楊富強　　萬明鋼

新疆南疆農(nóng)村社會治理面臨的困境

——基于對L村的人類學(xué)調(diào)查

楊富強萬明鋼

內(nèi)容提要：文章以新疆南疆某村社會管理實踐調(diào)查為基礎(chǔ)，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層組織的管理模式進(jìn)行描述：南疆農(nóng)村普遍沿襲“鄉(xiāng)管村”的管理模式，社會管理模式忽視了農(nóng)村潛在的可能促進(jìn)社會發(fā)展的因素。文章對這些因素在參與社會治理和社會治理過程中可能面臨的困境進(jìn)行分析，提出多元參與社會治理是實現(xiàn)南疆農(nóng)村建設(shè)的主要途徑。

關(guān)鍵詞：南疆村落社會治理困境多元參與

“如果說19世紀(jì)至20世紀(jì)之交的改革家們，倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織機構(gòu)的話，那么，21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個以公民為中心的社會治理的復(fù)興實驗過程?！?理查德·C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年。與政府管理社會的傳統(tǒng)模式相比較，社會治理需要“多元的利益相關(guān)體”通過“互動”“調(diào)和”，甚至妥協(xié)、讓步等方式，讓不同階層和群體都參與社會治理，實現(xiàn)社會的良性發(fā)展。黨的十六屆四中全會要求“加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”；十八屆三中全會明確提出 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求在黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府負(fù)責(zé)，吸納社會組織參與社會公共事務(wù)的治理活動。多方參與社會治理的主要目的是要完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展。*姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第1期。社會治理創(chuàng)新被闡釋為中國共產(chǎn)黨長期社會管理實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論創(chuàng)新。

農(nóng)村社會治理狀況是社會治理能力的重要體現(xiàn)，國家治理體系和治理能力的有效程度，主要通過基層治理的績效反映出來。*趙樹凱：《基層政府：體制性沖突與治理危機》，《人民論壇》2014年5月(下)。新疆和田地區(qū)是一個以農(nóng)業(yè)人口占主體的社會，人均耕地面積少、農(nóng)村剩余勞動力富裕、貧困面較大、宗教氣氛濃厚、影響農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定的潛在因素等還比較突出，要實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治互動的社會治理模式，還面臨著許多困境。本文以新疆南疆L村*L村地處新疆喀拉喀什河河谷綠洲，全村居民267戶，總?cè)丝? 013人，耕地面積430畝，人均耕地面積大約0.4 畝，是一個維吾爾族聚居的村落。調(diào)查為基礎(chǔ)，從人類學(xué)的視角，對其面臨的困境進(jìn)行考察。

一、村級社會的管理現(xiàn)狀

目前，關(guān)于農(nóng)村開展社區(qū)建設(shè)活動剛剛進(jìn)入試點階段，*《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》(2015年)，提出要創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理模式，實施在農(nóng)村開展社區(qū)化的試點工作。南疆農(nóng)村地區(qū)由社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)換還有一個過程。因此，鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府主導(dǎo)依然是鄉(xiāng)村管理的絕對形態(tài)。

1.鄉(xiāng)黨委和村黨支部是鄉(xiāng)村基層社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)政府對村委會全面直接管理是南疆地區(qū)農(nóng)村社會的普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對村委會直接管理源于兩個方面：一是村級組織行政資源來源于鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府，村“兩委”(村黨支部和村委會)成員基本上由鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府指定或者任命。L村的黨支部書記是2013年被“選為村支部書記”，同時擔(dān)任村委會主任，屬于村“兩委一肩挑”的運作模式，這種模式在南疆地區(qū)普遍存在。二是村委會的經(jīng)費完全依賴于鄉(xiāng)政府。L村是一個典型的“空殼村”，土地第二輪承包以后剩余的集體土地和林地被前幾屆村委會以低廉的價格承包給個人，部分承包戶又以各種理由不愿意上繳承包費，因此，每年收回的承包費寥寥無幾，因此，村委會開展活動的所有資金均來源于鄉(xiāng)政府。在L村，大到基礎(chǔ)建設(shè)、辦公設(shè)備、村里開展的相關(guān)活動，小到宣傳橫幅的制作，其經(jīng)費均來源于鄉(xiāng)政府劃撥或者代辦。2014年，由于駐村工作組的努力，新的村委會設(shè)施啟用，解決了該村村委會面積小、村民沒有場地開展活動的困擾，但村委會沒有經(jīng)費來源。

