◎陸聶海 （浙江省社會(huì)主義學(xué)院，浙江杭州310000）

從官僚制行政到民主治理：公共管理范式轉(zhuǎn)換的再思考

◎陸聶海 （浙江省社會(huì)主義學(xué)院，浙江杭州310000）

范式理論自引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，公共管理領(lǐng)域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達(dá)到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命。民主治理興起的直接動(dòng)力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會(huì)制民主的超越和代議制民主的補(bǔ)充，涉及民主政治和公共行政的調(diào)適和相容性問題。

官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉(zhuǎn)換

托馬斯·庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出“范式”概念和“范式”理論。庫(kù)恩認(rèn)為：“范式類似于學(xué)科基質(zhì)，既包含科學(xué)公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規(guī)定，更包含某種公認(rèn)的共有價(jià)值和共同體成員的共同承諾及信念。”［1］288范式對(duì)于科學(xué)進(jìn)步具有決定性作用，正是通過范式（或稱范式革命）轉(zhuǎn)換完成科學(xué)的發(fā)展和革命。在范式遭遇反常時(shí)，共同體可通過放松范式規(guī)則，將反常的東西在原有的范式框架內(nèi)局部地進(jìn)行化解。但在范式遇到危機(jī)時(shí)，新環(huán)境下的新現(xiàn)象的產(chǎn)生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn)，常規(guī)范式不能解釋的異常現(xiàn)象日益增多，不斷累積，最終達(dá)成新的共識(shí)，完成范式轉(zhuǎn)換［1］5。

范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會(huì)科學(xué)，范式也應(yīng)該嚴(yán)格地被使用。庫(kù)恩的范式強(qiáng)調(diào)的是自然科學(xué)中“一致性的東西”，但社會(huì)科學(xué)的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進(jìn)行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機(jī)械和靜止的，要么是排他和非此即彼的?；诖?，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個(gè)范式雖然存在很多一致性的東西，但它們?cè)凇皟r(jià)值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時(shí)期達(dá)至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對(duì)官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學(xué)科層面的，但實(shí)際上是以整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實(shí)材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對(duì)于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個(gè)來源：一是韋伯對(duì)于現(xiàn)代性社會(huì)的深邃理解。韋伯認(rèn)為從中世紀(jì)到近代整個(gè)西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟(jì)上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會(huì)興起，這些相互獨(dú)立領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)事實(shí)上朝著一個(gè)相同目標(biāo)在進(jìn)行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無(wú)法擺脫和避免的趨勢(shì)。二是韋伯對(duì)于權(quán)威及合法性來源的劃分。韋伯認(rèn)為任何一種權(quán)威的統(tǒng)治都具有正當(dāng)性，他將權(quán)威分為三類。傳統(tǒng)型權(quán)威認(rèn)為源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治具有正當(dāng)性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎(chǔ);魅力型權(quán)威則基于對(duì)克里斯瑪式領(lǐng)袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績(jī)的信仰，并對(duì)領(lǐng)袖制定的道德規(guī)范或社會(huì)秩序心悅誠(chéng)服地接受;而法理型權(quán)威建立在理性和法律之上，人們對(duì)權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級(jí)體系。由于法理型權(quán)威同時(shí)具有理性和合法性的特點(diǎn)，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會(huì)復(fù)雜行政管理任務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

在法理型權(quán)威基礎(chǔ)之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎(chǔ)上的一種現(xiàn)代社會(huì)所特有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織管理形式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來抽象出現(xiàn)代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質(zhì)特征。這些本質(zhì)特征包括制度化、科層化、專業(yè)化、非人格化等。

