高永久　　劉海兵

中國民族問題治理能力：內(nèi)涵、現(xiàn)狀與困境*

高永久劉海兵

內(nèi)容提要：文章通過深入分析中國政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域民族問題治理能力形成的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，探討了當(dāng)前中國民族問題治理能力提升面臨的困境，認(rèn)為正視并解決現(xiàn)實(shí)困境是提升民族問題治理能力的突破口。

關(guān)鍵詞：民族問題治理能力職責(zé)同構(gòu)制度安排新常態(tài)

一、中國民族問題治理能力的內(nèi)涵

民族問題治理能力的實(shí)質(zhì)是應(yīng)用“治理”的思維和工具改善應(yīng)對(duì)民族問題的機(jī)制，使民族問題“預(yù)警—發(fā)生—分析—資源整合—協(xié)同處理”的流程變得更加順暢有力。“民族問題”和“治理”是“民族問題治理能力”的核心概念。

關(guān)于“民族問題”的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有較成熟的研究。西方多是從沖突的視角理解民族問題，認(rèn)為民族問題就是族群之間的政治沖突、文化沖突、利益沖突、價(jià)值沖突等。國內(nèi)對(duì)民族問題的理解有廣義和狹義之分，江澤民同志在1992年1月中央民族工作會(huì)議上的講話對(duì)民族問題的內(nèi)涵有一個(gè)清晰的闡述，“民族問題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級(jí)、國家之間等方面的關(guān)系”，國內(nèi)研究者*楊昌儒：《民族問題內(nèi)涵試論》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2007年第4期；青覺：《民族問題的內(nèi)涵與中國當(dāng)代民族問題》，《中國民族報(bào)》2008年7月18日第6版。從這一角度解讀了民族問題的實(shí)質(zhì)，這是廣義的理解；就狹義而言，“民族問題是指民族之間的關(guān)系問題”*王婷婷、趙紅偉：《試論民族問題的實(shí)質(zhì)》，《改革與開放》2010年第8期。。對(duì)比這兩種理解，國家語境中的民族問題治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是要解決民族自身發(fā)展問題，積極調(diào)適民族之間、民族與國家之間的關(guān)系問題，廣義的理解更符合國家治理的價(jià)值訴求?！爸卫怼币辉~源于西方的治理運(yùn)動(dòng)，植根于對(duì)新公共管理的反思，James N.Rosenau、 R.A.W.Rhodes、Gerry Stoker等西方學(xué)者先后對(duì)治理的特征做了獨(dú)到而深入的理解，對(duì)治理理論的發(fā)展起到奠基作用。*〔美〕詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理——世界爭(zhēng)執(zhí)中的秩序與變革》，張勝軍譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第5頁；〔英〕羅伯特·羅茨：《新的治理》，木易編譯，俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第86～96頁；〔英〕格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，俞可平主編：《治理與善治》，第34～47頁。然而，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，最具代表性和權(quán)威性的定義來自聯(lián)合國全球治理委員會(huì)，認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”*全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，潘小娟、張辰龍主編：《當(dāng)代西方政治學(xué)新詞典》，長春：吉林人民出版社，2001年，第4～5頁；唐亞林：《國家治理在中國的登場(chǎng)及其方法論價(jià)值》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第2期。。從這個(gè)定義不難看出，治理是一種理念和方法論，其基本主張是：治理主體是多元的，治理主體之間形成一種多維網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(關(guān)系)，治理目標(biāo)是多向度的，治理過程注重互動(dòng)持續(xù)，治理機(jī)制是上下互通，正式制度安排與非正式溝通兼具。這一定義很快被世界大多數(shù)國家政府機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)組織信奉。然而，隨著治理實(shí)踐的深入拓展，一些研究者警覺到治理的局限性，包括合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾(鮑勃·杰索普)、合法性問題和民主性問題(麻寶斌)等，*麻寶斌：《公共治理理論與實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第39頁。于是，治理理論的本土化成為關(guān)注的焦點(diǎn)?！爸袊街卫怼睒I(yè)已形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多元協(xié)作治理模式。

