●趙興羅

加強我國預(yù)算收入監(jiān)管探析

●趙興羅

財政收入的正常征收是一國經(jīng)濟保持健康發(fā)展的重要保證，而對財政預(yù)算收入的監(jiān)管是保證財政收入有效征收的必要環(huán)節(jié)。近年來，雖然我國對預(yù)算收入的監(jiān)管取得了一定的成效，但預(yù)算收入不穩(wěn)定，加上未來的稅收、土地收入和其他收入開始逐漸呈現(xiàn)負收入、債務(wù)風(fēng)險以及社保資金缺口越來越大等趨勢，加強預(yù)算收入監(jiān)管迫在眉睫。本文以“湖北黃岡地稅局使用超收稅款返還資金違規(guī)建豪華辦公樓”的案例引入正題，著重分析我國目前預(yù)算收入監(jiān)管取得的成效以及存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出了加強我國預(yù)算收入監(jiān)管的對策建議。

財政監(jiān)督 預(yù)算收入 預(yù)算監(jiān)督機制

完善的財政監(jiān)管機制是公共財政管理的核心理念。財政監(jiān)管就是要對政府收支行為進行規(guī)范、控制、監(jiān)督和管理，藉以保障人民大眾公共需要最大化。財政監(jiān)管貫穿于財政運行和預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，過去相對更重視預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，而忽視和淡化了預(yù)算收入的管理和監(jiān)督。而財政收入的正常征收是一國經(jīng)濟保持健康發(fā)展的重要保證，對財政預(yù)算收入的監(jiān)管，不僅是保證財政收入有效征收的必要環(huán)節(jié)，而且還關(guān)系到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。目前，我國預(yù)算收入大起大落，未來的稅收、土地收入和其他收入開始逐漸呈現(xiàn)負收入、債務(wù)風(fēng)險以及社保缺口越來越大等趨勢，因此，迫切需要更加重視財政收入預(yù)算的監(jiān)管。黨的十八大五中全會提出，深化預(yù)算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代公共財政制度和提升國家治理能力的迫切需要。預(yù)算管理制度改革離不開財政的監(jiān)督和管理，加強預(yù)算收入監(jiān)管迫在眉睫。

一、我國預(yù)算收入監(jiān)管取得的成效

近年來，我國財政收入增長迅速。財政收入是政府部門的公共收入，是國民收入分配中用于保證政府行使其公共職能、實施公共政策及提供公共服務(wù)的資金需求。財政收入的增長關(guān)系著一個國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。對預(yù)算收入的監(jiān)督和管理，不等同于收入征收機關(guān)或征收部門對收入的監(jiān)管，它是財政部門對稅務(wù)征收機關(guān)和收繳財政性資金的部門征管質(zhì)量的再監(jiān)督。預(yù)算法是人大監(jiān)督政府預(yù)算管理的法，也是規(guī)范政府預(yù)算收支管理的法。2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過的、自2015年1月1日起正式施行的《中華人民共和國預(yù)算法》，在預(yù)算收入的監(jiān)督和管理方面邁出了較大的步伐，對規(guī)范各級政府的預(yù)算收入作出了新的規(guī)定，表明預(yù)算收入監(jiān)管取得了一定成效。

（一）實施全口徑預(yù)算

什么是政府收入？人們對這個口徑的理解有大有?。河蓄A(yù)算收入，有部分未納入預(yù)算的國庫收入，還有一些其他公共資金，例如，高校學(xué)費屬于公共資金的范疇。在原預(yù)算法框架下，政府的收支只有一部分被關(guān)在法律的籠子里，存在著大量游離于監(jiān)管外的各級政府的“第二財政”，這部分“小金庫”成為了法外之地和滋生腐敗的溫床。因此，新預(yù)算法首次從法律層面確立了全口徑預(yù)算，規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。同時，還具體指出要建立“四本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。同時，對這“四本預(yù)算”的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。新預(yù)算法明確四本預(yù)算是什么、怎么編、什么關(guān)系，通過這樣的規(guī)定確立了全口徑預(yù)算的體系。實行全口徑預(yù)算管理，意味著全部收入和支出都要納入人大審議，并賦予其法律意義。將來政府的“四本預(yù)算”都要依法進行審計、報批、審議、執(zhí)行和監(jiān)督。

實行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提，為我國完善、健全的預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等。同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，這就把長期以來游離于監(jiān)管外的收入納入監(jiān)管范圍，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督，杜絕了“小金庫”腐敗的可能性，維護了法律的權(quán)威。

