吳 敏

(中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

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中國殘疾人扶貧的發(fā)展歷程與政策變遷*

吳 敏

(中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

新中國成立以來，中國殘疾人扶貧實踐在不斷的摸索中前進，大致經(jīng)歷了五個階段：社會救濟式的非正式扶貧階段、正式扶貧的起步階段、扶貧攻堅階段、長遠規(guī)劃階段和精準扶貧的機制創(chuàng)新階段；其間，扶貧政策的變遷呈現(xiàn)出七種趨勢：從救濟式非正式扶貧到專業(yè)扶貧開發(fā)、從局部扶貧到全面扶貧、從單一要素扶貧到綜合要素扶貧、從粗略扶貧到精準扶貧、扶貧目標從短期實現(xiàn)和解決生存問題到長遠規(guī)劃和兼顧生存與發(fā)展、扶貧主體從單一到多元化、扶貧措施從簡單和非專業(yè)到多樣和專業(yè)化。目前殘疾人扶貧仍然存在重視數(shù)量、不重視質(zhì)量，精準化程度不夠，各部門扶貧任務(wù)不明確、考核機制缺失，領(lǐng)導(dǎo)機制與服務(wù)機制不完善，注重客觀扶貧、不注重主觀扶貧等問題。應(yīng)堅持多元、綜合的殘疾人扶貧方向，加強殘疾人社會保障體系建設(shè)，建立和完善殘疾人精準扶貧工作機制、領(lǐng)導(dǎo)機制和服務(wù)機制，并充分發(fā)揮貧困殘疾人的主體能動作用。

殘疾人扶貧；“造血式”扶貧；“輸血式”扶貧；精準扶貧；扶貧開發(fā)；殘疾人社會保障體系；社會救濟制度；殘疾人聯(lián)合會

一、引言

在全面建成小康社會的背景下，中國仍肩負著7 000多萬貧困人口脫貧的任務(wù)，其中有18%的貧困人口屬于殘疾人*參見《未來五年7 000多萬貧困人口全部脫貧》(新華網(wǎng)，2015年10月17日發(fā)布)以及《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》(新華網(wǎng)，2015年2月5日發(fā)布)，其中部分數(shù)據(jù)經(jīng)計算得來。另據(jù)2016年2月發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html)，2015年農(nóng)村貧困人口為5 575萬人，比上年減少1 442萬人。。與一般貧困人口相比，經(jīng)過多年脫貧實踐后剩下的殘疾人貧困人口，由于身體缺陷、勞動技能缺失等原因，將是國家扶貧體系中的重點、難點，也將成為國家精準扶貧實踐中的重要突破口。新中國成立以后，中國反貧困實踐在不斷的探索中前進，并取得了舉世矚目的成績，我國學(xué)者也對扶貧理論與實踐進行了深入研究，成果頗豐。其中，關(guān)于扶貧發(fā)展歷程的研究，主要是針對農(nóng)村扶貧發(fā)展的。

關(guān)于中國農(nóng)村扶貧發(fā)展階段的劃分，學(xué)界的觀點基本相同，僅在起點時間上略有差異：其一是基于廣義扶貧視角(包括救濟式扶貧)，認為中國政府一直在致力于改變貧困面貌，因此將新中國成立作為中國扶貧的起點時間(林乘東，1998；鄭榮琦，1999)；其二是基于國家實行有組織、有計劃的扶貧開發(fā)視角，將改革開放作為扶貧開發(fā)的起點(楊占國 等，2009)。兩種不同的起點確定，關(guān)鍵在于對“扶貧”內(nèi)涵和外延的理解不同，前者將“輸血式”*“輸血式”扶貧主要是指各級政府及相關(guān)部門通過直接給予貧困者錢物來幫助貧困者得到暫時的溫飽，其本質(zhì)是“一種社會救助”(譚賢楚，2011)。的救助扶貧納入扶貧歷程，而后者將大規(guī)模、有組織的“造血式”*“造血式”扶貧是扶貧主體通過投入一定的扶貧要素(資源)扶持貧困地區(qū)和農(nóng)戶改善生產(chǎn)和生活條件、發(fā)展生產(chǎn)、提高教育和文化科學(xué)水平，以促使貧困地區(qū)和農(nóng)戶生產(chǎn)自救，逐步走上脫貧致富道路的扶貧行為方式(趙昌文 等，2000)。扶貧作為扶貧的起點。關(guān)于殘疾人扶貧發(fā)展歷程的研究，我國學(xué)者基本遵循的是第二個標準。楊立雄(2009)以1987年第一次全國殘疾人抽樣調(diào)查為標志，將1987年作為中國殘疾人扶貧歷程的起點時間并分為三個階段：起步階段(1987—1997年)、攻堅階段(1998—2000年)和長遠規(guī)劃階段(2001年以后)；而王金艷等(2006)以1991年國家首次提出開展殘疾人的專項扶貧——康復(fù)扶貧為標志，將1991年作為中國殘疾人扶貧歷程的起點。