將上述“民族問題”與“治理”的概念整合在當(dāng)代中國的情境中就是民族問題治理能力的內(nèi)涵。所謂民族問題治理能力，就是指運(yùn)用治理理論“中國化”的合理成分(包括治理理念、主體、目標(biāo)、過程、機(jī)制)解決中國少數(shù)民族自身發(fā)展、民族之間以及少數(shù)民族與國家之間關(guān)系問題工作的動(dòng)力和績(jī)效。根據(jù)2014年中央民族工作會(huì)議的闡釋，這些問題可以具體化為民族團(tuán)結(jié)、少數(shù)民族和多民族地區(qū)發(fā)展、民生改善、各民族共有精神文化家園、城市民族工作、多民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)等。而治理理論“中國化”的合理成分則是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會(huì)通力合作的民族工作格局”*《中央民族工作會(huì)議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/0930/c1024-25763359.html。。

二、中國民族問題治理能力的現(xiàn)狀

新中國成立60多年來的民族問題治理實(shí)踐表明，中國政府通過實(shí)施政治領(lǐng)域的民族區(qū)域自治制度、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民族地區(qū)差別化發(fā)展政策(如民族地方稅收優(yōu)惠、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)多民族地區(qū)的對(duì)口支援)、社會(huì)領(lǐng)域的人口政策和就業(yè)政策、文化領(lǐng)域的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)、語言文字權(quán)利保障等協(xié)同戰(zhàn)略，切實(shí)保障了少數(shù)民族的政治權(quán)益，促進(jìn)了少數(shù)民族聚居區(qū)的發(fā)展，縮小了中國地區(qū)發(fā)展差距，促進(jìn)了族際文化交流。這說明，中國政府和社會(huì)在民族問題治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，治理能力較好，成效顯著，已經(jīng)形成了一條“中國特色解決民族問題的道路”。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，族際流動(dòng)日漸頻繁，一些深層次的社會(huì)矛盾逐漸浮現(xiàn)?？梢哉f，成績(jī)與問題同在，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

