李永級(jí)

（公安海警學(xué)院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

執(zhí)法力量整合后的南海維權(quán)對(duì)策研究
——以黃巖島為例

李永級(jí)

（公安海警學(xué)院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

自中國(guó)海上執(zhí)法力量整合成立海警局，執(zhí)法裝備不斷更新?lián)Q代，南海維權(quán)形勢(shì)較之以前有很大的改觀。在海警局、各分局的統(tǒng)一調(diào)度下，南海維權(quán)活動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化階段，這對(duì)于國(guó)家海洋戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施是重要的實(shí)踐。同時(shí)我們也清楚地看到，整合后的南海維權(quán)活動(dòng)存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和行動(dòng)上的短板，一定程度上限制了維權(quán)活動(dòng)的全面開展，降低了維權(quán)活動(dòng)的整體效果。本文以黃巖島為例，就近兩年的南海維權(quán)形勢(shì)進(jìn)行深入分析，探索執(zhí)法力量整合后的南海維權(quán)新思路及其對(duì)策措施。

執(zhí)法力量整合；南海維權(quán)；黃巖島；維權(quán)對(duì)策

1 引言

自2013年中國(guó)海上執(zhí)法力量進(jìn)行重組整合，成立了戰(zhàn)略意義明確的“中國(guó)海警局”以來，我國(guó)海洋維權(quán)形勢(shì)得以全面改觀，取得了一些階段性成果。但是南海島礁維權(quán)形勢(shì)和海洋資源開發(fā)進(jìn)展卻因多方掣肘而日趨嚴(yán)峻且步伐艱難。在這場(chǎng)主權(quán)與資源、尊嚴(yán)與利益的長(zhǎng)期博弈中，我們不僅要看清直接沖突國(guó)和區(qū)域外多方大國(guó)的叵測(cè)用心和陰謀伎倆，而且還要看清整合后的執(zhí)法力量在維權(quán)過程中存在的不足和缺陷，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整南海維權(quán)政策，更好地發(fā)揮執(zhí)法力量整合的整體效能，進(jìn)而配合國(guó)家海洋戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施。

2 執(zhí)法力量整合后的南海維權(quán)現(xiàn)狀

2.1 中國(guó)海上執(zhí)法力量整合對(duì)于南海海域維權(quán)的意義

首先這將有助于南海海上執(zhí)法力量的集中，執(zhí)法針對(duì)性、壓倒性的增強(qiáng)。鑒于黃巖島海域的重要性和敏感性，整合后的海上執(zhí)法力量能夠高效執(zhí)行常態(tài)化的黃巖島維權(quán)巡航任務(wù)，也能夠有效應(yīng)對(duì)黃巖島海域的應(yīng)急突發(fā)情況。

其次這將有助于提高南海執(zhí)法維權(quán)效率并增強(qiáng)海上執(zhí)法維權(quán)力度。整合后的海上執(zhí)法力量較之以前更加明確了職責(zé)，增強(qiáng)了執(zhí)法的指向性，加強(qiáng)了內(nèi)部的橫向聯(lián)系，在近年來的南海維權(quán)活動(dòng)中逐漸占據(jù)了主動(dòng)，取得了良好的效果。

再次這將提高南海的海洋管理立法水平。中國(guó)海洋管理和執(zhí)法力量整合后，對(duì)于包括黃巖島在內(nèi)的南海諸多敏感海域的海洋管理立法水平和司法介入維權(quán)都提供了有利條件，從而可將長(zhǎng)期懸而未決、進(jìn)展緩慢的南海海洋立法體系置于全局上統(tǒng)籌規(guī)劃[1]。

2 .2 執(zhí)法力量整合后黃巖島海域維權(quán)面臨的新問題

中國(guó)海上執(zhí)法力量整合后也面臨一些新問題，有關(guān)機(jī)構(gòu)職能和權(quán)限需要重新界定或調(diào)整，相關(guān)配套法規(guī)需要制訂或修訂，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高以及執(zhí)法裝備需要改善。