筆者認為，將新中國成立作為殘疾人扶貧發(fā)展歷程的起點更為合理，因為從貧困殘疾人的群體特征來看，由于“造血式”扶貧較易忽略貧困個體的差異性，“輸血式”的救濟扶貧無論是在過去還是在現(xiàn)在對于一般貧困殘疾人的幫助更大。因此，本文綜合已有研究成果和目前扶貧政策的新發(fā)展，將新中國成立以來中國殘疾人扶貧的歷程分為五個階段，依次分析其扶貧政策的特征與實踐困境，并總結(jié)殘疾人扶貧政策變遷的特征與趨勢以及目前殘疾人扶貧政策存在的不足之處，進而提出相應(yīng)的對策與建議，以期為促進中國殘疾人扶貧工作的全面、有效、精準展開提供政策參考。

二、殘疾人扶貧的發(fā)展歷程

新中國成立之初，全國人民普遍生活在貧困的狀態(tài)中，中國政府一直在積極地改變貧困的面貌，扶貧工作一直在進行中，而殘疾人扶貧作為國家整體扶貧體系的一部分，也一直在實踐中。從新中國成立初期到改革開放初期，國家通過社會保障的形式(主要以社會救濟為主)在全民范圍內(nèi)進行輸血式扶貧，對于貧困人群中的殘疾人而言，以社會保障形式出現(xiàn)的救濟扶貧，無疑最能迅速而又直接地解決其生存危機。直到目前為止，社會保障在殘疾人扶貧中的作用都不可小覷，社會保障體系與殘疾人扶貧體系的結(jié)合，能夠更有效地配置資源，在殘疾人扶貧中起到了兜底作用，為貧困殘疾人建筑了生活安全網(wǎng)。因此，本文認為救濟式扶貧在殘疾人扶貧發(fā)展歷程中意義重大。與此同時，鑒于時間的推移以及當下的扶貧政策的演變，本文將中國殘疾人扶貧歷程分為五個階段。

1.社會救濟式的非正式扶貧階段(1949—1985年)

計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了社會救濟是農(nóng)村濟貧的主要手段。1956年，一屆人大三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要在生產(chǎn)和生活上對缺乏部分勞動能力和無勞動能力的殘疾社員給予照顧，保證他們的吃、穿、燒柴供應(yīng)、受教育與死后安葬，初步確立了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，使之成為該階段保障農(nóng)村貧困殘疾人基本生活的最重要的制度。

1978年，中國迎來了改革開放的新時代。改革開放初期，農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速，很大程度上緩解了農(nóng)村的貧困，絕對貧困人口從1978年的2.7億減少到1985年的1億人(世界銀行，1993)。即使如此，中國的貧困人口的絕對數(shù)量仍很大，貧困開始呈現(xiàn)地域與人群特征，貧困多集中于自然條件惡劣的地區(qū)，多發(fā)生在社會弱勢群體的身上，殘疾人群體就屬于其中之一。在此期間，經(jīng)濟體制改革尚處于過渡時期，對殘疾人的幫扶并未突破原有的體制與框架，仍延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期城鄉(xiāng)有別的兩條保障路徑，其總體上帶有社會救濟特征。

該階段殘疾人扶貧具有兩大特點：一是扶貧行動具有事后補救的特點。從新中國成立初期到改革開放初期，國家的扶貧行動并無系統(tǒng)的計劃安排，而往往是在產(chǎn)生大量需要救濟的貧民、災(zāi)民后采取臨時的補救措施。二是扶貧行動以救濟為主。如上所說，在非正式的扶貧環(huán)境中，殘疾人扶貧被嵌入在國家整體扶貧的行動中，通過多種社會保障形式幫扶貧困殘疾人；而在當時的社會經(jīng)濟發(fā)展及社會保障水平下，相比其他社會保障形式，社會救濟發(fā)揮著主要的幫扶作用。

該階段殘疾人扶貧在國家整體扶貧行動中并未得到重視。在全民物資匱乏的年代，國家需要迅速解決大多數(shù)貧困人口的溫飽問題，因此，在眾多需要解決溫飽問題的貧困人口中，貧困殘疾人并不會因為自身的特殊性而具有優(yōu)先被照顧的優(yōu)勢，尤其是農(nóng)村殘疾人在國家扶貧行動處于劣勢地位。在經(jīng)濟水平低下的計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期，扶貧的對象基本包含了所有的殘疾人，由于城鄉(xiāng)二元隔離的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，雖然農(nóng)村殘疾人的貧困程度更加嚴重，但是城鎮(zhèn)殘疾居民和殘疾革命軍人的生活得到了更好的保障。

2.正式扶貧起步階段(1986——1997年)