在政治領(lǐng)域，民族區(qū)域自治制度自1984年頒布施行的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》開始正式進(jìn)入法治化軌道。30多年來，這部集統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素相結(jié)合、制度因素和法律因素相結(jié)合、歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素相結(jié)合的法律，給國家治理結(jié)構(gòu)和少數(shù)民族社會(huì)格局帶來了重要影響：對(duì)中央和少數(shù)民族地方的關(guān)系作了更為清晰的規(guī)定，明確在國家主導(dǎo)的前提下，允許少數(shù)民族自治地方享有比同級(jí)其他地方政府更多的自主權(quán)，可以結(jié)合本地區(qū)、本民族發(fā)展實(shí)際因地制宜地在不違背中央政策基本原則的前提下做一些適當(dāng)變通，從而極大地提高了少數(shù)民族的政治參與熱情，加強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，增加了中央與少數(shù)民族自治地方之間的互動(dòng)，拓展了少數(shù)民族的國家政治參與空間；以少數(shù)民族區(qū)域自治為平臺(tái)，中央政府先后采取財(cái)政、稅收、工業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)專項(xiàng)資金等措施給予少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)扶持，少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)得到蓬勃發(fā)展，間接地支持了民族平等和民族團(tuán)結(jié)的政治目標(biāo)。然而，隨著中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，民族區(qū)域自治制度面臨著一些挑戰(zhàn)，這說明，政治領(lǐng)域民族問題治理能力亟待升華：盡管在頂層設(shè)計(jì)中充分肯定了少數(shù)民族地方自治政府相比同級(jí)一般地方政府享有一定的自治權(quán)，但在政治實(shí)踐中這種自治權(quán)并沒有得到較好地貫徹執(zhí)行，表現(xiàn)出兩者之間并無顯著差異，甚至傾向于“職責(zé)同構(gòu)”，自治權(quán)在中央主導(dǎo)的現(xiàn)代國家建構(gòu)中如何更好地得到落實(shí)是一個(gè)懸而未決的難題；保障自治權(quán)運(yùn)行的法治體系尚不健全，國家層面的民族區(qū)域自治法、自治州的自治條例、自治縣的自治條例已先后頒布施行，可是時(shí)至今日，連接自治州、自治縣自治條例與國家民族區(qū)域自治法的自治區(qū)自治條例尚未成形，造成了法治結(jié)構(gòu)的斷裂；同時(shí)，就現(xiàn)有的自治法律法規(guī)而言，其中缺失對(duì)違反民族區(qū)域自治法律法規(guī)行為制裁的法律制度，一定程度上弱化了法律對(duì)少數(shù)民族政治權(quán)益的保障力。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)少數(shù)民族和多民族地區(qū)實(shí)行有別于漢族聚居區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策是中國長期奉行的一項(xiàng)重要政策。經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策分布廣泛，大致有財(cái)政優(yōu)惠政策(《少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)》《邊疆補(bǔ)助款》《民族自治地方機(jī)動(dòng)金》等)、稅收優(yōu)惠政策(《邊疆少數(shù)民族地區(qū)的輕稅照顧》《減免工商稅》《減免自治地方企業(yè)所得稅》等)、金融優(yōu)惠政策(《少數(shù)民族貧困地區(qū)貧困基金人行貸款》《少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項(xiàng)貼息貸款》《民族福利工廠貸款》等)、貿(mào)易優(yōu)惠政策(《民族貿(mào)易企業(yè)“三照顧”》《民族貿(mào)易企業(yè)優(yōu)惠貸款》《對(duì)邊境貿(mào)易實(shí)行稅收優(yōu)惠》等)、資源開發(fā)優(yōu)惠政策(《對(duì)民族自治地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的扶持與照顧》)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠政策(《資金上扶持民族地區(qū)的水電建設(shè)》《戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)建設(shè)措施》等)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)惠政策(《減少農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、銷售稅收》《農(nóng)用物資分配比例照顧》)等七大類，盡管經(jīng)歷了中國經(jīng)濟(jì)體制的重大轉(zhuǎn)型，一些經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策已經(jīng)失效，但不容置疑的是，經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策有力地推進(jìn)了少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。以城鎮(zhèn)化率為例，1985年，青海和寧夏兩地區(qū)分別為33.81%、22.08%；2011年時(shí)已分別達(dá)到46.22%、49.82%。歷史上農(nóng)業(yè)人口占據(jù)絕大多數(shù)的少數(shù)民族聚居區(qū)開始出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)人口—非農(nóng)業(yè)人口”平分秋色的局面，說明以經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策為推動(dòng)力的工業(yè)化有了長足發(fā)展，這對(duì)族際之間、地區(qū)之間發(fā)展差距的控制意義重大。然而，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域民族問題治理能力同樣面臨新形勢(shì)的挑戰(zhàn)：以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)稅體制改革使原有的一些民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策喪失功效，對(duì)民族地區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助的依據(jù)不復(fù)存在，因而，民族地區(qū)財(cái)政面臨較大壓力，公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)能力大大弱化；中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立以后，全國各地生產(chǎn)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，但生產(chǎn)要素的流向具有明顯的方向性，即民族地區(qū)的自然資源、富余勞動(dòng)力以轉(zhuǎn)移到東中部較發(fā)達(dá)地區(qū)為主，短時(shí)間內(nèi)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了起色，戰(zhàn)略意義上卻不利于民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展，基于此，民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距不但沒有縮小反而呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。如何縮小并適度控制地區(qū)發(fā)展差距，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中的又一重大問題，考驗(yàn)著中國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)γ褡鍐栴}的治理能力。