如同經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)完美的市場(chǎng)的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預(yù)設(shè)。這種“理想類型”的組織形式最初在美國(guó)公共管理領(lǐng)域的實(shí)踐是和政治和行政二分理論結(jié)合在一起的。正是韋伯通過官僚制科層組織理論的建構(gòu)，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術(shù)性問題。威爾遜在1887年的《行政學(xué)之研究》提出了政治和行政二分的思想，強(qiáng)調(diào)政治和行政的分離以及行政運(yùn)行的技術(shù)特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發(fā)揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統(tǒng)美國(guó)公共管理的至理名言。

對(duì)于韋伯而言，官僚制包括所有承擔(dān)大規(guī)模復(fù)雜行政管理任務(wù)的組織，比如企業(yè)、工會(huì)甚至政黨。但官僚制越來越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設(shè)想中的價(jià)值中立、專業(yè)化、非人格化等先決條件，既然行政是技術(shù)性的事務(wù)領(lǐng)域，不包含價(jià)值因素，因此，行政部門運(yùn)用理性官僚制的組織形態(tài)是理所當(dāng)然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實(shí)用的組織結(jié)構(gòu)、以行政組織為最有效和最權(quán)威的組織載體、以效率為核心價(jià)值的經(jīng)典公共管理范式——官僚制行政范式形成了。它強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會(huì)控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價(jià)值體現(xiàn)。

在官僚制行政范式建構(gòu)過程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來源，除此之外，弗雷德里克·泰勒是這一范式藍(lán)圖最為重要的建構(gòu)者。泰勒在《科學(xué)管理原理》中認(rèn)為工作過程中效益最大化的途徑是科學(xué)管理。泰勒的科學(xué)管理進(jìn)一步確立了效率作為公共管理核心價(jià)值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產(chǎn)出?？茖W(xué)管理將管理從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)推向理性和專業(yè)化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說道：“過去，人是第一位的，將來，體制是第一位的?！保?］科學(xué)管理對(duì)于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個(gè)人的“非科學(xué)”活動(dòng)，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規(guī)模，并使得官僚制進(jìn)一步朝向大規(guī)模發(fā)展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學(xué)者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎(chǔ)上提出的“POSDCORB原則”。在這些古典公共管理學(xué)者的共同努力之下，官僚制行政達(dá)至有史以來聲譽(yù)的頂峰，有學(xué)者對(duì)此評(píng)論道：“在那個(gè)官僚制的黃金時(shí)代，人們普遍認(rèn)為美國(guó)行政官僚機(jī)構(gòu)中最好的部門和領(lǐng)導(dǎo)者與世界上其他國(guó)家一樣出色，甚至更勝一籌?！保?］

二、官僚制的工具性擴(kuò)張和范式危機(jī)

官僚制行政范式形成以來，經(jīng)常遇到反常，但它通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，局部緩和了這種反常。范式反常的典型是赫伯特·西蒙的有限理性理論，西蒙提出了不同于威爾遜的效率達(dá)成方式并發(fā)展了一種理性選擇理論，但正如奧斯特羅姆指出的那樣：“盡管西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后西蒙重新回到了官僚制組織的世界，他在這一個(gè)為人所熟知的約束之內(nèi)進(jìn)行研究。”［4］53

官僚制范式的真正危機(jī)是20世紀(jì)行政國(guó)家的興起，它使得官僚制組織的非理性擴(kuò)張成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。在官僚制不斷擴(kuò)張中，以權(quán)力集中和等級(jí)控制為特征的官僚制組織構(gòu)成了政府的核心結(jié)構(gòu)，官僚制自我擴(kuò)張的天性在公共部門的不斷擴(kuò)張直至成為行政國(guó)，而行政權(quán)又以官僚制的組織形式在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上包裹國(guó)家形態(tài)。官僚制組織不斷擴(kuò)張的結(jié)果是建立了官僚制對(duì)社會(huì)和國(guó)家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。在官僚制組織接管公共領(lǐng)域的時(shí)代，公共管理中的公共利益受到官僚制組織的篡改，并以服從控制的權(quán)力運(yùn)行方式而拒斥參與、公平、正義等民主價(jià)值，從而使得公共管理的民主和公共性逐漸流失，最終產(chǎn)生官僚制的范式危機(jī)。奧斯特羅姆認(rèn)為：“由于官僚制行政一直拒絕接受民主價(jià)值，這在某種程度上導(dǎo)致了本世紀(jì)眾多行政改革的努力并不非常成功，同時(shí)也成為美國(guó)政府在最近幾十年憲法危機(jī)不斷的思想根源。”［4］160