（二）明確預(yù)算收入的具體去向

新預(yù)算法規(guī)定，各級政府不得向收入單位下任務(wù)、定指標，預(yù)算收入的去向要按照預(yù)算法的規(guī)定。例如，預(yù)算法第六條規(guī)定，一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，其中，包括最出名的“賣地收入”。國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。社?；痤A(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。同時，新預(yù)算法還規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。

（三）對預(yù)算收入征收部門和繳款單位作出嚴格規(guī)定

新預(yù)算法規(guī)定，各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標。預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫（即國庫），任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。這些規(guī)定，使預(yù)算收入征收部門和繳款單位都有了明確、具體的法律法規(guī)，從而依法執(zhí)行稅收的征收和上繳。

二、我國預(yù)算收入監(jiān)管存在的問題

（一）新的預(yù)算體系沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負債

新預(yù)算法確立了我國實行全口徑預(yù)算管理，但是，修改后的預(yù)算法并沒有在法律中完全落實全口徑預(yù)算的精神。在法律上，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算組成的“四本預(yù)算”體系，盡管目前在預(yù)算完整性方面取得了進步，但距離全口徑預(yù)算的目標還存在差距，例如，新的預(yù)算體系僅體現(xiàn)出了“收”和“支”，沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負債。

（二）稅收收入政策執(zhí)行不嚴

在預(yù)算收入實際執(zhí)行的過程中，各種違規(guī)違法現(xiàn)象依然存在，有的甚至比較嚴重。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，地方政府向各地稅務(wù)部門下達稅收任務(wù)情況依然存在，基層稅收壓力仍然很大，執(zhí)行起來困難重重。有些地方政府為吸引投資，違反國家法律法規(guī)的規(guī)定，自行制定各類稅收返還、減免的優(yōu)惠政策，不僅損害了稅法的嚴肅性，而且加劇了企業(yè)的不公平競爭，導(dǎo)致一些企業(yè)為追逐稅收優(yōu)惠，在地區(qū)間無序流動。

其次，稅務(wù)部門受稅收計劃和地方財政預(yù)算剛性等因素影響，人為調(diào)節(jié)稅收進度，預(yù)征、多收、空轉(zhuǎn)等問題依然存在，甚至十分嚴重。一些稅務(wù)部門為完成上級下達的年度稅收計劃，或者迫于地方政府的壓力，人為控制稅收入庫進度，將稅源留在企業(yè)。其主要表現(xiàn)：一是在企業(yè)貨幣資金充足的情況下，稅務(wù)機關(guān)有稅不征；二是違規(guī)批準緩稅，將稅款延期入庫；三是用違規(guī)退庫等方法調(diào)節(jié)收入。此外，稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務(wù)機關(guān)考核下級稅務(wù)部門工作業(yè)績的重要內(nèi)容，也是各級政府評價、獎勵稅務(wù)部門最直接的參考依據(jù)。在這種稅收計劃管理和考核機制下，稅務(wù)機關(guān)在完成稅收計劃后，為防止基數(shù)過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計劃時，則容易出現(xiàn)征收“過頭稅”問題，依法治稅在實際工作中遇到的阻力較大。

最后，多地存在超收稅款返還制度。預(yù)算法規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。但為了多收稅，多地稅務(wù)部門仍然實行超收稅款返還的制度。只要稅務(wù)部門完成了當(dāng)年的稅費征繳任務(wù)，超過的部分，地方財政就按一定的比例返還。這一制度勢必導(dǎo)致違規(guī)濫用公共財政資金。本文引入的、近日網(wǎng)絡(luò)風(fēng)傳的“湖北地稅系統(tǒng)違規(guī)使用超收稅款投資建豪華辦公樓”的案例即是一個典型。地稅系統(tǒng)理應(yīng)聚財為國，執(zhí)法為民，但由于地稅部門對地方經(jīng)濟貢獻大，于是，稅務(wù)系統(tǒng)就成為“特殊部門”，結(jié)果導(dǎo)致了對財政資金的監(jiān)管缺位。

（三）財政收入體系中稅費關(guān)系混亂

現(xiàn)階段，盡管我國對財政收入體系進行了一定程度的規(guī)范，但依然存在“費擠稅”、“亂收費”的現(xiàn)象，稅費結(jié)構(gòu)不合理，非稅收入占財政收入比例逐年增大，而且我國對非稅收入的管理較為混亂，收費主體多元化，收費名目繁多，管理政出多門，組織收入的行為不統(tǒng)一、不規(guī)范?，F(xiàn)行收費主體主要有各級財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢察、城建、環(huán)保、教育等管理部門，而且往往是一個部門收取多種費用，同時，收費項目過多。