在社會(huì)領(lǐng)域，具有代表性的政策是考試加分和計(jì)生政策變通。以考試加分政策為例，考試加分政策的明確規(guī)定始于1984年教育部頒發(fā)的《高等學(xué)校招生工作的規(guī)定》，對(duì)邊疆、山區(qū)、牧區(qū)等多民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生在高考錄取時(shí)適當(dāng)放寬分?jǐn)?shù)，其實(shí)，在此之前，1950年第一次制定的高校招考規(guī)定中就體現(xiàn)了“同等成績(jī)、優(yōu)先錄取”的原則。考試加分政策有力地調(diào)動(dòng)了多民族地區(qū)發(fā)展教育的動(dòng)力，區(qū)域高考升學(xué)率顯著提升。然而，近年來關(guān)于少數(shù)民族考生加分錄取的社會(huì)公平性引發(fā)了社會(huì)關(guān)注，一些學(xué)者基于田野訪談?wù)J為，這樣的優(yōu)惠政策不僅可能起不到促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展、縮小同其他民族差距的作用，相反，會(huì)固化這種差異；高等教育少數(shù)民族優(yōu)惠政策增加了少數(shù)民族學(xué)生對(duì)優(yōu)惠政策的高度依賴性，固化了少數(shù)民族基礎(chǔ)教育與普通基礎(chǔ)教育水平的差距。同時(shí)，對(duì)生活在多民族地區(qū)的漢族考生而言，“感覺受到了不公平待遇”。為此，2014年的中央民族工作會(huì)議提出了要實(shí)行“差別化的區(qū)域政策”，同時(shí)，提出“教育投入要向民族地區(qū)、邊疆地區(qū)傾斜，加快民族地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化和寄宿制學(xué)校建設(shè)，實(shí)行免費(fèi)中等職業(yè)教育，辦好民族地區(qū)高等教育，搞好雙語教育”*《中央民族工作會(huì)議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》。。因而，既能促進(jìn)多民族地區(qū)教育發(fā)展，又能體現(xiàn)社會(huì)公平的差別化。少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施是反映社會(huì)領(lǐng)域?qū)γ褡鍐栴}治理能力的重要指標(biāo)之一，是民族工作的重要內(nèi)容。

在文化領(lǐng)域，民族問題治理的目標(biāo)是“建設(shè)各民族共有精神家園，積極培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)，弘揚(yáng)和保護(hù)各民族傳統(tǒng)文化”。承載著少數(shù)民族族群記憶和家族情感的傳統(tǒng)文化如何得以傳承和發(fā)展歷來是民族工作的重任，也是培育和建設(shè)中華民族共同體意識(shí)的前提和基礎(chǔ)。2011年，《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》正式頒布施行，這標(biāo)志著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)正式進(jìn)入立法保護(hù)階段，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，在少數(shù)民族文化的專門領(lǐng)域也有與之配套的行政法規(guī)和規(guī)章，如尊重和保護(hù)少數(shù)民族節(jié)日風(fēng)俗的《關(guān)于運(yùn)用傳統(tǒng)節(jié)日弘揚(yáng)民族文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)的意見》(中央文明辦等五部委，2005年6月)、加強(qiáng)少數(shù)民族古籍保護(hù)工作的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族古籍保護(hù)工作的實(shí)施意見》(國家民委、文化部，2008年1月)、扶持少數(shù)民族體育事業(yè)的《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作的意見》(國家民委、國家體育總局，2006年1月)等。這些政策實(shí)施以來，少數(shù)民族聚居區(qū)許多瀕臨消亡的文化遺產(chǎn)得到了及時(shí)搶救和保護(hù)，維護(hù)了少數(shù)民族文化的多樣性，為培育中華民族文化共同體意識(shí)積累了基礎(chǔ)?？墒窃谏贁?shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)政策執(zhí)行過程中仍然存在著一些問題：重視遺產(chǎn)申報(bào)輕視保護(hù)。許多地方政府投入大量經(jīng)費(fèi)申報(bào)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目，但對(duì)非遺的保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入?yún)s極不平衡；過度依賴產(chǎn)業(yè)化的保護(hù)措施，使少數(shù)民族傳統(tǒng)文化原有的精神特質(zhì)正在消亡，大量少數(shù)民族傳統(tǒng)手工藝由于一些不合理的逐利行為被大型機(jī)械制作代替。我們?cè)谛陆透拭C走訪調(diào)研時(shí)，有些非遺傳承人坦言“量大了，成本低了，效益增加了，但藝術(shù)氣息正在節(jié)節(jié)敗退”。此外，還有部分國內(nèi)研究者關(guān)注的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)私屬化問題、遺產(chǎn)和傳承人造假問題等。