1986年5月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式成立，之后全國各地紛紛建立專門的扶貧機構(gòu)，我國開始進入正式扶貧的階段。作為國家扶貧的一部分，殘疾人的扶貧也正式邁入制度化的歷程。1987年4月，第一次全國殘疾人抽樣調(diào)查工作正式展開。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人的生活普遍比較貧困，貧困殘疾人在貧困人口中占的比例較大，部分地區(qū)高達75%，其中很多殘疾人處于極度貧困的境地*參見《1987年全國殘疾人抽樣調(diào)查研究資料——關(guān)于農(nóng)村殘疾人貧困狀況調(diào)查及建議》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2008年4月7日發(fā)布)。。顯然，殘疾人的貧困已成為一個嚴重的問題。1988年3月，中國殘疾人聯(lián)合會成立，標志著殘疾人的扶貧開發(fā)已經(jīng)有專門的組織進行管理；同年9月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要(1988—1992年)》，規(guī)定不僅要幫助殘疾人參與勞動，而且要發(fā)揮外部力量的帶動作用(國家計委 等，1998)。1991年，各地紛紛在農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)勞動方面制定了相應(yīng)的扶助優(yōu)惠，農(nóng)村殘疾人中60%以上的人口參與了生產(chǎn)勞動*參見《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要執(zhí)行情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月25日發(fā)布)。。1991年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要(1991—1995年)》， 提出要初步解決殘疾人的溫飽問題，同時首次提出開展殘疾人的專項扶貧——康復(fù)扶貧?！鞍宋濉本V要實施5年以來，全國505個縣開展了康復(fù)扶貧，211萬殘疾人通過康復(fù)扶貧擺脫了貧困，64萬特困殘疾人生活得到保障*參見《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要執(zhí)行情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月25日發(fā)布)和《中國殘疾人事業(yè)主要業(yè)務(wù)指標完成情況(1988-2007)》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2008年11月7日發(fā)布)。。1996年，國務(wù)院殘疾人工作委員會聯(lián)合相關(guān)部門制定了《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要(1996—2000年)》。與“八五”綱要相比，“九五”綱要對扶貧目標進行了量化，同時提出了動員社會力量參與殘疾人幫扶活動。經(jīng)過兩年的努力，226萬貧困殘疾人通過扶貧開發(fā)擺脫了貧困，138萬殘疾人通過各種救濟、扶助措施擺脫了貧困*參見《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布)。。

該階段殘疾人扶貧具有如下特征：一是確立了扶貧開發(fā)方針。在未確立扶貧開發(fā)方針之前，殘疾人扶貧主要以救濟為主；在進入正式扶貧的階段后，國家確立了扶貧開發(fā)的方針，以開發(fā)扶貧取代簡單的救濟式扶貧。二是開展了專項扶貧?！鞍宋濉本V要首次提出開展殘疾人康復(fù)扶貧，經(jīng)過長時間的實踐，康復(fù)扶貧被認為具有成本較小、效益較高的優(yōu)勢，能夠有效且穩(wěn)定地解決殘疾人貧困問題。三是扶貧兼顧城鎮(zhèn)和農(nóng)村殘疾人，并逐步向農(nóng)村殘疾人傾斜，但仍然是城鄉(xiāng)分類實施扶貧措施。隨著農(nóng)村貧困殘疾人數(shù)量的增多，貧困程度的加劇，解決農(nóng)村貧困殘疾人的溫飽問題逐漸成為殘疾人扶貧的重心，同時也兼顧城鎮(zhèn)貧困殘疾人的扶貧，在城鎮(zhèn)實行專項補助，在農(nóng)村實行統(tǒng)籌扶助*參見《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布)。。四是注重社會力量的幫扶作用。在“八五”和“九五”綱要提出加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村大戶等對殘疾人的幫扶、鼓勵社會力量參與扶貧后，出現(xiàn)了“黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位包村”“黨員、干部結(jié)對包戶”等做法，不僅增強了扶貧的力量，而且有利于助殘氛圍的形成(鄧樸方，2004)。

該階段殘疾人扶貧開發(fā)計劃忽視了部分國定貧困縣以外的殘疾人。在此期間，國家按照人均收入水平的標準劃分了331個國定貧困縣(后來擴大到592個)，并以國定貧困縣為重點開發(fā)對象投入了大量的人力、物力與財力。但是，只有少部分殘疾人生活在國定貧困縣*1997年只有30%的貧困殘疾人生活在592個國定貧困縣中(鄧樸方，1998)。，大部分的貧困殘疾人得不到國家扶貧的重點支持。此外，部分沒有勞動力的殘疾人得不到扶貧開發(fā)的幫扶，生活沒有保障。1997年，1 700萬貧困殘疾人中有260萬是無勞動能力的重度殘疾人(鄧樸方，1998)。對于重度殘疾人而言，他們無法通過參與勞動生產(chǎn)擺脫貧困，也缺乏健全的社會保障體系保障其基本生活，生活非常困難。

3.扶貧攻堅階段(1998—2000年)

1997年底，全國共有1 372萬貧困殘疾人，占全國5 000萬貧困人口的三分之一(中國殘聯(lián)組聯(lián)部，1998)。貧困殘疾人多集中于農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村貧困殘疾人占全國殘疾人數(shù)量的87.9%，中西部21個省份的貧困殘疾人在全國貧困殘疾人中比例高達91.33%(中國殘聯(lián)組聯(lián)部，1998)。在此背景下，1998年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和中國殘聯(lián)等部門制定了《殘疾人扶貧攻堅計劃(1998—2000年)》(以下簡稱《攻堅計劃》)，該計劃繼續(xù)堅持“九五”綱要目標，對有勞動能力的殘疾人進行開發(fā)扶貧，對無勞動能力的特困殘疾人通過社會保障解決溫飽問題(國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，1998)，但是更加強調(diào)社會保障的作用?！熬盼濉逼陂g，解決了829萬農(nóng)村貧困殘疾人的溫飽問題，保障了城鄉(xiāng)269萬特困殘疾人的基本生活；康復(fù)扶貧貸款數(shù)額與覆蓋面積逐年增長，截至“九五”末，全國有2 329個縣(市、區(qū))得到康復(fù)扶貧貸款，覆蓋比例達83.4%， 80%的市縣和60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已建立殘疾人服務(wù)社*參見《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布)。。