從根本上說，非稅收入的膨脹是因為我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，政府預(yù)算管理體制不規(guī)范和不穩(wěn)定。轉(zhuǎn)軌時期伴隨著決策權(quán)的分散化、地方事權(quán)的增加，分權(quán)式的預(yù)算管理體制改革，一方面確立并不斷強化了地方、部門相對獨立的利益和財務(wù)自主權(quán)，形成了謀求局部利益極大化的傾向；另一方面，在調(diào)節(jié)中央與地方、全局與局部利益的關(guān)系上，尚未形成穩(wěn)定、完善和規(guī)范化的制度體系，而與之相配套的“收支兩條線”改革，國庫集中支付制度都很不完善，這些因素都在一定程度上加劇了非稅收入的膨脹。

稅費關(guān)系混亂以及各種收費的管理和使用脫離財政預(yù)算控制，使相當(dāng)規(guī)模的收費收入游離于財政資金管理之外，不但影響到財政資金的正常增長，而且還極大地弱化了財政稅收對宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用的發(fā)揮。

（四）預(yù)算收入信息不透明、公開程度低

財政信息透明、公開是財政監(jiān)督的基本要求。隨著廣大人民群眾民主意識的增強和人大代表參政議政能力的提升，必然要求預(yù)算收入信息更加透明和公開，提高預(yù)算收入的透明度。但是，由于目前我國財政信息公開不夠，財政透明度低，財政部門執(zhí)行法律法規(guī)不嚴，使得超收收入脫離了人大及其常委會的監(jiān)督，部分預(yù)算收入的資金在安排使用時沒有經(jīng)過人大的審批，地方政府自行決定，政府和財政部門在超收收入的審批和使用上擁有較大的自由裁量權(quán)，造成超收收入脫離了預(yù)算監(jiān)督，并且導(dǎo)致惡性循環(huán)，導(dǎo)致財政部門預(yù)算編制更加傾向于“保守”、政府可自由掌控的超收收入越來越多。同時，由于信息不透明，相當(dāng)多的資金沒有被納入預(yù)算管理，自收自支，進而形成“小金庫”，加劇了社會的分配不公，更加容易滋生腐敗。

三、加強我國預(yù)算收入監(jiān)管的建議

針對上述我國預(yù)算收入監(jiān)管中存在問題較多、普遍和嚴重的現(xiàn)實，下一步的任務(wù)就是采取有效措施，進一步加強預(yù)算收入監(jiān)管。本文引入發(fā)生在湖北地稅局的案例，說明加強收入預(yù)算監(jiān)管十分必要和迫切。

（一）嚴格按照法制化要求落實預(yù)算收入的征收和上繳

法制是一個國家治國的基礎(chǔ)。加強預(yù)算收入監(jiān)管，必須嚴格按照預(yù)算法的要求，嚴格落實新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算收入的征收和上繳的各項規(guī)定。

首先，預(yù)算收入的征收機構(gòu)在征收過程中，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定，做好預(yù)算收入的征收工作，不得擅自免征、減征、緩征、退征，做到應(yīng)收盡收，不收過頭稅費。

其次，預(yù)算收入的繳款單位應(yīng)當(dāng)按照各級預(yù)算規(guī)定的預(yù)算級次、預(yù)算科目、繳庫方式和期限，繳納預(yù)算收入，不得截留、占用、挪用和拖欠，做到應(yīng)繳盡繳，及時、足額上繳入庫，不能直接作為單位收入；取得的各項收入要及時入賬，不得坐支；主管部門和財政部門對單位應(yīng)繳未繳資金要督促催繳。

最后，加大懲治力度。對于不按規(guī)定征收和上繳預(yù)算收入的單位要嚴肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，情節(jié)嚴重的要追究其刑事責(zé)任，加大懲治力度，從根本上使地方領(lǐng)導(dǎo)不敢越雷池半步。