村“兩委”對鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府在人員和資金方面的完全依賴，無形中導(dǎo)致村“兩委”負(fù)責(zé)和服務(wù)的主要對象產(chǎn)生錯位。同時，鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府很難改變傳統(tǒng)的權(quán)力集中管理思維，因此，依然呈現(xiàn)鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府對村組的直接管理模式。

2.村委會的自治性完全喪失，村“兩委”在鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，完全成為鄉(xiāng)級組織的“腿”。為確保上級下達(dá)的每一項任務(wù)都能有效完成，鄉(xiāng)政府頻繁召集全鄉(xiāng)站所干部、各黨支部書記、村治保主任、村婦女主任及其他村委會成員參加會議，安排、檢查、監(jiān)督各項工作。筆者就遇見過這樣一個案例：L村村支部書記接到鄉(xiāng)政府的通知，要求兩小時之內(nèi)將村里所有80后、90后人員有關(guān)信息匯總鄉(xiāng)政府并上報縣某一部門，填寫指標(biāo)較多，只有初中文化水平的村委會工作人員根本就不可能完成，但最后卻按時順利地完成了，當(dāng)然上級部門獲取信息的真實性卻大打折扣。因此，如何讓村委會由鄉(xiāng)政府的“腿”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的“腿”、恢復(fù)村民自治的本質(zhì)，是實現(xiàn)多方參與社會治理的基礎(chǔ)。

3.村黨員大會、村共青團組織、村婦聯(lián)、村民代表大會等組織參與村委會事務(wù)的程度不高。L村的黨員大會經(jīng)常會對村民反映比較強烈的問題進(jìn)行討論，該村只有15名黨員，大部分黨員都能按時參加會議，但基本上都由村支書個人拍板決定，“一言堂”的傳統(tǒng)管理模式讓黨員對黨務(wù)、村務(wù)的討論和監(jiān)督流于形式，黨員大會作用基本沒有發(fā)揮；村民大會、村民代表大會是村民反映意見的主要場所，讓村民參與村務(wù)活動、發(fā)揮村民在社會治理中的作用，是社會治理與傳統(tǒng)的社會管理之間最大的區(qū)別。按照鄉(xiāng)政府的安排，L村村民大會召開得比較頻繁，幾乎每周都有村民會議，但村民大會的參加者主要以低保戶為主(不參加擔(dān)心扣低保)，經(jīng)濟情況較好的村民幾乎很少參加，村民大會主要以村委會主任一人發(fā)言為主，參會村民幾乎沒有發(fā)表意見的機會。近幾年，農(nóng)村80后、90后成為一個社會問題，尤其在人多地少的南疆農(nóng)村。L村在1998年將村里的集體土地做了最后一次分配，村集體再也沒有多余的土地。因此，絕大部分80后、90后沒有承包地，無房、無地、無工作的“三無”青年村民較多，他們思想活躍、易于受到極端思潮的蠱惑，是南疆地區(qū)農(nóng)村的一個不穩(wěn)定因素。近幾年發(fā)生暴恐案件參與人員幾乎都是來自農(nóng)村的“80后”“90后”。能夠?qū)@個階層產(chǎn)生凝聚作用的組織——共青團(L村的共青團組織由一位村黨支部副書記負(fù)責(zé))，由于經(jīng)費缺乏、活動方式單一，致使村團支部形同虛設(shè)。