在扶貧攻堅階段，殘疾人扶貧政策發(fā)生了一些變化：一是扶貧目標更加精準，對貧困殘疾人分類實施扶貧計劃。扶貧目標得到進一步的細化，不僅在扶貧對象的數(shù)量上做了詳細的規(guī)定，而且區(qū)分了有勞動能力與無勞動能力的殘疾人以及生活于國定貧困縣與國定貧困縣以外的殘疾人。對有勞動能力的殘疾人進行開發(fā)扶貧，對無勞動能力的殘疾人給予社會保障支持；國家扶貧資金全部用于國定貧困縣，其他地區(qū)的扶貧資金由地方政府資助(鄧樸方，1998)。二是注重社會保障安全網(wǎng)在扶貧中的作用。隨著重度殘疾人貧困問題的凸出，《攻堅計劃》明確將社會保障列為五種扶貧方式之一，提出要積極發(fā)揮社會保障在重度殘疾人扶貧中的兜底作用。

但是《攻堅計劃》所設(shè)立的目標超出國家實際的扶貧能力，忽視了扶貧工作的艱巨性與長期性。扶貧攻堅原計劃三年間共扶持876萬名貧困殘疾人，而從“九五”的完成情況來看，5年間共有829萬農(nóng)村貧困殘疾人得到扶持，沒有完成目標任務(wù)。同時，開發(fā)扶貧的返貧率較高。大多數(shù)殘疾人文化程度不高，也缺乏一定的勞動技能，因此難以脫貧，也較容易返貧。到2000年末，在不考慮返貧等因素前提下，農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人理應(yīng)下降到214萬，但實際農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人達到682萬*參見《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計分析報告——殘疾人扶貧解困情況》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布)。。

4.長遠規(guī)劃階段(2001—2010年)

到2000年底，1 000多萬貧困殘疾人初步解決了溫飽問題，貧困殘疾人數(shù)量已由1992年的2 000萬人下降到979萬人(國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，2001)。然而，貧困殘疾人扶貧的任務(wù)仍比較艱巨，存在多方面的困難。2001年6月，國務(wù)院(2001)發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，提出“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果……要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象……要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍，統(tǒng)一組織，同步實施?！睔埣踩说姆鲐毘蔀閲曳鲐氶_發(fā)工作的重要組成部分之一。同年10月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合中國殘聯(lián)等部門制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001—2010年)》，提出不僅要解決貧困殘疾人的溫飽問題，還要提高貧困殘疾人的生活質(zhì)量與綜合素質(zhì)(國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，2001)。2006年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006—2010年)》。與“十五”綱要相比，“十一五”綱要的扶貧任務(wù)更加具體，主要集中于解決溫飽問題、就業(yè)培訓(xùn)、危房改造三個方面(國務(wù)院殘疾人工作委員會，2006)?！笆晃濉逼陂g，共計932.2萬貧困殘疾人得到扶持，其中618.4萬人次解決了溫飽問題；40多萬貧困殘疾人參與了實用技術(shù)培訓(xùn)；近50萬戶貧困殘疾人的危房完成了改造*參見《2006年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2007年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2008年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2009年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2010年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng))，其中部分數(shù)據(jù)經(jīng)計算得來。。

該階段殘疾人扶貧發(fā)生了以下變化：一是扶貧行動具有長遠的計劃。在前幾個階段，殘疾人扶貧計劃一般以五年為期；進入新世紀以后，殘疾人扶貧計劃以十年為期，從長時間段著手扶貧計劃的制定，更有利于看清問題，也有利于各項政策間的銜接。二是扶貧目標逐漸集中于若干個重點領(lǐng)域并予以量化。 “十一五”綱要的扶貧目標主要集中于解決溫飽、就業(yè)培訓(xùn)和危房改造三個領(lǐng)域，且對每個目標在數(shù)量上作了相應(yīng)的規(guī)定，不僅細化了任務(wù)，而且可以從數(shù)量上對扶貧目標進行考核。三是關(guān)注貧困殘疾人的發(fā)展問題。從幾個重要扶貧政策的演變來看，扶貧目標經(jīng)歷了一個從“解決貧困殘疾人溫飽問題”過渡到“不僅要解決一般貧困殘疾人的溫飽，而且要保障特困殘疾人的生活”，再轉(zhuǎn)為“在解決溫飽問題基礎(chǔ)上，鞏固溫飽成果，提高貧困殘疾人的生活質(zhì)量與素質(zhì)”的過程。該階段的殘疾人扶貧已經(jīng)開始關(guān)注殘疾人的發(fā)展問題，在扶貧的質(zhì)量上有一定的突破。

