山西平遙人，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院2015級(jí)行政管理研究生，研究方向：組織理論公共政策。