官僚制行政范式危機(jī)的外在表現(xiàn)和官僚制工具性擴(kuò)張所帶來的反功能是緊密聯(lián)系在一起的。很多學(xué)者對(duì)官僚制組織規(guī)模擴(kuò)大時(shí)所產(chǎn)生的反功能做過詳細(xì)的分析。譬如默頓在《社會(huì)理論與社會(huì)結(jié)構(gòu)》以及布勞和梅耶合著的《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》曾經(jīng)對(duì)官僚制的反功能做出過相當(dāng)細(xì)致而有說服力的論述。他們認(rèn)為當(dāng)官僚制組織規(guī)模無(wú)限變大時(shí)，官僚制的每一種原則都會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生與其相反的如下變態(tài)表現(xiàn)形式。

1.專業(yè)化和效率“悖論”。建立在績(jī)效導(dǎo)向和技術(shù)主義至上的官僚制行政被認(rèn)為是一種能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的行政范式。但根據(jù)帕金森的研究，當(dāng)官僚制組織變得無(wú)比龐大時(shí)，反而會(huì)出現(xiàn)低效危機(jī)。帕金森定律認(rèn)為官僚數(shù)量的增加與工作量的增加并無(wú)關(guān)系，這是帕氏在對(duì)組織機(jī)構(gòu)的無(wú)效活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上提出的關(guān)于組織機(jī)構(gòu)臃腫低效的原因的定律。帕金森提出了一個(gè)重要的官僚增長(zhǎng)公式，認(rèn)為無(wú)論工作量有無(wú)變化，計(jì)算得到的數(shù)值是官僚組織中的員工數(shù)量都以一定的速度逐年增長(zhǎng)直至成為龐然大物。隨著官僚的日益增多形成日趨復(fù)雜的利益關(guān)系，決策中的非必要因素越來越多，最終使得效率低下而不可救藥。公共選擇理論認(rèn)為作為替代個(gè)人選擇安排的決策安排，官僚制是提高組織效率的一種途徑，但當(dāng)官僚制變得無(wú)比龐大時(shí)反而會(huì)成為一種缺乏競(jìng)爭(zhēng)效率的制度安排，由于官僚組織壟斷了公共物品的供給，缺乏監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，大量潛在的制度缺陷會(huì)顯現(xiàn)出來，最終造成公共服務(wù)提供的低效率。

2.制度化和目標(biāo)倒置及官僚主義。在官僚制不斷發(fā)展壯大的過程中，維持官僚制自身的完整取代組織目標(biāo)成為官僚制組織最重要的事情。這就產(chǎn)生了官僚制組織的目標(biāo)置換，它把強(qiáng)調(diào)形式的工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌r(jià)值。由于手段被替換為目的，官僚不再以實(shí)現(xiàn)公共利益為主要目的，而是為了官僚制組織自身的擴(kuò)張而擴(kuò)張，并以追求官僚制組織自身的需求和遵守規(guī)章制度為目的，由此產(chǎn)生官僚主義。官僚主義表現(xiàn)為官僚過分根據(jù)規(guī)則行事，注重繁文縟節(jié)，不按客觀規(guī)律辦事，在組織內(nèi)部形成一種文牘主義、官樣文章、辦事拖拉、死板和僵化的工作作風(fēng)。如果對(duì)這種工作作風(fēng)不加以遏制，就會(huì)逐漸發(fā)展成為特質(zhì)鮮明的官僚主義組織文化。官僚主義是人民深惡痛絕官僚制的主要原因之一。目標(biāo)倒置還表現(xiàn)為過度控制所帶來的負(fù)作用。行政組織運(yùn)用控制的手段維持紀(jì)律和標(biāo)準(zhǔn)化是必需的，但如果將制度和紀(jì)律作為官僚組織的目的，勢(shì)必引起過度控制，而過度的控制將導(dǎo)致官僚的過度順服和喪失公民回應(yīng)等現(xiàn)象，也妨礙了官僚在自主和自由的創(chuàng)造能力以及從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)和改正的能力，最終使組織失去方向。

