林 劍

風(fēng)憲與立憲：清季都察院裁改的沖突*

林 劍

清末預(yù)備立憲，京內(nèi)官制改革首當(dāng)其沖，各部院或更名或裁撤合并。風(fēng)憲衙門都察院何去何從，朝臣和輿論建言獻(xiàn)策，裁改意見分歧明顯，一方面，內(nèi)有因勢而變的改革動力，外有分化組合的改革壓力；另一方面，科道鼓噪而鳴，高層矛盾重重，上下難以和衷共濟(jì)，爭執(zhí)乃至沖突始終存在。激烈交鋒之后，主政者權(quán)衡利弊，保存名目、變通整頓成為都察院維系皇權(quán)體制與進(jìn)入憲政政體的折衷選擇，既影響了1906年丙午改制成效，也為日后再議裁改埋下伏筆。

都察院 預(yù)備立憲 風(fēng)憲 丙午改制

被稱為風(fēng)憲衙門的都察院，①都察院創(chuàng)設(shè)于明，改自御史臺，其職掌大抵傳承自歷代御史，可謂源遠(yuǎn)流長?！睹鲿洹酚涊d，在京都察院及十三道是風(fēng)憲衙門，以肅政飭法為職。（申時行等重修：《都察院·風(fēng)憲總例》，《明會典》卷209，上海：商務(wù)印書館萬有文庫本，1936年，第4153頁）《皇朝文獻(xiàn)通考》稱都察院專掌風(fēng)憲，以整綱飭紀(jì)為職。凡政事得失、官方邪正，有關(guān)于國計民生之大利害者皆得言之，大獄重囚偕刑部、大理寺讞平之。（清高宗敕撰：《職官六·都察院》，《清朝文獻(xiàn)通考》卷82，上海：商務(wù)印書館萬有文庫本，1936年，考5603）清承明制，雍正年間六科始隸都察院，自始“臺省合一”，制度較前朝慎密，皇權(quán)體制登峰造極。由于明清設(shè)官分職注重“大小相制、內(nèi)外相維”，耳目之官讓帝王明目達(dá)聰，紀(jì)綱攸系，是為維系皇權(quán)體制重要機(jī)構(gòu)。與清末預(yù)備立憲關(guān)系甚大。近年來學(xué)術(shù)界已有相當(dāng)關(guān)注，且在丙午改制討論方面成果豐碩。②侯宜杰爬梳中央體制改革過程，指出保留吏部、都察院是編纂官制大臣妥協(xié)的結(jié)果。（侯宜杰：《二十世紀(jì)初中國政治改革風(fēng)潮——清末立憲運動史》，北京：人民出版社，1993年）李細(xì)珠注意到科道等京官彈章蜂起現(xiàn)象，試圖揭秘幕后操縱者。（李細(xì)珠：《論清末預(yù)備立憲時期的責(zé)任內(nèi)閣制——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運作的探討》，朱誠如、王天有主編：《明清論叢》第8輯，北京：紫禁城出版社，2008年）遲云飛重點研究憲政改革的起因，官方各派人士對立憲的體認(rèn)，清政府改革措施的討論與決策，預(yù)備立憲產(chǎn)生的影響。（遲云飛：《清末預(yù)備立憲研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年）關(guān)曉紅考述改制前的外官制和外官改制的醞釀和定案，揭示清末官制變革，將原來“內(nèi)外相維”格局改為上下貫注，是近代中國政體轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。（關(guān)曉紅：《從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014年）上述專著所涉及的丙午改制相關(guān)史實成為本文重要參考，其研究思路提示筆者從制度移植與本土回應(yīng)的角度解讀都察院裁改問題。此外，以言路、言官和法制史視野考察都察院存廢之著述的還有楊雄威：《日暮途窮——清末預(yù)備立憲時期的言路》，石家莊：河北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年；鄭云波：《言官與光緒朝政研究》，長春：吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年；李啟成：《清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期；劉濤：《從都察院到檢察廳》，北京：中國人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。然而，既有研究成果側(cè)重官制討論過程中風(fēng)憲官科道各奏折內(nèi)容，較少深究風(fēng)憲衙門改革與預(yù)備立憲展開的內(nèi)在聯(lián)系，易于忽略朝野輿論屢屢強(qiáng)調(diào)漢唐以來風(fēng)憲一職[1]對于皇權(quán)體制的重要性，進(jìn)而影響對體制轉(zhuǎn)型的整體理解。本文擬在前人研究基礎(chǔ)上，歷時梳理丙午改制期間都察院議改情形的基本脈絡(luò)，以圖深化對清末官制改革艱難曲折的認(rèn)識。