5.精準扶貧的機制創(chuàng)新階段(2011— )

2011年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，聚焦四個扶貧任務(wù)：一是貧困殘疾人生活狀況的改善，二實用技術(shù)培訓(xùn)，三是扶貧基地建設(shè)，四是危房改造*參見《中國殘疾人聯(lián)合會.農(nóng)村殘疾人扶貧工作“十二五”實施方案》(中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)，2012年3月6日發(fā)布)。。同年12月，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，將貧困殘疾人列為重點扶持群體之一，繼續(xù)落實“將殘疾人扶貧納入規(guī)劃，統(tǒng)一組織，同步實施”的規(guī)定，并在“同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度”。2012年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，將十年間的扶貧計劃按照“十二五”和“十三五”兩個時間段進行安排，不僅規(guī)定了每個階段的扶貧任務(wù)和目標，而且提出了具體的政策保障與扶持措施。同月，國務(wù)院殘疾人工作委員會印發(fā)《關(guān)于貫徹實施〈農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)〉重要政策措施分工方案》，依據(jù)相關(guān)部門和單位的職責，結(jié)合具體的扶持措施，對相關(guān)部門和單位進行分工，并規(guī)定各自的工作職責與工作要求。2014年7月，中殘聯(lián)聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦等部門出臺《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作的實施意見》，提出要建立精準扶貧工作機制。精準扶貧的提出，創(chuàng)新了新時期扶貧開發(fā)模式，有利于提高扶貧工作的效率與效益，成為新一輪扶貧工作的發(fā)展方向。

三、中國殘疾人扶貧的政策變遷與改進

1.殘疾人扶貧政策變遷的特征和趨勢

從新中國成立以來，中國的殘疾人扶貧歷程經(jīng)歷了五個階段，從每個階段殘疾人扶貧政策的特征來看，其演變具有如下幾個趨勢：

(1)從救濟式非正式扶貧向?qū)I(yè)扶貧開發(fā)發(fā)展。從新中國成立初期到改革開放前期，殘疾人扶貧以非正式的救濟式扶貧為主；到了20世紀80年代中后期，以國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中國殘疾人聯(lián)合會的成立為標志，殘疾人扶貧邁入專業(yè)扶貧開發(fā)的歷程。

(2)從局部扶貧向全面扶貧發(fā)展。在救濟式扶貧階段，扶貧的對象主要是貧困程度較為嚴重的殘疾人。進入正式扶貧階段后，扶貧對象從以重度殘疾人為主過渡到兼顧無勞動能力的重度殘疾人與有勞動能力的輕度殘疾人，從以國定貧困縣殘疾人為主過渡到兼顧貧困與非貧困地區(qū)的殘疾人，從以中西部地區(qū)農(nóng)村殘疾人為主過渡到覆蓋全國范圍的貧困殘疾人，逐步實現(xiàn)全面扶貧。

(3)從單一要素扶貧向綜合要素扶貧發(fā)展。在初期扶貧階段，殘疾人扶貧重點關(guān)注的是殘疾人的溫飽問題；隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，扶貧逐漸從單一的關(guān)注溫飽問題轉(zhuǎn)向關(guān)注貧困殘疾人和殘疾家庭現(xiàn)代化發(fā)展的全方面扶貧。比如，重視殘疾人和殘疾人子女的教育培訓(xùn)，以減緩貧困的代際傳遞；關(guān)心貧困殘疾人的社會融合，以幫助貧困殘疾人回歸正常的社會生活；等等。

(4)從粗略扶貧向精準扶貧發(fā)展。從扶貧發(fā)展歷程來看，無論是扶貧目標還是扶貧措施，或是扶貧對象等，扶貧開發(fā)工作呈現(xiàn)出從粗略化、非系統(tǒng)化向精確化、系統(tǒng)化方向發(fā)展的趨勢。尤其目前確定了精準扶貧的工作機制：首先，做好貧困殘疾人建檔立卡的工作，摸清楚扶貧的對象；其次，對扶貧對象分門別類地實施扶貧計劃，堅持“一戶一策”；最后，嚴格和精確地管理扶貧資金，確保扶貧資金不“張冠李戴”。這些舉措進一步推動了扶貧工作的精準化發(fā)展。

(5)扶貧目標從短期實現(xiàn)向長遠規(guī)劃、從解決生存問題向生存與發(fā)展兼顧發(fā)展。2000年以來，殘疾人扶貧工作設(shè)立了十年的發(fā)展目標，目前處于第二個十年規(guī)劃的中期階段。從目標內(nèi)容來看，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與扶貧開發(fā)的進行，殘疾人扶貧已經(jīng)從解決基本生存問題過渡到解決溫飽問題、鞏固溫飽成果、實現(xiàn)全面發(fā)展的階段。

(6)扶貧主體從單一向多元化發(fā)展。在早期的扶貧階段，扶貧主體以政府力量為主。從20世紀80年代后期起，扶貧主體從政府主導(dǎo)過渡到在政府主導(dǎo)下多種社會力量參與；社會力量從農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)大戶，擴展到黨政機關(guān)、企事業(yè)機關(guān)，再擴展到各類民間公益組織、社會群眾，進一步拓展到國際公益組織和國際扶貧組織等，逐步吸收各種社會力量參與扶貧。