3.科層化和權(quán)力尋租。官僚制行政是一個(gè)嚴(yán)密的金字塔形的封閉型組織。一方面，由于政治家對(duì)公共管理的外行，官僚會(huì)利用技術(shù)專家的地位對(duì)政治進(jìn)行逆向控制。而相對(duì)公民而言，又身處行政執(zhí)法地位，無(wú)須對(duì)公民直接負(fù)責(zé)；另一方面，官僚追求個(gè)人利益的條件與自由度都高于前者，而法律約束則可能松于后者。因此在科層體制內(nèi)，官僚容易成為一個(gè)特殊階層，形成官僚精英的統(tǒng)治。由于擁有公共權(quán)力的行使權(quán)，成為特殊階層的官僚組織會(huì)為自己的組織利益服務(wù)，由此產(chǎn)生權(quán)力尋租。由于官僚的薪資、福利等都與行政機(jī)關(guān)的預(yù)算有關(guān)，因此，官僚尋租的一個(gè)表現(xiàn)是追求預(yù)算最大化。追求預(yù)算最大化導(dǎo)致政府的公共開支和行政成本居高不下，公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重且不受節(jié)制。權(quán)力尋租最嚴(yán)重的后果是使得政府成為官僚階層謀求組織利益的工具，官僚通過行政干預(yù)的辦法人為地制造租金，促使尋租者行賄，最終形成腐敗。

4.非人格化和壓制自由及支配社會(huì)。官僚制行政是一種非人格化的設(shè)計(jì)。在科層制的體系內(nèi)，官僚被設(shè)計(jì)為政策執(zhí)行和公共管理的工具，個(gè)人的忠誠(chéng)只是機(jī)械地奉獻(xiàn)于組織的功能性目的。行政組織成員轉(zhuǎn)變成官僚制機(jī)器中的一個(gè)零件，自由會(huì)為組織秩序和紀(jì)律所代替，個(gè)人像零件一樣循規(guī)蹈矩地不停運(yùn)轉(zhuǎn)。相對(duì)于官僚個(gè)人，官僚組織則成為一臺(tái)按照固定的程式生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化公共產(chǎn)品的精密機(jī)器，早期這種公共產(chǎn)品供給模式可以實(shí)現(xiàn)高效率。但隨著官僚組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大，而處于社會(huì)的支配性的地位，它以科層組織的方式安排社會(huì)生活和公共服務(wù)，使得公民失去公共產(chǎn)品的選擇自由，無(wú)法獲得需求日益多元化的公共服務(wù)。同時(shí)由于不斷擴(kuò)張的官僚制成為社會(huì)治理的主要模式。在此過程中，官僚制模式借助于社會(huì)的不斷組織化而被擴(kuò)張到整個(gè)社會(huì)，使得普通公民都無(wú)法避免個(gè)人自由的喪失。韋伯曾經(jīng)對(duì)官僚制的這種擴(kuò)張做出如下預(yù)言:“國(guó)家生活的整個(gè)生存,它的政治、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的狀況絕對(duì)地、完全地依賴于一個(gè)經(jīng)過特殊訓(xùn)練的組織系統(tǒng)。所有人都不可避免地受到官僚系統(tǒng)的控制，如果人們想逃避這種控制，必須另建一個(gè)組織，然而這種組織同樣被官僚化?！保?］8