（二）健全預(yù)算收入的信息公開機制

深化預(yù)算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是深化財稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能和建立現(xiàn)代公共財政制度和提升國家治理水平的迫切需要。因此，健全預(yù)算收入機制，在法律允許的范圍內(nèi)，必須做到預(yù)算收入信息公開、透明，這是加強預(yù)算收入監(jiān)督的前提條件。政府應(yīng)在原有聽證會、政府熱線、民意調(diào)查等渠道加強與公眾進行預(yù)算信息互動的基礎(chǔ)上，運用網(wǎng)絡(luò)平臺和新媒體，拓寬公眾參與預(yù)算收入監(jiān)督的渠道，搭建多層面、多渠道的預(yù)算收入信息公開、公眾訴求表達的雙向信息互動平臺，完善項目建設(shè)審批程序和監(jiān)管機制，嚴格公共財政支出管理制度。切實加強預(yù)算收入的監(jiān)督，增強預(yù)算收入透明度，有利于提升財政資金的運行效率和效益，保證財政資金使用情況的公開透明。

（三）預(yù)算收入監(jiān)管的重點是稅收收入

我國財政收入可分為稅收收入和非稅財政性收入。從財政收入的具體構(gòu)成來看，1990年以來，構(gòu)成我國財政收入的主要部分為稅收收入，稅收總收入占我國財政收入的比例基本都高達90%以上，非稅收入占比10%左右，稅收收入是我國財政收入的主要來源。由于稅收收入是我國財政收入的主要來源，現(xiàn)階段財政預(yù)算收入的監(jiān)管重點應(yīng)當(dāng)放在稅收收入上。

1994年分稅制改革以后，增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅對財政收入的影響很大，因此，這幾個稅種自然就成為預(yù)算收入重點監(jiān)管的稅種。要切實監(jiān)督好各級稅務(wù)機關(guān)對主要稅種的征管，確保稅收收入的完整性和及時性，督促稅務(wù)機關(guān)嚴格執(zhí)行《中華人民共和國稅收征收管理法》。監(jiān)管內(nèi)容主要包括：稅務(wù)機關(guān)是否做到應(yīng)收盡收，及時地將應(yīng)征收的稅款如期入庫，有無違反規(guī)定越權(quán)減免，隨意多征、少征、緩征、不征的行為，稅款上繳預(yù)算級次是否正確，退稅是否符合規(guī)定，對偷稅、抗稅、逃稅的行為是否按法規(guī)嚴肅處理。

非稅收入是我國財政收入的重要組成部分，它是指中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等收入。非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政性資金。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度的不斷加快，非稅收入占財政收入的比重越來越大，因此，對非稅收入的監(jiān)管也要引起足夠的重視，財政監(jiān)管工作應(yīng)該對此作出相應(yīng)的調(diào)整，對非稅收入的監(jiān)督逐漸投入更多的人力物力，例如，對各種收費的監(jiān)管。

（四）推進地方稅體系建設(shè)

“營改增”之前，營業(yè)稅是地方稅體系的重要稅種，40%以上的地稅收入來自于營業(yè)稅，而在“營改增”之后，地方財政會受到較大的影響，“營改增”引起中央、地方收入錯位。為了解決“營改增”之后地方財政壓力大的問題，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重構(gòu)地方稅體系。由于營業(yè)稅收入規(guī)模大且增長穩(wěn)定，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，很難找到單一的某個稅種來取代營業(yè)稅。所以，地方稅主體稅種的選擇就要考慮由幾個稅種來共同支撐，例如，可以考慮構(gòu)建一個由消費稅（或銷售稅）、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅等稅種共同發(fā)揮作用的地方稅體系。

地方稅體系的功能就在于，地方稅制除了保障地方稅收，還要能合理引導(dǎo)地方政府行為。通過優(yōu)化地方稅制，促使地方政府為老百姓創(chuàng)造良好的安居環(huán)境，采取得力措施改進民生、減少污染環(huán)境，給廣大人民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展創(chuàng)造更加良好寬松的空間。

（五）完善財政收支分離體系

針對我國目前稅費關(guān)系混亂、收費主體多元化的現(xiàn)實，政府需要采取措施，進一步完善財政收支分離體系，以便改變收費名目繁多、管理政出多門的弊端。例如，對于社會保障資金，征收應(yīng)當(dāng)歸口稅務(wù)部門，對于社會保障資金的使用，應(yīng)當(dāng)歸口社會保障部門，對于社會保障資金的管理，應(yīng)當(dāng)歸口財政部門。這樣，收支分離，就可以避免因稅費關(guān)系混亂而導(dǎo)致的收費項目過多、政出多門的現(xiàn)象。

除此之外，還要加快改革財稅體制，完善分稅制財政管理體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，進一步理順中央和地方收入分配關(guān)系，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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