黎清海

摘 要：黨的十八大以來(lái)，政府強(qiáng)調(diào)要簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，工程保證擔(dān)保制度作為國(guó)際上通行的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度，在調(diào)節(jié)市場(chǎng)誠(chéng)信行為、減少政府行政干預(yù)、促進(jìn)合同履行等方面發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：工程擔(dān)保；擔(dān)保公司；再擔(dān)保；擔(dān)保評(píng)級(jí)制度

建筑行業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱行業(yè)，吸納了大量人口就業(yè)，建筑行業(yè)健康有序的發(fā)展關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，然而目前建筑市場(chǎng)上普遍存在著“樓歪歪”“樓脆脆”等工程質(zhì)量問(wèn)題，以及屢見(jiàn)不鮮的轉(zhuǎn)包、分包、拖欠民工工資等問(wèn)題，成為影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全以及造成社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。實(shí)行工程保證擔(dān)保制度，通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)承包人及發(fā)包人進(jìn)行雙向考察，制定差別化擔(dān)保條件及擔(dān)保費(fèi)用，從而引導(dǎo)市場(chǎng)誠(chéng)信行為。我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)80年代引入工程擔(dān)保制度，由于制度的不完善，工程擔(dān)保在我國(guó)的發(fā)展非常緩慢。如何進(jìn)一步推行我國(guó)的工程保證擔(dān)保制度，促進(jìn)建筑行業(yè)健康有序的發(fā)展，成為本文研究的主要內(nèi)容。

一、工程保證擔(dān)保的簡(jiǎn)介

工程保證擔(dān)保，是指由第三方保證人向受益人保證，如果被保證人無(wú)法完成其與受益人約定的承諾、債務(wù)或義務(wù)的話，則由保證人承擔(dān)連帶責(zé)任，代為履約或付出其他形式的補(bǔ)償。最早起源于美國(guó)，1894年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“赫德法案”，要求所有公共工程必須實(shí)行保證擔(dān)保，經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，美國(guó)保證但保行業(yè)已成為一個(gè)年?duì)I業(yè)收入達(dá)到20多億美元的行業(yè)，其中，三分之二來(lái)自工程擔(dān)保。

根據(jù)擔(dān)保金額以及索賠條件的不同，工程擔(dān)保分為高額有條件擔(dān)保及低額無(wú)條件擔(dān)保兩種。高額有條件擔(dān)保是指擔(dān)保金額為合同價(jià)的100%，發(fā)包人索賠時(shí)必須出具承包人違約的證據(jù)，從而避免惡意索賠。低額無(wú)條件擔(dān)保是指擔(dān)保金額一般為合同價(jià)的10%，發(fā)包人索賠時(shí)無(wú)須出具任何陳述或說(shuō)明，即可獲得賠付。目前，我國(guó)主要以低額無(wú)條件擔(dān)保為主。

根據(jù)最終保證人的不同，工程擔(dān)保分為銀行保函及商業(yè)擔(dān)保書(shū)兩大類(lèi)。銀行保函是指銀行作為保證人，以銀行的資產(chǎn)、信用等為支撐，應(yīng)被保證人申請(qǐng)，向發(fā)包人出具的一種保證擔(dān)保，并為此承擔(dān)連帶責(zé)任；當(dāng)被保證人履行合同中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，發(fā)包人可以直接向銀行申請(qǐng)索賠，銀行一般是無(wú)條件、不可撤銷(xiāo)地進(jìn)行賠付。商業(yè)擔(dān)保書(shū)是指專(zhuān)業(yè)的保證擔(dān)保公司作為保證人，以擔(dān)保公司資金、資產(chǎn)為依托，向發(fā)包人直接出具的擔(dān)保書(shū)，并為此承擔(dān)連帶責(zé)任。由于我國(guó)工程擔(dān)保起步較晚，目前尚處于推行工程擔(dān)保的初期，保證擔(dān)保公司公信力不夠，目前主要通過(guò)以銀行為媒介出具銀行保函參與工程擔(dān)保。但是，以銀行作為媒介，制約了擔(dān)保公司的擔(dān)保效率，按照國(guó)際上通行的經(jīng)驗(yàn)，待保證擔(dān)保公司逐漸培育完善后，將逐漸過(guò)渡為專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司為主的擔(dān)保市場(chǎng)模式。