三、現(xiàn)代性的悖論和民主治理范式的興起

就宏觀背景而言，公共管理的規(guī)范化觀念和思想是根植于19世紀(jì)后期的現(xiàn)代性世界的。這一說法意味著現(xiàn)代性是任何公共性管理的出場(chǎng)路徑，它構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制行政特殊的歷史背景。在韋伯的視域中，現(xiàn)代性幾乎和理性化同義，韋伯認(rèn)為理性化、知識(shí)化以及價(jià)值祛魅是現(xiàn)代化社會(huì)的命運(yùn)與特征，但韋伯卻對(duì)現(xiàn)代化的最終走向存在擔(dān)憂和疑慮。和韋伯類似，馬克思在前人的基礎(chǔ)上，以其冷峻的批判鋒芒和深切的人文關(guān)懷提出了現(xiàn)代性的悖論，他認(rèn)為，在現(xiàn)代性給人類社會(huì)帶來豐裕的物質(zhì)財(cái)富和工業(yè)文明同時(shí)，正是資本主義逐利的本性的機(jī)器化工業(yè)大生產(chǎn)帶來的工具理性橫掃一切的推進(jìn)，使現(xiàn)代性走向它的反面。

無(wú)論是作為一種組織還是一項(xiàng)制度，理性官僚制都是現(xiàn)代性的產(chǎn)物。由此，理性官僚制和公共管理的結(jié)合使得官僚制行政成為公共管理最初現(xiàn)代化形式。誠(chéng)如法默爾所言：“公共管理理論的出現(xiàn)是現(xiàn)代性的一個(gè)典范，它始之于理性化，并體現(xiàn)在試圖依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線發(fā)展公共管理的嘗試之中，也體現(xiàn)在試圖把資本主義價(jià)值納入官僚制的嘗試之中?！保?］

在一定情況下，“現(xiàn)代化”可以看作有階段性的。在現(xiàn)代化肇始過程中，工業(yè)主義是主要的模式。工業(yè)主義追求的是一種工具理性，它崇尚技術(shù)，追求效率，主張權(quán)威和紀(jì)律、強(qiáng)調(diào)等級(jí)和服從，將單個(gè)的人看作流水線大機(jī)器生產(chǎn)中的一個(gè)工具。而且，工業(yè)主義還試圖將工具理性的邏輯運(yùn)用于國(guó)家治理，通過不斷地鞏固社會(huì)的組織化水平來增強(qiáng)社會(huì)的管理主義傾向。

官僚制行政被認(rèn)為是工業(yè)化社會(huì)理性思維的產(chǎn)物。在官僚制行政下，工具理性被認(rèn)為是唯一的理性模式。不僅行政是政治的工具，即使是作為行政主體的官僚，也被視作巨大的科層系統(tǒng)的一個(gè)冰冷的不帶感情色彩的工具。工具理性是一種實(shí)現(xiàn)手段的機(jī)械理性，它內(nèi)在地要求自由和效率，試圖通過簡(jiǎn)單的工程主義路線來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。盧卡奇認(rèn)為極端的工具理性會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，因?yàn)椋肮ぞ呃硇宰钭⒅氐氖钱a(chǎn)品的量化、物質(zhì)的滿足和財(cái)富的增加，而不關(guān)注人性以及人的價(jià)值追求之上，它要求將社會(huì)進(jìn)步建立在實(shí)際功用和技術(shù)水平之上，并試圖將這一批判標(biāo)準(zhǔn)納入所有的社會(huì)領(lǐng)域以及進(jìn)程”［7］。