一、重新定位：溝通中西的努力

丙午厘定官制以前，著眼于師法立憲國而變更本國官制，且旁及都察院變革的意見有：甲午前后，較早將都察院與下議院聯(lián)系起來的是湯震，從廣開言路出發(fā)，仿照西法設(shè)置上下議院。設(shè)想下議院由都察院主導(dǎo)，上議院由軍機(jī)處主導(dǎo)，共同討論“大利之當(dāng)興，大害之當(dāng)替，大制度之當(dāng)沿革”。[2]百日維新時期，蔡鎮(zhèn)藩建議仿西國議員做法，都察院增加議事之官。[3]新政之后，康有為《官制議》主張“法古經(jīng)、行西法”，指出都察院六科既是中國議院，又是中國行政裁判所。強(qiáng)調(diào)未有議院之前，都察院是最重要的機(jī)關(guān)。[4]日俄戰(zhàn)爭勝負(fù)未分之際，出使法國大臣孫寶琦上書政務(wù)處王大臣，倡言效法英國、德國、日本開設(shè)上下議院，都察院定為下議院，政務(wù)處定為上議院。[5]五大臣出洋考察期間，皇室載振奏請變通各部舊制，考慮到因系建言論事之地，都察院未可輕議裁撤。[6]

上述構(gòu)想，相似之處均肯定都察院在皇權(quán)體制的地位和作用，通過抽取其奏議、彈劾、審官犯、判百事等職掌，對應(yīng)憲政國議院或行政裁判機(jī)構(gòu)的職能，指出改設(shè)方向；即使保留衙門，亦據(jù)西方司法獨立原則調(diào)整權(quán)限。上述建議與意見，有如下值得關(guān)注點：其一，視角問題，中為體，西為用。都察院作為天子之耳目，設(shè)官之意重在下情上達(dá)，內(nèi)部監(jiān)督及糾偏防弊，服從服務(wù)于皇權(quán)。各種方案初衷不是使之走向皇權(quán)體制的對立面，而是新陳代謝后功能回歸。其二，若采用三權(quán)分立推進(jìn)改制，議會終將監(jiān)督皇權(quán)。上述諸議中以通上下之情比附代議職能，實未突破皇權(quán)體制封閉監(jiān)督模式。此求形似而非神似的思路，究竟是時人認(rèn)識局限抑或是已有自覺的刻意含糊，有待進(jìn)一步研究。①時論認(rèn)為都察院與議院不可相提并論，但可比附，“第天下事有精神不同，而形式尚可比附者。存其形式，即可預(yù)為改易精神之地”。見《本館論說·論裁減科道之不宜》，《時報》1906年3月23日第1版。其三，底層官員言論多以經(jīng)世文編系列或報刊雜志為傳播媒介，未必能夠上達(dá)天聽。駐外使節(jié)以及大臣采用正式渠道表達(dá)觀點，雖納入政府視野，亦未真正提上議事日程。

五大臣出洋考察回國后，仿行立憲漸成朝野共識，官制改革進(jìn)入倒計時。由于清朝皇權(quán)體制和外國憲政體制的主旨和架構(gòu)大為不同，內(nèi)官制牽一發(fā)而動全身，各部院依照三權(quán)分立原則進(jìn)行調(diào)整，②“三權(quán)”之說是舶來之物，新概念與舊制度差異甚大，以“行政”為例，其范圍內(nèi)容不斷擴(kuò)展，參見關(guān)曉紅：《清末官制改革與行政經(jīng)費》，《學(xué)術(shù)研究》2009 年第11期。勢必關(guān)聯(lián)推動都察院重新定位。

1906年8月25日，出使各國考察政治大臣、禮部尚書戴鴻慈與閩浙總督端方奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備，建議共8條，3條與都察院密切相關(guān)：一是仿行設(shè)置責(zé)任內(nèi)閣，統(tǒng)一中央行政。二是內(nèi)外各重要衙門堂官明確主輔，避免推諉牽制。三是“中央各官宜酌量增置、裁撤、歸并也”。此最后一條至為關(guān)鍵。在其中央官制總體設(shè)計中，新內(nèi)閣總領(lǐng)中央九部，新內(nèi)閣之外，增置集議院等獨立機(jī)關(guān)。該折認(rèn)為，各國于司法行政之外設(shè)立行政裁判院，上圖國家公益，下保人民權(quán)利，制度雖各有不同，而“公開裁判許眾庶旁聽，扶助私益許吏民對質(zhì)”，立意與都察院大略相等。[7]