(7)扶貧措施從簡單向多樣、從非專業(yè)向?qū)I(yè)化發(fā)展。目前殘疾人扶貧有著多樣化的扶貧措施，具體包括就業(yè)扶貧、科技扶貧、康復(fù)扶貧、金融扶貧等。這些扶貧措施是在綜合殘疾人的需求、扶貧的成效以及扶貧的困難等多種因素的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，相比早期階段簡單的物資扶貧和救濟扶貧，更加專業(yè)和科學(xué)，極大提升了扶貧成效。

2.目前殘疾人扶貧政策存在的問題

楊立雄(2009)認為殘疾人扶貧政策存在以下不足：注重扶貧開發(fā)，忽視社會保障的建設(shè)；重視東部地區(qū)的扶貧，忽略西部地區(qū)的扶貧；重視扶貧基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不重視人力資源的開發(fā)；重視實物扶貧，忽略文化精神扶貧；重視建設(shè)新制度，忽略目前制度間的整合。隨著時間的推移，其中有些問題在逐漸得以解決，比如，國家逐漸重視社會保障體系與扶貧體系的結(jié)合，但還有些問題仍存在，比如扶貧相關(guān)制度間的銜接。除此之外，筆者認為目前中國的殘疾人扶貧政策還存在以下不足：

(1)注重數(shù)量，不注重質(zhì)量。從殘疾人扶貧實踐來看，偏重于扶貧任務(wù)數(shù)量的完成，而缺乏對扶貧質(zhì)量的考核。以“十二五”綱要為例，“扶持1 000萬農(nóng)村貧困殘疾人增加收入、改善生活狀況”是扶貧目標之一(國務(wù)院殘疾人工作委員會，2011)。2011—2014年，全國共扶持了913.6萬貧困殘疾人*參見2012—2015年《中國殘疾人事業(yè)統(tǒng)計年鑒》，數(shù)據(jù)經(jīng)計算得來。，此處“913.6萬的貧困殘疾人”是接受“扶持”的人數(shù)，而不是“脫貧”人數(shù)，也不全是“增加了收入、改善了生活”的人數(shù)。在基層扶貧實踐中，只要給予了殘疾人幫助，都可以被納入扶持的范圍；而扶持的效果(如增加收入、改善生活狀況等)，卻無明確的衡量指標，也沒有被納入扶貧任務(wù)完成情況的考核中。由此來看，扶貧只完成了數(shù)量上的任務(wù)，而輕視了對扶貧質(zhì)量的考核。

(2)扶貧的精準化程度不夠。一是缺乏統(tǒng)一的識別標準，對扶貧對象認識不清。自對貧困人口建檔立卡以來，在貧困殘疾人的數(shù)量方面，中殘聯(lián)統(tǒng)計的人數(shù)與國家扶貧辦統(tǒng)計的人數(shù)有一定的出入。其中很重要的原因之一在于缺乏統(tǒng)一的識別標準，從而導(dǎo)致地方相關(guān)部門在統(tǒng)計工作中做法不一*在貧困線方面，一些地方以國定貧困線為劃分標準，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地方則以省定貧困線為標準。在幾個特殊人群的涵蓋方面，部分地方以“實際貧困狀態(tài)”為標準，將殘疾人五保戶、殘疾人低保戶都納入考慮的范圍；而部分地方則以“家庭收入”為標準，若殘疾人因享有低保而使得家庭收入超過規(guī)定的貧困線時，即使有勞動能力與勞動意愿也將被排斥在扶貧對象的范圍之外。。這種缺乏統(tǒng)一標準的做法，容易導(dǎo)致理應(yīng)成為扶貧對象的貧困人口被排斥在幫扶范圍外，使得建檔立卡工作失去原有的意義。二是政策措施分類指導(dǎo)的細化程度不夠。不同殘障類別的貧困殘疾人在扶貧項目的選擇上都有自身的局限性。以失明的殘疾人為例，一般的種養(yǎng)殖業(yè)和手工業(yè)的扶貧項目不太適合失明殘疾人，而小規(guī)模的庭院經(jīng)濟則較為適合。但是，目前的扶貧項目與實用技能培訓(xùn)在此方面還有欠考慮，措施細化的程度仍不足。三是對扶貧對象的能力認識不充分。在目前的扶貧過程中，扶貧主體仍以“有無勞動力”為標準將殘疾人分為可扶持與不可扶持的對象，這種認識是從殘疾人的生理角度出發(fā)，是被動的區(qū)分方式。若從主觀能動的角度出發(fā)，依據(jù)殘疾人的需求給予一定的外力，則其可能從無勞動能力變?yōu)橛袆趧幽芰Α?/p>