二、工程保證擔(dān)保在我國(guó)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

自上個(gè)世紀(jì)80年代引入工程擔(dān)保以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度來(lái)引導(dǎo)工程擔(dān)保的發(fā)展：2004年8月6日，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》。2006年12月7日，建設(shè)部又印發(fā)《關(guān)于在建設(shè)工程項(xiàng)目中進(jìn)一步推行工程擔(dān)保制度的意見(jiàn)》（建市[2006]326號(hào)）。2014年7月1日，住建部印發(fā)的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》（建市[2014]92號(hào)），提出“全面清理涉及工程建設(shè)企業(yè)的各類(lèi)保證金、押金等，對(duì)于沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消。積極推行銀行保函和誠(chéng)信擔(dān)保”。

由于我國(guó)的工程擔(dān)保起步較晚，市場(chǎng)中的各參與主體對(duì)此還不了解，政府自上而下的推動(dòng)很難起到立竿見(jiàn)影的效果。另外，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)十分嚴(yán)重，為轉(zhuǎn)嫁建設(shè)資金壓力，政府投資的項(xiàng)目中，也更愿意接受現(xiàn)金擔(dān)保。同時(shí)，索賠程序復(fù)雜、擔(dān)保公司實(shí)力良莠不齊、缺乏統(tǒng)一監(jiān)管等問(wèn)題，也制約了工程擔(dān)保在我國(guó)的發(fā)展。

1998年7月，我國(guó)首家專(zhuān)業(yè)化的工程擔(dān)保公司——長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司成立，它的成立標(biāo)志著工程擔(dān)保制度正式在我國(guó)開(kāi)始本土化的探索和運(yùn)營(yíng)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前，以深圳高新投、長(zhǎng)安、深圳中合銀等為標(biāo)志的各種所有制的擔(dān)保公司發(fā)展迅猛，設(shè)立了覆蓋全國(guó)的營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)，然后，相對(duì)于我國(guó)龐大的建筑市場(chǎng)，工程擔(dān)保發(fā)展仍處于較低水平。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2014年，建筑業(yè)總產(chǎn)值176713.42億元，而工程擔(dān)保規(guī)模位居全國(guó)首位的深圳高新投，年新增擔(dān)保額僅為300余億元，工程擔(dān)保發(fā)展空間極大。

三、工程保證擔(dān)保在建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)揮的作用

針對(duì)建筑市場(chǎng)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了資質(zhì)管理制度、監(jiān)理制度，各地區(qū)有建筑企業(yè)備案制度，還有各種各樣的保證金、押金等行政管理手段，但效果并不明顯，市場(chǎng)上仍充斥著大量不合格的建筑產(chǎn)品。

作為國(guó)際上通行的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度，實(shí)行工程擔(dān)保制度，保證擔(dān)保公司可以對(duì)承包商及發(fā)包人進(jìn)行雙向考察，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，并通過(guò)差別化費(fèi)用、甚至拒絕擔(dān)保等市場(chǎng)化手段來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)行為。通過(guò)市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手來(lái)調(diào)節(jié)企業(yè)行為，可以逐步取代政府的行政管制，減少權(quán)利尋租。實(shí)行工程擔(dān)保制度，還可以消除保證金、押金等不合理的收費(fèi)，有效減少建筑行業(yè)資金沉淀、最大限度避免資金未到位項(xiàng)目的啟動(dòng)從而減少爛尾，有效排除掉市場(chǎng)上不誠(chéng)信的企業(yè)，從而凈化建筑環(huán)境，實(shí)現(xiàn)守信者得利背信者出局的良好氛圍。實(shí)行工程擔(dān)保制度，將原來(lái)發(fā)包人與承包人二元的關(guān)系，擴(kuò)大到發(fā)包人、擔(dān)保公司、企業(yè)三者間的關(guān)系，擔(dān)保公司將利用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)、資金、資源等優(yōu)勢(shì)，解決發(fā)包人與承包人之間信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，有利于化解矛盾、解決問(wèn)題，最后才是直接賠付現(xiàn)金，這樣，發(fā)包人將更有機(jī)會(huì)獲得理想的建筑產(chǎn)品，從而最大限度保證發(fā)包人的權(quán)益。實(shí)行工程擔(dān)保制度，有利于盡快與國(guó)際接軌，助力中國(guó)建筑企業(yè)承接國(guó)外項(xiàng)目。另外，在部分新型合作模式中引入工程擔(dān)保，如PPP項(xiàng)目，在各方逐利本性的驅(qū)逐下，極大的有利于項(xiàng)目的評(píng)估和建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、擔(dān)保公司等各方參與者的共同目標(biāo)。

四、進(jìn)一步推行工程保證擔(dān)保的措施

推進(jìn)工程保證擔(dān)保制度，國(guó)外雖有成熟的經(jīng)驗(yàn)，卻不能生搬硬套，必須根據(jù)我國(guó)建筑行業(yè)的特點(diǎn)以及工程擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行漸進(jìn)式改革。