若按中西官制對應(yīng)思路，刑部改法部、大理寺改都裁判廳、都察院改行政裁判院似乎順理成章。然而，該折主張單獨設(shè)立行政裁判院，專門受理官民不公之訴訟及官員懲戒處分。而以國會不能驟然開辦，權(quán)宜之計仿照日本做法將都察院改集議院，作為國會“練習(xí)之區(qū)”。[8]其主要職能和選舉辦法也有考量，負(fù)責(zé)審議財政預(yù)算、建議條陳、疏通輿情等，“選額既已平均，意見自無畛域，而本省利病亦可因此研究，以補中央耳目所不逮矣?！辈⒈硎緦沓闪鴷?，自可賦予立法權(quán)。[9]

需要指出的是，深諳本國實情又熟稔立憲國體制的戴鴻慈與端方，制度設(shè)計煞費苦心。一是總體框架效仿日本二元君主制，與虛君共和的英國相比，皇權(quán)尤重；選擇“練習(xí)之區(qū)”過渡，不采取一步到位方式，且將彈劾權(quán)劃給行政裁判院，立法權(quán)留待將來之國會，可弱化對皇權(quán)的沖擊。二是集議院通上下之情，有言事之權(quán)、耳目功能，似與都察院職掌相同，改設(shè)師出有名。三是全國按省劃定選區(qū)，除王公、勛爵、京員額公推，紳商、士子參選議員。有別于以往都察院與議院、御史與議員直接或間接劃等號的主張，議員公推公選而非欽定，意味著官民開放式監(jiān)督有望取代封閉監(jiān)督機(jī)制，皇權(quán)受到影響。由此可見，設(shè)計者如此安排，在由舊的君主專制國家體制向新的議會民主制國家體制過渡的過程中，有意讓新、舊勢力分享政權(quán)，并形成暫時的平衡。①參見遲云飛：《清末預(yù)備立憲研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年，第69頁。

尤其需要注意的是，戴折明確以中央與地方官制對應(yīng)清朝原有的內(nèi)外官制，如此套用外來概念觀照清代的部院與直省，與清朝集歷代王朝體制之大成的設(shè)置用意形似而實異，且對改制造成很大困擾。②參見關(guān)曉紅：《清季外官改制的“地方”困擾》，《近代史研究》2010年第5期。就都察院而言，外官的督撫例兼都察院右都御史、右副都御史名銜，乃原先“內(nèi)外相維”的格局所致。倘若將都察院抽離皇權(quán)體制，改為中央機(jī)關(guān)，實際上難以安置，亦是后來論者爭辯不休的關(guān)節(jié)。

同樣擁有直接觀察外國政體經(jīng)驗、出使德國的大臣楊晟意識到立憲前后應(yīng)分階段處理，暫存整肅風(fēng)憲之官極其重要。他建言疏通監(jiān)察，都察院職官視情形決定去留。具體言之，國會未開之前，裁撤長官、改革行取之法、廢除科道名目，比照立憲國“三大委員”重新條理職能，分設(shè)三職：一司諫諍，一司監(jiān)察，一司代達(dá)。限制條款為不得議論法律、敕令，防止阻礙行政運作。國會成立之后，裁撤與憲法規(guī)定權(quán)限相抵觸之職，分別并入應(yīng)管之官。[10]

楊折雖未明言裁撤都察院，然所議科道更名轉(zhuǎn)型的出路，實仍仰賴憲法規(guī)定確認(rèn)進(jìn)退，近乎漸進(jìn)式裁撤取向。在其官制大綱中，討論順序以官員為先，機(jī)構(gòu)為后。例如，法制撰定之官協(xié)贊立法，各級裁判之官鄭重司法，整肅風(fēng)憲之官疏通監(jiān)察等。與戴鴻慈、端方注重將中西機(jī)構(gòu)對應(yīng)改革構(gòu)想不同，楊晟注意到中國地域廣闊、人民眾多，設(shè)官數(shù)量將十倍于外國，百倍于前代，應(yīng)顧及本土實情，側(cè)重為既有體制舊官員找到新官制新位置，并不拘泥于衙門裁撤并轉(zhuǎn)，似乎借此建立一條平緩坡道，讓皇權(quán)體制逐漸淡出，憲政體制逐漸興起，實現(xiàn)對接中西之目的。