第一，執(zhí)法力量的整合改革并非一步到位，只是在國(guó)家層面完成了一定程度的“整合”與“協(xié)調(diào)”工作，但對(duì)于北海、東海、南海三大海域的統(tǒng)一執(zhí)法維權(quán)，目前還缺乏區(qū)域性的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[2]。

四家執(zhí)法力量雖然在名義上進(jìn)行了整合，但是實(shí)際工作基本還是按照各自原有的規(guī)定套路進(jìn)行展開的。只有在特殊情況下，整合后的執(zhí)法力量才會(huì)出現(xiàn)在同一海域針對(duì)同一對(duì)象進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法。對(duì)于黃巖島海域的維權(quán)執(zhí)法，目前海警局是根據(jù)南海海域整體態(tài)勢(shì)、階段性維權(quán)任務(wù)等前提條件，制定年度（季度）黃巖島海域的分批次維權(quán)執(zhí)法任務(wù)總體計(jì)劃，參與的兵力分屬不同分局和執(zhí)法總隊(duì)，船型和人員訓(xùn)練水平的不同等影響維權(quán)執(zhí)法效果，因此在維權(quán)執(zhí)法的活動(dòng)中指揮協(xié)調(diào)上難免存在一定的分歧和困難。

第二，南海海域（特別是黃巖島等爭(zhēng)端比較凸顯的海域）相關(guān)涉海的配套法規(guī)需要制訂或修訂，特別是類似《執(zhí)法力量南海海域維權(quán)執(zhí)法手冊(cè)（指南）》、《南海海域執(zhí)法武器使用規(guī)范》等行為性的法規(guī)條文應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行制訂、修訂并予以公布。

第三，整合后以海警名義執(zhí)法的中國(guó)海上執(zhí)法力量的綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力有待提高。黃巖島問題的敏感性、復(fù)雜性和重要性要求海警執(zhí)法人員具備過硬的專業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而執(zhí)法力量整合后，以海警名義執(zhí)法的部門機(jī)構(gòu)眾多，執(zhí)法人員來源、成分復(fù)雜，人員素質(zhì)參差不齊，缺乏海上執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和航海實(shí)踐，年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)等方面都不夠合理，這將嚴(yán)重制約我們對(duì)南海黃巖島海域的執(zhí)法能力[3]。

第四，對(duì)黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法的成本、收效應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估、調(diào)整。目前，對(duì)黃巖島海域的執(zhí)法已經(jīng)正常化、常態(tài)化，但是維權(quán)執(zhí)法的成本太高，且收效甚微。比如我方常以3艘或以上的千噸級(jí)以上執(zhí)法艦船在黃巖島海域附近進(jìn)行巡航執(zhí)法，而與我方對(duì)峙的菲方船只通常為三五噸的小漁船，相比之下我方的執(zhí)法成本過于高昂。

第五，黃巖島海域的維權(quán)執(zhí)法模式應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整、改進(jìn)，一成不變只會(huì)坐以待斃。目前，我方海上執(zhí)法力量在黃巖島海域的維權(quán)任務(wù)具有明顯的“中庸”色彩，缺乏積極進(jìn)取性質(zhì)的維權(quán)執(zhí)法模式，比如說行政手段、文化手段等。

第六，國(guó)家對(duì)于黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法的輿論政策不夠積極進(jìn)取，宣傳力度也不夠大?；谖覈?guó)對(duì)于南海問題“擱置爭(zhēng)議”、“共同開發(fā)”、“不主動(dòng)挑事”等原則，我們?cè)谀虾５妮浾撔麄餍蝿?shì)一度處于下風(fēng)。

3 執(zhí)法力量整合后的黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法新思路及對(duì)策

3.1 執(zhí)法力量的整合還應(yīng)繼續(xù)深化，維權(quán)執(zhí)法的主導(dǎo)力量應(yīng)由公安海警部隊(duì)擔(dān)任。