綜上所述，中國民族問題治理能力在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域政策的合力推動(dòng)下有顯著增強(qiáng)，但同時(shí)還要看到存在的不足和問題。

三、中國民族問題治理能力的困境

當(dāng)前，中國社會(huì)發(fā)展已步入“新常態(tài)”，作為多民族國家，民族問題治理能力直接關(guān)系民族社會(huì)穩(wěn)定，更影響國家有序發(fā)展。必須承認(rèn)，中國民族問題治理能力與和諧社會(huì)建設(shè)、與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還有一定差距，應(yīng)積極正視并解決現(xiàn)實(shí)困境，找到提升民族問題治理能力的突破口。

第一，治理的工具(制度安排)內(nèi)容結(jié)構(gòu)欠合理、技術(shù)層面欠規(guī)范。制度安排主要包括利益整合、權(quán)益保障、宗教導(dǎo)向以及溝通渠道等內(nèi)容。制度安排不合理，少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)益得不到根本保障，就容易導(dǎo)致多民族地區(qū)少數(shù)民族內(nèi)部、族際關(guān)系、少數(shù)民族與國家之間關(guān)系的緊張態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，建立以利益整合、權(quán)益保障、宗教導(dǎo)向以及溝通渠道為主要內(nèi)容的、合理的制度安排對(duì)于中國民族問題治理能力提升至關(guān)重要，但這是一個(gè)不斷探索、實(shí)踐和調(diào)適的過程，不可能一蹴而就，因而，制度安排仍是民族問題治理能力提升面臨的困境。此外，在制度安排的技術(shù)層面，制度的“完整性”不足、“技術(shù)性”欠規(guī)范?！巴暾浴笔侵钢贫葢?yīng)包含制度設(shè)計(jì)背景、制度內(nèi)容、制度實(shí)施機(jī)制、背離制度應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等幾方面的主要內(nèi)容，現(xiàn)有的自治法律法規(guī)中缺失了對(duì)違反民族區(qū)域自治制度法律法規(guī)行為的制裁，一定程度上弱化了法律對(duì)少數(shù)民族政治權(quán)益的保障力；“技術(shù)性”是指一些制度設(shè)計(jì)在技術(shù)方面還沒有做到精確，總體比較籠統(tǒng)粗糙，如少數(shù)民族優(yōu)惠政策，從優(yōu)惠政策的受惠對(duì)象到受惠標(biāo)準(zhǔn)，基本采取了大一統(tǒng)的措施，多民族地區(qū)內(nèi)部差異很大，分層分類的精細(xì)化優(yōu)惠政策應(yīng)是今后的改革方向。顯然，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策不僅沒有最大限度地實(shí)現(xiàn)效率，也無法盡可能地保障社會(huì)公平正義。