二、改設(shè)之議：分歧與沖突

在接受戴鴻慈、端方所奏之后，1906年9月1日，清廷宣布預(yù)備仿行立憲政體，強(qiáng)調(diào)“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，決定“先將官制分別議定，次第更張”。[11]隨后，媒體披露編制官制大臣擬定的官制大綱，其中，集議院以都察院改設(shè)為議院基礎(chǔ)，其制度大要8條，與戴鴻慈、端方等原奏大致相同，③《代論·擬定官制大綱（續(xù)）》，《時報》1906年9月12日第1版。另，官報披露都察院改為集議院消息，御史聞之頗為疑慮。見《御史王步瀛奏新定官制多有未妥應(yīng)飭認(rèn)真厘定折》（光緒三十二年八月二十日），《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第428頁。說明改設(shè)意見進(jìn)入官方編纂程序。

9月18日，御史王步瀛奏陳妥定官制宜“兼采眾議”，奉旨考察政治館王大臣知照各衙門各抒所見。[12]其后，被譽為風(fēng)憲官的御史們則合力協(xié)同大小官員將討論引向全面深入，將言責(zé)作用發(fā)揮淋漓盡致，彰顯自身價值。

關(guān)于改設(shè)議院，一些御史基于維護(hù)風(fēng)憲官既有職能，提出不同意見。給事中陳田認(rèn)為改設(shè)之后，只得議論政事，不得單銜具奏，使得朝廷耳目閉塞，進(jìn)而警告朝廷，“萬一不幸有如康有為之謀為不軌者，言官不得直達(dá)，朝廷欲聞文悌之忠言，楊崇伊之告變，何可再得也？”[13]陳田意在彈劾疆臣跋扈、庸臣誤國，反響熱烈。惲毓鼎在日記中記載，慈禧太后把陳疏“持示樞臣，旋即收回。聞疏辭甚切，直可謂朝陽鳴鳳矣”。[14]報載，太后詢問樞臣陳田人品。[15]軍機(jī)大臣榮慶力保，“系奴才同年，人極忠誠，名譽極好”。另一位軍機(jī)大臣鐵良附和，“現(xiàn)在他們擬裁御史，若使裁去，老佛爺安能知此事？”[16]傳聞暗合陳田保存言路之意。

御史葉芾堂申明通達(dá)之義，指陳都察院改為集議院將阻塞言路，要求“糾彈不法，下通民隱，剔弊鋤奸，宜仍歸都察院”，又以民眾尚無議員資格，緩設(shè)集議院。[17]御史趙炳麟矚目新設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任內(nèi)閣與集議院關(guān)系，認(rèn)為內(nèi)閣官制草案授權(quán)總理大臣自行交議、自行議決、自作議長，明里僅有行政名義，暗地里掌握立法、司法之權(quán)，“集議院徒作贅疣，甚或資為政府之傀儡”，[18]言下之意，對集議院并不贊同。

值得一提的是，趙炳麟還發(fā)現(xiàn)新內(nèi)閣制侵損上奏權(quán)，動搖都察院地位，危及皇權(quán)。雍正以來，清朝有上奏權(quán)官員人數(shù)相當(dāng)固定，對于上奏權(quán)的使用極為慎重，各衙門堂官上奏一般都聯(lián)銜，以機(jī)構(gòu)的名義出奏。①參見茅海建：《戊戌變法期間司員士民上書研究》，朱誠如、王天有主編：《明清論叢》第5輯，北京：紫禁城出版社，2004年，第5頁。相形之下，都察院別具一格，除了滿漢6堂官以外，80名科道官員均可單獨直遞封奏，并許風(fēng)聞奏事，權(quán)力很大。而按新內(nèi)閣制條目規(guī)定，一是原有上奏權(quán)內(nèi)外官員數(shù)百名銳減為內(nèi)閣及各部大臣共14人，“言路隘之又隘”。二是例行事件方許該部尚書單銜具奏，有名無實。三是閣議破壞祖制召見獨對之法。趙氏直言，“臣不知此次該大臣等所擬官制，將置朝廷于何地也?！币谎砸员沃?，新編官制權(quán)歸內(nèi)閣，“大權(quán)久假不歸，君上將擁虛位”，[19]切中慈禧心事。②慈禧首要關(guān)注“君權(quán)不可侵損”，見《余肇康致瞿鴻禨》（光緒三十二年八月初五日），《瞿鴻禨朋僚書牘選》(上)，中國社會科學(xué)院近代史研究所近代史資料編輯部編：《近代史資料》總108號，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年，第21頁。