4.宗教的社會教化作用沒有完全發(fā)揮。中國共產(chǎn)黨對發(fā)揮愛國宗教人士作用、積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)有著深刻的認(rèn)識。但近幾年，由于宗教極端勢力引發(fā)的暴力恐怖事件較多，鄉(xiāng)政府加強了對宗教的管理，加強對愛國宗教教職人員隊伍建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，對不合格的宗教教職人員按照相應(yīng)程序進(jìn)行了撤換。L村有兩座清真寺，一座是全鄉(xiāng)的主麻清真寺；另外，該村三小組還有一個小清真寺。按照鄉(xiāng)政府的規(guī)定，主麻清真寺在星期五的晌禮前，由鄉(xiāng)政府主管宗教事務(wù)的干部牽頭，召開由清真寺的主要成員、村委會委員和駐村工作組參加的會議，討論禮拜時需要講解的內(nèi)容，包括宗教知識、法律法規(guī)、大政方針，等等，實際上主麻日禮拜就是一個做群眾工作的過程，但由于受傳統(tǒng)觀念的影響，宗教人士并未納入鄉(xiāng)村的社會治理序列中，其社會教化的作用并沒有彰顯。

5.家族勢力被排除在社會管理行列之外。許多研究者將家族勢力列為農(nóng)村社會治理過程中的障礙之一，主要原因有兩個方面：一是家族勢力可能操縱村委會的選舉。由于農(nóng)村村委會換屆選舉采取海選的辦法，由農(nóng)民群眾直接提名候選人，實行無記名投票，選出自己的當(dāng)家人，這是農(nóng)民群眾充分享有民主政治權(quán)利的標(biāo)志，是民主政治進(jìn)步的體現(xiàn)；但在提名、推選村委會候選人的過程中，出現(xiàn)了家族勢力影響選舉公平的現(xiàn)象，在很大程度上對村委會的選舉質(zhì)量和公平產(chǎn)生影響。L村的6位村委會成員中，有3位有親戚關(guān)系，大家族參加選舉的選民人數(shù)多，家族成員當(dāng)選村干部的幾率也高。二是家族勢力參與村委會可能出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象，在資源分配上照顧家族利益。在南疆農(nóng)村，村委會在分配低保、富民安居房、扶貧項目等資源的過程中，由于監(jiān)督機制的缺失，大家族的村民往往從中受益較大。L村集體土地流失就是很典型的例證。前幾任村支部書記將村集體土地全部承包給農(nóng)戶，大部分承包戶是村干部的親朋好友。農(nóng)村是個“熟人社會”，不可能將家族勢力排除在社會管理之外，但在這一過程中，我們需要加強監(jiān)督，只有強有力的監(jiān)督機制才可能遏制家族勢力對村務(wù)的干擾，保障村委會成員正確地履行職責(zé)。

二、村級社會治理中的“多元”及其地位

根據(jù)黨的十八屆三中全會的闡述，農(nóng)村社會治理不僅僅要黨委和政府負(fù)主要責(zé)任，其他社會力量也要納入社會治理的行列，以呈現(xiàn)“多元”治理的局面。L村可以參與村級社會治理的“元”及在社會治理中的地位有以下幾個方面。

1.在社會治理中，要確保鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但要明確黨委和政府的職能。在社會治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要嚴(yán)格履行政治組織職能，發(fā)揮政治引領(lǐng)作用；村黨支部要“貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議”*《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，1999年2月，共產(chǎn)黨新聞網(wǎng) 。；同時，鄉(xiāng)黨委和村黨支部要以建設(shè)服務(wù)型黨組織為目標(biāo)，把工作重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)上。在南疆地區(qū)農(nóng)村，黨組織核心地位依然穩(wěn)固，“一言堂”揭示出基層組織不是削弱而是過于“強勢”。由于監(jiān)督機制尚未健全，出現(xiàn)了一些損害群眾利益現(xiàn)象，導(dǎo)致部分群眾對基層組織失望、進(jìn)而敬而遠(yuǎn)之，使得大部分研究者將其判斷為“基層組織”被削弱的表象。L村所處的鄉(xiāng)黨委表現(xiàn)出“以黨代政”，鄉(xiāng)黨委包攬一切的現(xiàn)象在南疆地區(qū)農(nóng)村極為普遍。鄉(xiāng)政府是與村組聯(lián)系最為緊密的一級政府，我國從2004年開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作，2011年，和田地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施以后，根據(jù)要求，L鄉(xiāng)的事業(yè)單位由中學(xué)、小學(xué)、衛(wèi)生院、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、農(nóng)經(jīng)站、畜牧獸醫(yī)站、文化體育廣播電影電視服務(wù)中心、人口與計劃生育生殖健康服務(wù)站、財政所、國土資源所、民政社會保障服務(wù)所、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心等組成。該縣縣政府安排的所有工作均需通過這些站、所下達(dá)到村黨支部和村委會，再落實到村民。鄉(xiāng)人民政府對村民自治委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民自治委員會協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開展工作。*《中華人民共和國村民委員會組織法》，1998年11月。但在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理中，鄉(xiāng)黨委決定著所屬村落的一切村務(wù)，大到基礎(chǔ)設(shè)施的招標(biāo)、村黨支部委員的任命，小到宣傳橫幅的制作，等等，但在社會治理過程中如何運用這種影響力，將是今后面臨的一大難題。