盡管中國(guó)海事力量在過去十年里得到很大提升，但是按照美國(guó)智庫(kù)的看法，中國(guó)海事力量總體能力相對(duì)弱小，缺乏一個(gè)單獨(dú)的強(qiáng)有力的總攬所有海事力量和管理功能的海上警衛(wèi)單位[4]。

關(guān)于執(zhí)法力量整合的問題，很多專家學(xué)者的研究都指明了重點(diǎn)。從現(xiàn)有的幾支海上執(zhí)法隊(duì)伍的管理模式、組織架構(gòu)看，以現(xiàn)役性質(zhì)的公安邊防海警部隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合最為有利，且易操作。以海警部隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合，既可以節(jié)約成本，減少重復(fù)建設(shè)，又加快整合過程，盡快形成戰(zhàn)斗力，在整合期間邊整合、邊執(zhí)法、邊完成任務(wù)[5]。從國(guó)家海洋戰(zhàn)略發(fā)展和與國(guó)際接軌的角度考慮，迫切需要構(gòu)建以海警為主的海上執(zhí)法力量[6]。

因此，以公安海警部隊(duì)為主導(dǎo)力量對(duì)維權(quán)執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)，其他執(zhí)法力量在海警的統(tǒng)一調(diào)度下參與行動(dòng)，是目前國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)下最可行、最有利的維權(quán)執(zhí)法模式。以海警為主導(dǎo)的維權(quán)執(zhí)法模式示意圖如圖1所示。針對(duì)黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法的實(shí)際情況，協(xié)同和參與的執(zhí)法力量可作適當(dāng)調(diào)整。

圖1 以海警為主導(dǎo)的黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法模式示意圖

3.2 制定配套的涉海法律法規(guī)，出臺(tái)一線維權(quán)執(zhí)法的行動(dòng)性指導(dǎo)文書

關(guān)于南海爭(zhēng)端原因，喬治·勞里亞特認(rèn)為:“亞洲類似敵友之間的新爭(zhēng)端某種程度上來自于海洋法規(guī)定本身，在亞洲沒有一個(gè)國(guó)家聲稱的大陸架界限或劃出的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不會(huì)與其它國(guó)家的聲稱造成沖突?！盵7]

自2012年6月國(guó)務(wù)院宣布批準(zhǔn)撤島建市的決定以來，包括黃巖島在內(nèi)的南海諸島的開發(fā)建設(shè)、后續(xù)管理取得了有目共睹的巨大成果。但是，與國(guó)家海洋戰(zhàn)略相配套的法律法規(guī)必須及時(shí)出臺(tái)并予以強(qiáng)有力的實(shí)施，以便為后續(xù)發(fā)展提供法律保障。目前我們最緊迫的任務(wù)是要制定法理類國(guó)家法規(guī)（如《國(guó)家海洋基本法》）和準(zhǔn)則類維權(quán)執(zhí)法條例法規(guī)（如《關(guān)于中國(guó)執(zhí)法船只在黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法行為規(guī)范》）。

3.3 進(jìn)一步提高整合后的中國(guó)海警綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力以及執(zhí)法裝備水平

整合后的中國(guó)海警應(yīng)在協(xié)同指揮、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急處置以及執(zhí)法人員與裝備有效結(jié)合等方面下大工夫。

第一，黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法的艱巨性和常態(tài)化決定了目前的巡航兵力只能是混合編隊(duì)，執(zhí)法單位和人員的不同導(dǎo)致在指揮協(xié)同上存在著比較大的缺陷。中國(guó)海警應(yīng)盡快確定切實(shí)有效的協(xié)同指揮機(jī)制，用于指導(dǎo)目前多方參與的黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。

第二，統(tǒng)一在黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法各方的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序，包括現(xiàn)役與非現(xiàn)役的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，南海局與東海局的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。只有做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、程序，才能在維權(quán)執(zhí)法時(shí)指揮通暢、行動(dòng)默契，才能避免臨陣磨槍、手忙腳亂的情況發(fā)生。