第二，治理的環(huán)境日益復(fù)雜。治理的環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境。一是政治穩(wěn)定仍是多民族地區(qū)發(fā)展的首要目標(biāo)。近年來，國際政治局勢(shì)巨變、恐怖主義泛起、流動(dòng)沖突事件頻發(fā)，這些事件不是孤立的，背后與其特定的宗教活動(dòng)密切相關(guān)，對(duì)擁有多民族、多種宗教信仰的中國形成了一定的沖擊?？梢哉f，國內(nèi)外政治環(huán)境的變化影響著民族問題治理能力。二是區(qū)域差距是制約中國民族問題治理能力的另一重要環(huán)境。一方面，這種發(fā)展差距的客觀存在，使得少數(shù)民族聚居區(qū)和少數(shù)民族有一種心理上的失衡，進(jìn)而產(chǎn)生心理上的相對(duì)被剝奪感，造成少數(shù)民族聚居區(qū)和少數(shù)民族心理上的不平等；另一方面，這種差距的存在，極大地限制了多民族地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等各方面的公共服務(wù)質(zhì)量，然而，區(qū)域差距在短期內(nèi)不可能消除，只能盡可能縮小，實(shí)現(xiàn)區(qū)域差距的有效控制并非易事。三是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，少數(shù)民族流動(dòng)人口呈明顯增加態(tài)勢(shì)，而與流動(dòng)人口管理相關(guān)的政策法規(guī)又不健全，無疑增加了治理的復(fù)雜性。四是文化整合是構(gòu)建中華民族共同體、建設(shè)各民族共有精神文化家園的必由之路。然而，不同民族有著不同的歷史文化傳統(tǒng)，隨著少數(shù)民族自身發(fā)展，各民族對(duì)自身歷史文化傳統(tǒng)的保護(hù)意識(shí)更強(qiáng)，對(duì)中華民族文化整合提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第三，治理的機(jī)制短期內(nèi)難以有效形成。合作共治是治理理論中一個(gè)核心主張，而在中國民族問題治理實(shí)踐中，同樣提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同配合、全社會(huì)通力合作的民族工作格局”。然而，包括企業(yè)、非盈利組織在內(nèi)的社會(huì)組織不僅數(shù)量少，更重要的是，功能不健全、組織類型單一是多民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。一些理應(yīng)可以交由社會(huì)組織承擔(dān)或履行的功能無法有效地從政府手中讓渡出去，社會(huì)組織缺位現(xiàn)象突出。同樣，就公眾而言，參與民族問題治理的公眾無論是不是少數(shù)民族，具有公共精神是其基本的素質(zhì)要求，但從近年來發(fā)生的西藏拉薩“3·14”打砸搶燒事件、新疆烏魯木齊“7·5”事件、云南昆明“3·01”事件等能夠看出，分裂分子通過挑動(dòng)民族主義情緒，甚至通過暴力恐怖行為試圖分裂國家的破壞活動(dòng)，對(duì)多民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾帶來極大的負(fù)面影響，造成部分成員的公共精神缺乏。治理的機(jī)制由治理主體以及主體間的溝通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，目前多民族地區(qū)多元治理主體尚未完全培育，因而，治理的機(jī)制短期內(nèi)難以有效形成，民族問題治理能力的提升面臨又一困境。

從上述三個(gè)困境來審視，今后中國民族問題治理能力提升的突破口應(yīng)是：積極適應(yīng)日益復(fù)雜的治理環(huán)境，并根據(jù)環(huán)境特征對(duì)治理的工具從內(nèi)容結(jié)構(gòu)和技術(shù)層面做優(yōu)化設(shè)計(jì)；同時(shí)，積極培育多元治理主體，以構(gòu)建民族問題的治理機(jī)制。

責(zé)任編輯：劉欣

*本文系國家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目“我國民族問題治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”(14ZDA075)、教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國西北城市民族關(guān)系發(fā)展態(tài)勢(shì)與對(duì)策研究”(14JJD850011)及蘭州大學(xué)“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助項(xiàng)目“西北地區(qū)民族問題治理研究”(15LZUJBWZD006)的階段性研究成果。

中圖分類號(hào)：D633.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5330(2016)02-0063-05

作者簡(jiǎn)介：高永久，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心(教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地)教授、博士生導(dǎo)師；劉海兵，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心博士生(甘肅蘭州730020)。