2.村黨支部和村委會是農(nóng)村開展社會治理的主要力量。村黨支部是村組各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，同時受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)；村委會是基層群眾性自治組織，可以根據(jù)村民意愿自行決定本村的相關(guān)事務(wù)。L村村黨支部委員和村委會委員相互兼任，俗稱兩委“一肩挑”，村黨支部書記兼任村委會主任，兩名支部委員分別兼任副書記、副主任；村支部書記全面負(fù)責(zé)，治保主任主要負(fù)責(zé)全村的治安情況，主管民兵組織和村警務(wù)室。民兵組織由全村80后、90后人員組成，由于人員流動性比較大，在冊的140人，經(jīng)常參與民兵訓(xùn)練和承擔(dān)任務(wù)的一般在60人左右。村警務(wù)室由民警一人、協(xié)警兩人組成，民警隸屬于鄉(xiāng)派出所，為了確保民警下沉到基層，現(xiàn)在由村治保主任管理，協(xié)警由村民擔(dān)任。婦女主任主管與婦女有關(guān)的事宜，主要有計劃生育工作、婦女兒童健康檢查等；專職記賬員，主要負(fù)責(zé)村委會的各類經(jīng)濟賬目事宜，兩委班子委員共計為6人。在南疆地區(qū)，村“兩委”是承上啟下的角色，尤其是作為群眾自治組織的村委會，必然是社會治理過程中的關(guān)鍵組織。

3.社會治理的主要亮點是鼓勵和支持“社會各方面”參與。L村的“社會各方面”主要有黨員大會、村民大會、共青團組織、村婦女委員會等。雖然有以上多個組織可以保證村民參與村務(wù)管理，但L村支部書記工作能力強、自身經(jīng)濟情況較好，能夠獲得大部分村民的肯定，但其民主意識淡漠，“一言堂”現(xiàn)象明顯，村黨員大會、村民大會形同虛設(shè)，這種現(xiàn)象在南疆地區(qū)農(nóng)村比較普遍。因此，在農(nóng)村社會治理中通過各種組織讓村民有充分表達(dá)意見的機會，通過互動和調(diào)和，溝通、對話、談判、協(xié)商，最終形成各方都必須遵守的社會契約。*唐鈞：《社會治理與政社分開》，《黨政研究》2015年第1期 。因此，發(fā)揮農(nóng)村各類組織的優(yōu)勢、重視這些組織提供的平臺、確保不利群體充分表達(dá)自身訴求，是將來社會治理中的重中之重。

4.宗教信仰對南疆地區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展有重要的作用。南疆地區(qū)的各少數(shù)民族開始接受伊斯蘭教已千年有余，伊斯蘭教已滲透到信教群眾生活的各個層面，其影響力不容忽視。L村的主麻寺是全鄉(xiāng)最大的清真寺，在主麻日該村的信教群眾前往大清真寺做禮拜。該村除了黨員干部以外，其他村民均信仰伊斯蘭教，大多數(shù)年齡大的男性村民每天都去清真寺，年輕的村民只要時間充裕就去清真寺禮拜，絕大多數(shù)人會在每周五去大清真寺做禮拜。村民在齋月的表現(xiàn)也能從一個側(cè)面說明伊斯蘭教在村民中有廣泛的群眾基礎(chǔ)。2015年齋月期間(6月19日～7月19日)，大多數(shù)信教群眾遵守封齋儀規(guī)，尤其是年長者，但隨著夏收的到來，部分年輕人就難以持續(xù)封齋。正如M(村民，43歲)坦言：我是穆斯林，但麥子要收割、房子也正在施工，不吃飯干不動活兒，胡大會原諒的。近幾年，極端宗教思想傳入南疆地區(qū)，尤其是在農(nóng)村，窩藏極端宗教印刷品或者視頻，非法地下教經(jīng)點，非正常留大胡子、穿戴“里切克”“吉里巴甫”類服飾，出現(xiàn)婚不舞、喪不哭的現(xiàn)象，宗教極端成為影響新疆社會穩(wěn)定的主要因素。L村也不例外，但隨著政府強有力的干預(yù)，以上現(xiàn)象基本消失，這些變化與愛國宗教人士的努力分不開。