韋伯雖然提出了理性官僚制，認(rèn)為官僚制是走向國(guó)家現(xiàn)代化明確無(wú)誤的尺度。但是他對(duì)于官僚制的未來卻是悲觀的，則把官僚制的發(fā)展認(rèn)定是準(zhǔn)備把整個(gè)人類放入牢籠的巨型利維坦。韋伯說道：“貫穿在西方現(xiàn)代化過程中的理性精神及其各種表現(xiàn)，只是從工具理性這個(gè)角度來看才具有合理性，如果從價(jià)值觀念角度看，其實(shí)是不合理的?！保?］15價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)對(duì)人類制度的社會(huì)性建構(gòu)，認(rèn)為人類社會(huì)的最終進(jìn)步并不在于工具理性中工程主義的現(xiàn)代化路線，而是必須匹配于價(jià)值的完善以及正義和平等的社會(huì)制度安排，即人類的最終所有問題的解決，還是得依靠人性的進(jìn)步、倫理的發(fā)展以及社會(huì)道德的提高。

在早期的現(xiàn)代化過程中，以工具理性為特征的工業(yè)化被認(rèn)為用科學(xué)和技術(shù)將人類從自然和愚昧的束縛中解放出來，從而成為主導(dǎo)西方的社會(huì)歷史意識(shí)形態(tài)。這種基于工業(yè)主義的意識(shí)形態(tài)甚至成為衡量一切是非的裁判者，并且打著技術(shù)和效率至上的標(biāo)簽走向一條壓抑人性和道德的道路。這一獨(dú)特的敘事背景反映在公共管理中便是官僚制行政范式的確立，它將工具性的思維方式延伸到整個(gè)公共管理領(lǐng)域，并將民主政治與技術(shù)行政相割裂，諸如公平、參與、正義、平等、幸福等民主價(jià)值因素都被拋在一邊。

在經(jīng)歷20世紀(jì)前期的輝煌后，到20世紀(jì)后期，由于工業(yè)化的完成，受制于情境預(yù)制和工具理性的官僚制行政發(fā)生嚴(yán)重范式危機(jī)。而同時(shí)，西方進(jìn)入以信息社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)為特征的后工業(yè)時(shí)代。在后工業(yè)時(shí)代，新興的信息部門和服務(wù)部門的重要性逐漸超過傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，社會(huì)階層和規(guī)則結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生改變。在后工業(yè)社會(huì)中，民主價(jià)值因素進(jìn)入公共管理領(lǐng)域成為一個(gè)不可阻擋的趨勢(shì)，價(jià)值理性超越工具理性，它要求公共管理中突顯人的作用、人的價(jià)值和人性的追求。

在舊行政遇到嚴(yán)重范式危機(jī)和新經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景出現(xiàn)的情況下，正是民主治理的興起提供了一個(gè)解決危機(jī)的替代范式。作為在理論和實(shí)踐上針對(duì)官僚制行政的諸多缺陷而做出的回應(yīng)，民主治理構(gòu)成了一個(gè)主流的公共管理范式的轉(zhuǎn)換，它立足于破解官僚制行政的困境，試圖在公共管理中引入?yún)⑴c、代表、回應(yīng)、公平等民主價(jià)值，從而尋求建立公共管理在后工業(yè)化多元社會(huì)中的合法性。

四、行政國(guó)家和民主治理范式的發(fā)展

弗雷德里克森說道：“在一個(gè)多世紀(jì)里，公共管理發(fā)生了很大的變化。在美國(guó)以及其他發(fā)達(dá)國(guó)家，公共事務(wù)的行政部分急劇膨脹，如果威爾遜看到現(xiàn)代公共管理這一景象，他也會(huì)大為震驚的。”［5］1520世紀(jì)行政的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出威爾遜的估計(jì)，在當(dāng)代行政國(guó)家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法權(quán)成為支配性的公共權(quán)力，并承擔(dān)起維護(hù)公共生活的根本價(jià)值的責(zé)任。但官僚制行政卻仍然將體現(xiàn)工具主義的效率原則視為行政核心，并可以回避行政的公共性問題。在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。