第三，加快黃巖島海域應(yīng)急情況處置方案預(yù)案的制訂和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建立。黃巖島海域的常態(tài)化巡航，雙方船只人員的頻繁照面，難保今后某日不會(huì)擦槍走火，因此相應(yīng)方案預(yù)案和響應(yīng)機(jī)制的制訂建立顯得尤為重要。

第四，執(zhí)法裝備的設(shè)計(jì)使用上要以適用有效為前提，杜絕搞政績(jī)、造噱頭等華而不實(shí)的做法。目前在黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法的的裝備主要有水炮、強(qiáng)聲強(qiáng)光設(shè)備、工作艇等，一線執(zhí)法人員的使用反饋也是褒貶不一。因此我們?cè)趫?zhí)法裝備與人員的結(jié)合方面還需下大力氣。

3.4 黃巖島海域的維權(quán)執(zhí)法與島礁行政管控、海洋資源開發(fā)、科考測(cè)繪等工作同步進(jìn)行

目前我國(guó)應(yīng)該積極主動(dòng)鞏固現(xiàn)有成果，強(qiáng)化對(duì)南海諸島的實(shí)際管理，尤其應(yīng)加大資源開發(fā)力度和海洋執(zhí)法力度[8]。

目前我國(guó)的黃巖島海域維權(quán)執(zhí)法雖然已成常態(tài)化模式，但是維權(quán)手段單一且成本甚高。一般3艘左右的執(zhí)法船只在黃巖島海域進(jìn)行維權(quán)巡航，往往涉及東海和南海分局、海監(jiān)漁政和海警部隊(duì)等眾多部門和單位，協(xié)調(diào)指揮困難，成本過高，一線反饋的維權(quán)效果也不理想。因此我們要與時(shí)俱進(jìn)、轉(zhuǎn)變觀念，嘗試一些新方法。

第一，鼓勵(lì)、幫助漁民前往黃巖島附近海域進(jìn)行漁業(yè)作業(yè)。在保證漁民的生產(chǎn)安全、漁業(yè)回報(bào)的前提下，我們可以適當(dāng)?shù)貙?duì)漁民進(jìn)行政策的支持、經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助、專業(yè)上的培訓(xùn)等。

第二，加大黃巖島海域的海洋資源的勘探和開發(fā)。在黃巖島事件之后，我國(guó)在黃巖島海域已取得絕對(duì)的控制權(quán)，我們應(yīng)該趁熱打鐵，加快海洋資源開發(fā)利用的步伐。

第三，在黃巖島附近海域逐步進(jìn)行科考測(cè)繪等工作?？茖W(xué)考察和測(cè)量測(cè)繪等工作若能在黃巖島海域逐步開展，將大大有利于我們的行政管轄和實(shí)際控制的事實(shí)，也將有利于我們進(jìn)一步發(fā)展黃巖島海域的國(guó)家戰(zhàn)略。

3.5 加大對(duì)黃巖島主權(quán)的輿論宣傳力度，增強(qiáng)國(guó)民的海洋意識(shí)、主權(quán)意識(shí)

近年來，南海局勢(shì)日益國(guó)際化、復(fù)雜化。究其原因，這跟越南、菲律賓等國(guó)的輿論宣傳策略是密不可分的。比如越南，除了在南海進(jìn)行軍事、民事、油氣開發(fā)等非法活動(dòng)外，還不斷加大對(duì)南海問題的輿論宣傳力度，借助媒體、法律、民間活動(dòng)等廣泛表達(dá)國(guó)家立場(chǎng)，以博取國(guó)際同情、對(duì)華側(cè)面施壓，并試圖通過“攪渾水”將南海的局部爭(zhēng)端拋向國(guó)際，使其復(fù)雜化[9]。又如菲律賓，單方面發(fā)起的“南海仲裁案”也是基于同一目的而進(jìn)行的。因此，我們必須采取適當(dāng)?shù)拇胧?duì)諸國(guó)的無理鬧劇予以回?fù)簟?/p>