5.家族勢力也是社會治理中的一個重要元素，維吾爾族農(nóng)村社會符合“差序格局”理論，血緣關(guān)系與姻緣關(guān)系是決定村民關(guān)系親疏的一個重要維度，并以親疏遠(yuǎn)近來建構(gòu)人際格局。*閻云翔：《差序格局與中國文化的等級觀》，《社會學(xué)研究》2006年第4期。由于南疆農(nóng)村社會的流動性不強，一個村組通過血緣或姻緣組成的大家族比比皆是，大家族的長者對村委會有著很大的影響。L村大的家族就有6個，每個家族都有一個綽號。該村6位村委其中3位來自于同一個家族，大家族人口多，在選舉村委會委員時，選擇自己家族的成員，是許多村民心照不宣的做法。多項研究成果將家族勢力興起歸結(jié)為村基層組織力量弱等緣故，但農(nóng)村社會治理不可能拒絕大家族的參與，家族勢力干擾村級組織在很大程度上顯示出制度建設(shè)的缺失，尤其是監(jiān)督機制的不健全，才導(dǎo)致村干部面對利益產(chǎn)生出不公平的行為。但大家族中，有威望的長者會對村務(wù)有著很重要的影響，因此，家族勢力在農(nóng)村社會治理中是一支不可忽視的力量。

三、 多元參與是農(nóng)村社會治理的出路

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等，各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！鄙鐣卫眢w制在國家治理體系中占有重要位置，南疆農(nóng)村社會治理是新疆社會治理工作的重中之重，由社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫恚韵聨追矫鎽?yīng)引起我們的注意。

1.明確農(nóng)村各類組織的法律定位是關(guān)鍵。正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是涉及農(nóng)村基層政治體制的根本問題。1982年憲法明確了“村民委員會是基層群眾性自治組織”的憲法地位；1987年通過的《村民委員會組織法(試行)》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”；1998年修訂后的《村民委員會組織法》增加了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”的條款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)屬于國家政權(quán)體系，而村民委員會則屬于群眾性自治組織，兩者在法律上不是行政隸屬關(guān)系，而是“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，其中轉(zhuǎn)換的是政府機關(guān)的集中統(tǒng)一管理向群眾自我管理的問題，需要鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府的執(zhí)政理念發(fā)生較大變化，需要下放諸多管理權(quán)利，以一切為人民服務(wù)的態(tài)度對村委會在工作上予以指導(dǎo)、支持。

2.減輕對村委會的事務(wù)性負(fù)擔(dān)是開展社會治理的核心。要減輕村委會的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，村兩委負(fù)責(zé)全村的工作，大的方面：決定本村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題，小到調(diào)解村民之間的各類矛盾，更要落實鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府大量的事務(wù)性安排，還要應(yīng)付大量臨時性安排和各項工作的突擊性檢查。這些事務(wù)占去村委會的大部分時間，而且嚴(yán)重影響村民的生產(chǎn)生活。通過“時間取樣觀察”：L村的黨支部書記平均每天在村委會的工作時間在4～5小時；周均參加鄉(xiāng)政府會議2～3場，周均組織村組會議2～3場；每天喇叭通知2～3次；周值班2次(48小時)；按照上級要求必須24小時開機，有事隨叫隨到。其他委員每周都有值班任務(wù)，在村委會的工作時間不少于3～4小時。村民每周參加會議1～2次，部分村民*1998年承包村集體土地的村民。承擔(dān)義務(wù)勞動每年超過50天，80后、90后排班義務(wù)執(zhí)勤。但鄉(xiāng)政府的大部分安排、落實、檢查流于形式，浮于表面，很難取得相應(yīng)的效益。而村委會成員均是由未脫產(chǎn)的農(nóng)民組成，除了完成鄉(xiāng)政府的各項安排，還要為自己的生產(chǎn)生活安排時間。因此，在社會治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織應(yīng)從實際出發(fā)，減輕村黨支部、村委會的各項指令，做到少干預(yù)，甚至不干預(yù)。