（一）繼續(xù)進(jìn)行工程保證擔(dān)保制度試點(diǎn)

2005年，國(guó)家選擇深圳、廈門(mén)、青島、成都、杭州、常州六市作為工程擔(dān)保試點(diǎn)城市，由于沒(méi)有適宜工程擔(dān)保的體制機(jī)制，工程擔(dān)保推行緩慢，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)全面的倒退。近年來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，全球范圍的資金、技術(shù)、人員流動(dòng)日益頻繁，國(guó)外的工程擔(dān)保制度對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，國(guó)內(nèi)的部分行業(yè)，如交通行業(yè)，尤其是高速公路，與之相關(guān)的路面、路基、橋隧、綠化、機(jī)電、交安設(shè)施等工程已全面使用工程擔(dān)保。此外，國(guó)內(nèi)部分發(fā)展壯大的建筑企業(yè)開(kāi)始陸續(xù)走出去，我國(guó)提出的一帶一路構(gòu)想，也勢(shì)必帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，而工程擔(dān)保是國(guó)際通行的制度，必須要繼續(xù)進(jìn)行工程保證擔(dān)保的試點(diǎn)，完善工程擔(dān)保制度，助力中國(guó)建筑企業(yè)走出去。

（二）在相關(guān)法律中漸進(jìn)引入工程擔(dān)保制度。盡管我國(guó)出臺(tái)了一系列支持其發(fā)展的規(guī)章制度，工程擔(dān)保的接受程度仍然很低，只有逐漸上升到法律層面，才能最終推動(dòng)工程擔(dān)保在建筑行業(yè)的發(fā)展。

（三）組建中國(guó)工程擔(dān)保行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)自律管理。目前各地區(qū)已陸續(xù)組建地區(qū)性的行業(yè)自律組織，下一步，應(yīng)在全國(guó)層面設(shè)立統(tǒng)一組織，制定行業(yè)制度，規(guī)范行業(yè)管理，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

（四）明確擔(dān)保行業(yè)監(jiān)督主體，加強(qiáng)外部監(jiān)督。目前，市場(chǎng)上從事工程擔(dān)保行業(yè)的公司很多，其實(shí)力良莠不齊，甚至出現(xiàn)部分保證擔(dān)保公司凈資產(chǎn)為負(fù)的情況，其賠付能力可想而知，不利于工程擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展。此外，部分保證擔(dān)保公司以工程擔(dān)保為幌子，從事非法吸收存款、非法集資、非法理財(cái)、高利放貸等違法違規(guī)活動(dòng)，從而加劇工程擔(dān)保行業(yè)的信任危機(jī)。有必要聯(lián)合各方力量，加強(qiáng)外部監(jiān)督，促進(jìn)工程擔(dān)保行業(yè)健康有序發(fā)展。

（五）設(shè)立工程再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。由于工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，其業(yè)務(wù)規(guī)模、風(fēng)控水平、代償能力等存在較大差異，為有效控制和化解工程擔(dān)保市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，形成工程擔(dān)保市場(chǎng)的最后屏障，有必要建立省一級(jí)甚至全國(guó)統(tǒng)一的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)的保證擔(dān)保公司制定差異化的保證金和費(fèi)率，從而引導(dǎo)保證擔(dān)保公司加強(qiáng)擔(dān)保品種研究，完善風(fēng)控制度，促進(jìn)擔(dān)保行業(yè)的健康有序發(fā)展。

（六）加強(qiáng)保證擔(dān)保公司管理，實(shí)行擔(dān)保機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)制度。提高工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻，從注冊(cè)資金、人員構(gòu)成、制度完備、過(guò)往業(yè)績(jī)、風(fēng)控水平等方面對(duì)保證擔(dān)保公司進(jìn)行綜合評(píng)級(jí)，并向社會(huì)公示。實(shí)行保證擔(dān)保公司動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，對(duì)于經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)，及時(shí)予以降級(jí)處理。此外，建立行業(yè)黑名單制度，對(duì)于違規(guī)經(jīng)營(yíng)、情形嚴(yán)重的，列入行業(yè)黑名單制度，取消保證擔(dān)保資質(zhì)。

（七）加強(qiáng)工程保證擔(dān)保行業(yè)從業(yè)人員資質(zhì)管理。工程擔(dān)保需要建筑、法律、財(cái)務(wù)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，加強(qiáng)從業(yè)人員資質(zhì)管理，有利于提高從業(yè)人員整體素質(zhì)，進(jìn)一步促進(jìn)保證擔(dān)保公司在規(guī)范建筑行業(yè)管理、開(kāi)展工程咨詢等方面發(fā)揮更重要作用。（作者單位：深圳市高新投保證擔(dān)保有限公司）

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