第一，官方回應(yīng)必須保持強(qiáng)硬姿態(tài)。無論是我方的行為還是針對(duì)對(duì)方的行為，我方在外交態(tài)度上都必須保持強(qiáng)硬態(tài)度。

第二，在國(guó)際國(guó)內(nèi)雙管齊下地加大輿論宣傳力度，增強(qiáng)國(guó)民的海洋意識(shí)、主權(quán)意識(shí)。其具體方法是在國(guó)際上堅(jiān)持有理有據(jù)的主動(dòng)態(tài)勢(shì)，在國(guó)內(nèi)增強(qiáng)國(guó)民對(duì)黃巖島海域的重要性了解和主權(quán)性支持，進(jìn)而逐步將政府行為演化為全民行為，這將大大加快解決黃巖島爭(zhēng)端的步伐。

4 結(jié)論

南海諸島及其海域的維權(quán)態(tài)勢(shì)不是一朝一夕能產(chǎn)生質(zhì)變的，也不是僅憑少數(shù)執(zhí)法力量可以徹底解決的。因此，整合后的中國(guó)執(zhí)法力量必須密切配合，與祖國(guó)人民一起努力，采取切實(shí)可行、靈活有效的手段方法，以期為南海局勢(shì)的穩(wěn)定與發(fā)展以及國(guó)家海洋戰(zhàn)略的推進(jìn)作出積極的更大的貢獻(xiàn)。

[1]史春林.中國(guó)海洋管理和執(zhí)法力量整合后面臨的新問題及對(duì)策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2014(11).

[2]鮑貞燁.“五龍治海”時(shí)代終結(jié)[N].人民日?qǐng)?bào)海外版，2013-07-26.

[3]李培志.我國(guó)海上綜合執(zhí)法存在的問題及對(duì)策[J].公安教育，2004（3）.

[4]安應(yīng)民等.南海安全戰(zhàn)略與強(qiáng)化海洋行政管理.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012：214.

[5]翁國(guó)星.采取有力措施整合我國(guó)海上執(zhí)法力量[N].人民政協(xié)報(bào).

[6]徐寬宥.論我國(guó)海上執(zhí)法力量的整合與構(gòu)建[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（2）.

[7]George Lauriat,“Chaos or Coorperation?”,Far Eastern Economic Review,Vol.6,October 1983.

[8]金永明.黃巖島事件對(duì)海洋執(zhí)法提出新要求[N].中國(guó)海洋報(bào)，2012.

[9]韋強(qiáng).越南在南海問題上的輿論宣傳策略[J].國(guó)際研究參考，2014（4）.

On Rights Protection Countermeasures of South China Sea After Integration of Law Enforcement Power——Take the case of Huang Yan Island as Example

LI YongJi
（China Maritime Police Academy，Ningbo 315801，China）

Since the integration of law enforcement power and foundation of Coast Guard Bureau and the unceasing update of law enforcement equipments,the situation of rights protection of South China sea has already greatly changed.In the management and dispatch of Coast Guard Bureau and its branches,the activities of rights Protection of South China Sea have already stepped in the normalized phase.This is the important practice of Steady implementation of the national marine strategy.At the same time we have clearly realized thatthere are some misconceptions in understanding and shortcomings in action about rights protection after the integration,further to limit the launch and reduce the overall effect of activities of rights protection.This article deeply analysis the recent situation of rights protection for the example of Huangyan island，and explore the new thinking and countermeasures of rights protection after the integration of law enforcement power.

Integration of Law Enforcement Power;Rights Protection of South China Sea;Huangyan Island;Countermeasures of Rights Protection.

D823

：A

：2095-2384（2016）01-0056-04

（責(zé)任編輯 穆 靜）

2015-10-10

李永級(jí)（1980-），男，四川簡(jiǎn)陽人，講師，主要從事艦艇操縱與執(zhí)勤戰(zhàn)術(shù)研究。