3.吸納廣大村民參與各類村務(wù)活動是農(nóng)村社會治理的重心。相信農(nóng)民是農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的重要力量源泉，在農(nóng)村改革的歷程中，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都是廣大農(nóng)民的探索和創(chuàng)造。在南疆地區(qū)農(nóng)村，由于經(jīng)濟發(fā)展滯后、社會不穩(wěn)定等因素的影響，基層政府基本上延續(xù)傳統(tǒng)管理的老路，農(nóng)民在農(nóng)村社會治理中的作用被忽略。要實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新就要尊重農(nóng)民的主體地位，就需要村委會成為能夠代表農(nóng)民的組織，村委會不僅僅要成為吸引貧困村民的組織，也要能夠吸納不同階層的農(nóng)民，成為為農(nóng)民排憂解難、表達(dá)訴求的渠道，以降低社會風(fēng)險。鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府要通過村支部和村委會及時了解廣大農(nóng)民群眾的想法，尊重農(nóng)民意愿，將鄉(xiāng)政府和村委會的思路銜接是創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的關(guān)鍵。關(guān)注民情，從“代表群眾”“替民決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀槊穹?wù)”。給農(nóng)民營造有利的政策和制度環(huán)境，從制度上保證農(nóng)民能夠參與制定社會治理規(guī)則、參與社會治理決策、參與社會治理的執(zhí)行，同時農(nóng)民應(yīng)享受社會治理成果并參與對社會治理成效的檢驗。

4.正確認(rèn)識、利用宗教的社會教化功能，引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。在南疆地區(qū)農(nóng)村，伊斯蘭教影響深遠(yuǎn)，且早已深入群眾生活的方方面面，農(nóng)村的宗教人士在廣大穆斯林中均有較高的威望，有著不可替代的作用，而村委會作為群眾的自治組織，不屬于一級政權(quán)機構(gòu)，因此，兩者之間不存在政教結(jié)合還是分離的問題，尤其是農(nóng)村的宗教人士均是在鄉(xiāng)政府和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展宗教活動的，引導(dǎo)宗教人士參與農(nóng)村社會治理是獲取廣大信教群眾支持的重要途徑。

5.建設(shè)法治農(nóng)村，加強對村黨支部和村委會的監(jiān)督。黨的十八屆四中全會決議是全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件，在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，有學(xué)者指出，沒有農(nóng)村的法治化就不可能有整個中國的法治化。在南疆農(nóng)村，村支部和村委會對于農(nóng)村法治建設(shè)尤其重要，要做到讓農(nóng)民群眾真正當(dāng)家作主，就需要加強基層法制建設(shè)，加強對基層組織的監(jiān)督，同時，也可以有效遏制家族勢力產(chǎn)生的負(fù)面影響。

“南疆是新疆工作的重點和難點。新疆一盤棋，南疆是‘棋眼’”*《張春賢在自治區(qū)黨委在南疆工作會議上的講話》，《兵團日報》2015年11月3日。，農(nóng)村更是南疆地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵，由目前傳統(tǒng)的管理模式向全方位的社會治理轉(zhuǎn)變，南疆農(nóng)村地區(qū)面臨的困境更大，不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織執(zhí)政理念產(chǎn)生變化、對原有的權(quán)力進(jìn)行重新整合，還需要將潛在的、可能參與社會治理的元素激活，以實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的創(chuàng)新。

責(zé)任編輯：耿旭光

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文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-5330(2016)02-0144-06

作者簡介：楊富強，西北師范大學(xué)西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心博士生、新疆社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員(新疆烏魯木齊830011)；萬明鋼，西北師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師(甘肅蘭州730070)。