在庫(kù)恩的理論中，解決范式反常通常存在兩大路徑，即原有范式的革新調(diào)整和“價(jià)值承諾”的科學(xué)革命。作為常規(guī)科學(xué)的官僚制行政范式是積累性的，很多人認(rèn)為這就是科學(xué)的發(fā)展，但庫(kù)恩的范式理論顛覆了以往的科學(xué)的發(fā)展觀念，他認(rèn)為科學(xué)的最終發(fā)展來自科學(xué)革命［8］82。以往工具主義的路徑雖然能夠暫時(shí)將反常的東西化解為范式能預(yù)期的內(nèi)容，但它是累積性的，并沒有徹底消除這種反常，反而日益加劇，造成范式危機(jī)。庫(kù)恩認(rèn)為危機(jī)的真正意義在于范式革命的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來［8］70。而這個(gè)范式革命就是民主治理的確立。

作為公共管理的轉(zhuǎn)換范式，民主治理提供的是一個(gè)立體的概觀，它是由“頂層的價(jià)值承諾、中間層的理論分支和底層的具體范例”所組成。正如官僚制行政范式是由韋伯的理性官僚制、威爾遜和古德諾的政治行政二分法、泰勒的科學(xué)管理主義、法約爾的行政組織理論所組成，民主治理范式內(nèi)部也有著不同的理論分支和技術(shù)流派。在這之中，以?shī)W斯特羅姆為代表的民主治理是主要的一個(gè)流派，其理論主要通過公共（理性）選擇而建構(gòu)。而沃爾多、新公共管理、黑堡學(xué)派、新公共服務(wù)等則構(gòu)成了另一主要民主治理理論發(fā)展的清晰脈絡(luò)。二者都是在官僚制行政困境導(dǎo)致的政府危機(jī)背景下產(chǎn)生，都承認(rèn)民主治理需要民主在公共管理領(lǐng)域的貫徹以及民主和權(quán)威的調(diào)和，但它們對(duì)調(diào)和的不同方案、新型民主的模式以及官僚制的改革等方面都給出不同的解決方案，并由此形成了兩種不同的民主治理建構(gòu)路徑。

在近代民主政治中，官僚制行政產(chǎn)生于議會(huì)制民主時(shí)代（威爾遜稱之為國(guó)會(huì)政體），因此在某種程度上官僚制行政可以看作議會(huì)制民主的伴隨物和對(duì)應(yīng)物。雖然民主治理興起的直接動(dòng)力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要，但更深層次上，民主治理是議會(huì)制民主的超越和代議制的補(bǔ)充。民主政治和行政的調(diào)適和相容性問題。正如?？怂购兔桌账裕骸懊裰髟谡魏托姓g是可以雙向流動(dòng)的?！保?］民主治理橫跨政治和行政兩大領(lǐng)域，超越政治行政二分，使得民主政治的核心價(jià)值直接在公共管理過程中體現(xiàn)。因此，民主治理在國(guó)家治理實(shí)踐中就表現(xiàn)為民主政治的核心價(jià)值在公共管理中的體現(xiàn)。

就內(nèi)在價(jià)值和核心要素而言，源自人民主權(quán)原則的民主政治主要體現(xiàn)為公民對(duì)于公共政治生活的參與性、民選代表和政府的廣泛代表性、政治系統(tǒng)的回應(yīng)性、政治機(jī)構(gòu)和制度的責(zé)任性、人民對(duì)于公共權(quán)力的制約性，這些民主價(jià)值構(gòu)成了民主政治理論和現(xiàn)實(shí)的發(fā)展基石。通過上述這些基本民主價(jià)值在公共管理領(lǐng)域的貫徹，行政管理獲得政治屬性，民主治理由此誕生。而民主價(jià)值植入行政管理的過程也是公共管理范式變化的過程，即由以效率為核心的傳統(tǒng)官僚制行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裰鲀r(jià)值為根基的民主治理范式。民主（政治）并不是一個(gè)高效的制度，但卻是一個(gè)最不可能出錯(cuò)的制度。同理，民主治理并非不要效率，而是以民主價(jià)值為根基，效率原則居于次要地位。假設(shè)政府出臺(tái)的某個(gè)公共政策，如果其設(shè)計(jì)初衷已經(jīng)有損公共利益，那么它的執(zhí)行效率越高，最后對(duì)公共利益的損害也越大，因此，民主治理也許并非一個(gè)高效的行政范式，但它卻旨在最大限度地促進(jìn)公共利益。