(3)各部門間的扶貧任務(wù)分工不明確，且缺乏對部門扶貧成效的考核機制。2012年，國務(wù)院殘工委印發(fā)《關(guān)于貫徹實施〈農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)〉重要政策措施分工方案》，分工方案明確了各項扶貧開發(fā)任務(wù)的牽頭單位與相關(guān)參與單位，但各單位間的扶貧任務(wù)不夠明確。比如，由農(nóng)業(yè)部、人力資源社會保障部、財政部、扶貧辦、中國殘聯(lián)等部門參與的就業(yè)培訓(xùn)計劃，提出由政府部門舉辦或資助的培訓(xùn)機構(gòu)與項目要優(yōu)先對殘疾人培訓(xùn)，“陽光工程”和“雨露計劃”要積極培訓(xùn)殘疾人和殘疾人家庭?！皟?yōu)先”與“積極”的表達實際上是非常的模糊，也是無法度量的，在基層操作中，很容易因此而忽視了貧困殘疾人的利益。各部門承擔的扶貧任務(wù)模糊不清，進而難以對各部門扶貧成效進行考核，導(dǎo)致一些部門在殘疾人扶貧中行動不到位，減緩了扶貧的進程。

(4)殘疾人扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機制與服務(wù)機制不完善。扶貧是一項需要社會各方合力完成的事業(yè)。長期以來，殘疾人扶貧工作都是由國務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)、各部門配合進行。具體到殘疾人扶貧各項任務(wù)的落實上，不同的任務(wù)分別由不同部門負責具體實施。例如，殘疾人的收入增加、危房改造、康復(fù)救助、實用技術(shù)培訓(xùn)分別由扶貧辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部、中殘聯(lián)牽頭負責。但如上文所說，各部門在殘疾人扶貧中所被分配的任務(wù)并不清晰，使得部分部門難以發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，也難以在扶貧過程中為貧困殘疾人爭取利益。由于某些部門對殘疾人扶貧的輕視，原本一些由該部門負責的扶貧項目或者一些邊緣性的項目被推給殘聯(lián)，而殘聯(lián)沒有足夠的力量或資源獨立完成某些項目或解決某些問題，導(dǎo)致貧困殘疾人的利益受損。另外，在基層扶貧實踐中，各部門間不僅缺乏有效的溝通和交流，而且各自掌握的有關(guān)殘疾人的信息也非全部共享，導(dǎo)致扶貧資源浪費、殘疾人求助無門等問題。

(5)重視客觀扶貧，輕視主觀扶貧。從扶貧政策變遷歷程來看，在扶貧過程中，無論是在扶貧項目推行的過程中，還是在尋找解決扶貧困境對策的過程中，多遵循由外入內(nèi)的工作思路，即“我能為扶貧對象做些什么？我能改善哪些客觀的外在條件幫助其脫貧？”而較少立足于“扶貧對象”，讓扶貧對象在外界施予援助前進行自我剖析：“我能為擺脫貧困做些什么？我需要改變些什么以擺脫貧困？”。目前扶貧在一定程度上忽視了被扶持者內(nèi)在的主觀能動作用，導(dǎo)致一部貧困殘疾人“等扶貧”“靠扶貧”“被扶貧”的現(xiàn)象，將扶貧解困當作只是國家和政府的事情。對此，需要對目前“扶貧主體”與“扶貧對象”之間的角色重新進行思考，誰才是真正的扶貧的主體？

3.對策與建議

(1)堅持多元、綜合的殘疾人扶貧方向。在堅持扶貧主體多元化的前提下，扶貧不應(yīng)局限于狹隘的扶貧范圍，還要兼顧與貧困有關(guān)的社會保障領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、康復(fù)領(lǐng)域和就業(yè)領(lǐng)域等。建立完善的殘疾人社會保障體系，是殘疾人扶貧的關(guān)鍵，具有兜底的作用；促進農(nóng)村殘疾人及其家庭就業(yè)增收，是提高殘疾人生活水平、加快殘疾人小康進程的關(guān)鍵舉措；加強殘疾人的技能培訓(xùn)和殘疾人家庭子女的教育，不僅可以提高殘疾人的勞動素質(zhì)，增強其就業(yè)能力，還可以有效地遏制貧困的代際傳遞。

(2)加強殘疾人社會保障體系建設(shè)，加大保障力度。面對長期存在的貧困殘疾人數(shù)量大、貧困程度深、返貧率高等問題，必須加強殘疾人社會保障體系建設(shè)，提高社會保障水平。在社會保障體系建設(shè)中，首先，應(yīng)該做好殘疾人社會保險工作，尤其應(yīng)拓寬養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋面，將所有殘疾人納入保障的范圍，并盡量給予保費補貼，提高保障水平，比如拓寬醫(yī)療報銷的項目、增加醫(yī)療報銷的比例等。其次，要增加殘疾人的社會福利優(yōu)惠，重點推行殘疾人兩項補貼制度在全國范圍的建立并適當提高補貼的標準，積極拓展有關(guān)殘疾人的社會福利項目，在堅持普惠殘疾人的基礎(chǔ)上要偏重對重度殘疾人及其家屬的照顧。最后，要積極對殘疾人實施社會救濟，將符合政策標準的殘疾人納入最低生活保障范圍，并做好最低生活保障政策與扶貧政策的銜接工作；同時，還要加大低保政策的靈活性，適當放寬貧困殘疾人的資格準入條件，把收入超標但有實際生活困難的殘疾人納入低保范圍。