結(jié)語(yǔ)

從西蒙等人對(duì)古典行政原則的批判開始，歷經(jīng)幾次范式反常與范式整合，公共管理始終沒有發(fā)生庫(kù)恩嚴(yán)格意義上的“范式轉(zhuǎn)換”①很多學(xué)者仍然明確地把新公共管理作為一種全新的范式，認(rèn)為從官僚制到新公共管理意味著范式轉(zhuǎn)換或范式革命。本文認(rèn)為新公共管理并非一種理論范式，而是一種實(shí)際的行政改革，是民主治理理論和其他形形色色理論的實(shí)際運(yùn)用，新公共管理事實(shí)上包含很多民主治理的理論和實(shí)踐，如多中心的決策體制、權(quán)力的分散制衡、管轄權(quán)的重疊、政府規(guī)制的放松和扁平化的組織結(jié)構(gòu)等都體現(xiàn)了公共管理中的民主面向。，關(guān)鍵原因是沒有擺脫效率為價(jià)值主導(dǎo)的窠臼，沒有形成新的“共同信念”。真正的范式轉(zhuǎn)換應(yīng)是民主治理范式的確立，它給我們提供了一個(gè)在“價(jià)值承諾”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政體現(xiàn)的是工具理性思維，認(rèn)為可以用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)方案來解決一切公共問題。一旦確定政策目標(biāo)，行政就是把這些目標(biāo)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的一個(gè)專業(yè)技術(shù)問題。但正如奧斯特羅姆所說：“如果根據(jù)公共管理專業(yè)知識(shí)做出的行為最終損害了人類的福利，那對(duì)于公共管理的學(xué)者和實(shí)踐者來說，就必須思考傳統(tǒng)公共管理的思維方式和理論基礎(chǔ)；如果庫(kù)恩的科學(xué)革命理論是有效的，我們就只有在替代范式的情況下才能夠期待解決公共管理的危機(jī)?！保?］38民主治理范式就是這樣一種傳統(tǒng)公共管理的替代范式，這個(gè)新范式同時(shí)意味著完全不同于傳統(tǒng)范式的“共有價(jià)值承諾”以及思考公共管理問題的基本知識(shí)、概念和體系。

［1］托馬斯·庫(kù)恩.必要的張力［M］.范岱年，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［2］弗雷德里克·泰勒.科學(xué)管理原理［M］.馬風(fēng)才，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013：25.

［3］查爾斯·葛德塞爾.為官僚制正名——一場(chǎng)公共行政的辯論［M］.第4版.張怡，譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：10.

［4］文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)［M］.毛壽龍，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

［5］馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神［M］.閻克文，譯.上海：上海人民出版社，2010.

［6］法默爾.公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性［M］.吳瓊，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：70.

［7］喬治·盧卡奇.歷史和階級(jí)意識(shí)［M］.張西平，譯.重慶：重慶出版社，1989：97.

［8］托馬斯·庫(kù)恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)［M］.第4版.金吾倫，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2012.

［9］查爾斯·?？怂?，休·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向［M］.楚艷紅，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：26.

（責(zé)任編輯：于健慧）

D523-3

A

1005-460X（2016）02-0043-05

2015-12-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)用主義政治哲學(xué)研究”（13AZX016）

陸聶海（1979—），男，浙江海鹽人，講師，博士后流動(dòng)站研究人員，從事政治學(xué)和行政學(xué)研究。