(3)建立和完善殘疾人精準扶貧工作機制。一是在政策上統(tǒng)一扶貧對象的識別標準，并將殘障類別、年齡段甚至性別納入分類施展扶貧措施和項目的標準范圍內(nèi)，同時也允許地方根據(jù)自身經(jīng)濟條件狀況有所變動；二是明晰各部門的扶貧任務(wù)，將扶貧任務(wù)分解到各部門職責范圍內(nèi)，不僅要做到切實可行，而且要避免扶貧任務(wù)在部門間的重疊；三是精準識別扶貧對象的所能、所需，開發(fā)殘疾人的潛能，根據(jù)所需和所能給予扶持；四是對扶貧成效進行精確化考核，不僅要注重數(shù)量的完成，還要注重質(zhì)的提升，將扶貧質(zhì)量納入扶貧成效考核機制中；五是精準管理扶貧資金和資源，建立扶貧資金的責任機制和監(jiān)督反饋機制，加大對扶貧資金的監(jiān)管，不僅做好自上而下的部門監(jiān)管，也要做好自下而上的公眾監(jiān)督。

(4)完善殘疾人扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機制與服務(wù)機制。在國務(wù)院扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門在明確自身扶貧任務(wù)的基礎(chǔ)上，要提高對殘疾人扶貧的認識，發(fā)揮各自在殘疾人扶貧中的積極作用。殘聯(lián)作為代表和服務(wù)殘疾人的組織，在殘疾人扶貧中起到關(guān)鍵的作用，因此可以適當在資金和相關(guān)資源方面向殘聯(lián)傾斜，增加殘聯(lián)的能力，發(fā)揮殘聯(lián)在相關(guān)部門間的紐帶作用。此外，要加強部門間的溝通與合作，構(gòu)建部門間交流暢通的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)力做好扶貧工作。

(5)變客體為主體，發(fā)揮貧困殘疾人的主體能動作用。解決殘疾人的貧困問題，不能一味地依靠外界的援助，也不能完全依靠殘疾人自食其力。在目前的情況下，“扶貧主體”與“扶貧對象”間的角色應(yīng)該相互融合，重視殘疾人自身在扶貧過程中的主觀能動作用，將殘疾人融合在扶貧行動中。對此，一是要注重殘疾人的精神扶貧、心理扶貧，讓殘疾人認識自我，堅定其擺脫貧困的決心與意志；二是要注重對殘疾人人力資源的開發(fā)，使其在扶貧過程中積極貢獻自身的力量；三是要塑造健康的扶貧氛圍，以參與生產(chǎn)勞動為榮，以通過自身努力擺脫貧困為榮，減少和杜絕“等扶貧”“靠扶貧”的現(xiàn)象。

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(編輯：楊 睿；段文娟)

The Development Process and Policy Evolution ofChina’s Poverty Alleviation for the Disabled People

WU Min

(SchoolofGraduateStudents,ChineseAcademyofSocialScience,Beijing102488,China)

Since the founding of new China, China’s poverty alleviation practice for the disabled people has been in the continuous exploration and roughly experienced such five mechanism innovation stages as the informal poverty alleviation stage with the characteristics of the social relief, the initial stage of formal poverty alleviation, a crucial stage for poverty alleviation, a long-term planning stage, and the stage for precise poverty alleviation. During these stages, poverty alleviation policy evolution has such seven tendencies as from relief-style informal poverty alleviation to specialized poverty alleviation development, from local poverty alleviation to global poverty alleviation, from single factor poverty alleviation to comprehensive factors poverty alleviation, from rough poverty alleviation to precise poverty alleviation, poverty alleviation goal from short-term realization and solving survival problems to long-term plan and solving both survival and development problems, the main body of poverty alleviation from single to diversification, and poverty alleviation measure from simple and non-specialized to diversification and specialization. Presently, the poverty alleviation for the disabled people still has problems in laying emphasis on the quantity not on quality, insufficient precision, unclear poverty alleviation task of each department and short of examination mechanism, incomplete leadership mechanism and service mechanism, the importance attached to objective poverty alleviation not to subjective poverty alleviation and so on. China should stick to multiple and comprehensive poverty alleviation direction for the disabled people, consolidate social security system construction for the disabled people, set up and perfect the working mechanism, leadership mechanism and service mechanism of precise poverty alleviation for the disabled people, and let the disabled people sufficiently play their subjective and active role.

poverty alleviation for the disabled person; blood-making-style poverty alleviation; blood-transfusion-style poverty alleviation; precise poverty alleviation; poverty alleviation development; social security system for the disabled people; social relief system; the disabled people league

F126；C913.69 Document code：A Article ID：1674-8131(2016)06-0074-09

10.3969/j.issn.1674-8131.2016.06.010

2016-03-11；

2016-05-15

國家民委民族問題研究項目(2015-GM-237)

吳敏(1989— )，女，湖北武漢人；博士研究生，在中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)習，主要從事農(nóng)村貧困問題、社會結(jié)構(gòu)與變遷研究。

F126；C913.69

A

1674-8131(2016)06-0074-09