一些官員延續(xù)前述都察院比附議院思路，試圖闡明風(fēng)憲與立憲相通相助。員外郎閔荷生認(rèn)為，國朝愛惜言官，討論庶政部議再三，實兼專制、立憲之美意?！胺浇裰戈愓碌檬?，不可無人，遵守朝章推行盡利，尤不可無人，人多則言雜”，主張以都察院為會議之地，精選進(jìn)言之官，不必裁員。[20]趙炳麟進(jìn)一步申論，議院尚未設(shè)置，立法權(quán)無所歸屬，建議遵從祖制，以有直接上奏權(quán)的御史、講官及四品以上京堂，分任立法職務(wù)，暢通民意表達(dá)渠道。[21]所謂立法之職務(wù)，應(yīng)指議員。對于御史等官充當(dāng)議員，大臣看法不同，“殊恐程度不及，難勝其任”。[22]

與朝臣反復(fù)申辯意見懸殊，有媒體從根本上質(zhì)疑改設(shè)之舉?！稇椪s志》發(fā)表題為《庶政公諸輿論釋義》社論，解讀9月1日上諭，指出國家機(jī)關(guān)分為執(zhí)行機(jī)關(guān)及監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督機(jī)關(guān)即輿論之所寄也，在中央則為國會，在地方則為地方議會；強(qiáng)調(diào)輿論機(jī)關(guān)由人民選舉組織，代表民意，注重于監(jiān)督政府。一針見血指出，“集議院之性質(zhì)與都察院截然不同。都察院拾遺補闕，為君主之私屬。集議院代表輿論，為國家一獨立機(jī)關(guān)?！彼灾?，風(fēng)憲衙門之于皇權(quán)體制，集議院之于立憲體制，涇渭分明。如果以舊改新，將導(dǎo)致名實相混、精神湮滅。社論還分析朝臣未曾提及而現(xiàn)實存在的困難，譬如，舊衙門習(xí)氣問題，都察院人員如何安置問題，全部更新還是妥協(xié)仍舊問題，可能因為該雜志的憲政研究會背景，最后得出結(jié)論，認(rèn)為“此院必宜新置也”。[23]

坊間消息，自裁撤都察院之議起，臺諫人人自危。[24]王寶田、周克寬、胡思敬等官員紛紛上折提醒當(dāng)?shù)溃毫恳酝猓疾煸鹤顬橹匾?，“誠以風(fēng)憲之臣，固國家耳目所寄也”，歷代忠清骨鯁之臣彈劾權(quán)奸，使遠(yuǎn)近震悚，豪貴斂跡，言官突然全部裁撤，會引發(fā)下情壅塞、深宮孤立、臣民驚懼的后果，故“閑散或有可裁，而都察院斷無可裁之理”。[25]

在官制討論期間，都察院總憲陸寶忠授意御史交章攻擊官制改革，陸的背后又有軍機(jī)大臣鐵良、榮慶，而其幕后指揮則是軍機(jī)大臣中位高權(quán)重的瞿鴻禨。③參見李細(xì)珠：《論清末預(yù)備立憲時期的責(zé)任內(nèi)閣制——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運作的探討》，朱誠如、王天有主編：《明清論叢》第8輯，北京：紫禁城出版社，2008年，第7頁。因反對聲音眾多，阻力太大，厘定官制有“五不議”之說，都察院名列其中。[26]報紙進(jìn)一步探悉，內(nèi)官制草案大致敲定，“惟都察院議論不一”。起初，袁世凱、端方倡議將都察院并入集議院，消滅其名目。載澤則主張存留，且設(shè)法改良。嗣后，“兩宮圣意亦欲保存此衙門，故決議不提議，袁宮保召見時亦奏明不改都察院。”[27]袁世凱何以改變主意，有兩種說法，一是當(dāng)事人楊壽枏回憶，源于自己力爭，“臺諫之職，總司風(fēng)憲，糾察官邪，實為漢唐以來之善制，似宜保存”，以及載澤相勸，“臺官彈劾不避權(quán)貴，我輩不宜輕”。[28]另一是孫家鼐反對。第一次會議袁主裁都察院，孫與爭甚烈，不歡而散。第二次會議孫缺席，但提交書面意見，中有“都察院之制，最不利于雄奸臣慝，亦惟雄奸臣慝，最不樂有都察院”數(shù)語，舉座為之失色，都察院遂得保存。[29]

顯而易見，主張立憲的官員和保守的官員異口同聲風(fēng)憲官利于皇權(quán)，不利于權(quán)臣。而在戴鴻慈看來，風(fēng)憲官自身抗?fàn)幹陵P(guān)重要，自宣布預(yù)備立憲以來，“其后組織內(nèi)閣，以各部為行政大臣，擬以察院改為立法部，以刑部改為司法省，嗣因察院御史不肯聽裁，遂罷議立法一部?！盵30]

三、風(fēng)憲所關(guān)：進(jìn)不去的立憲體制

保留主張既定，如何符合厘定要旨安置都察院，考驗厘定官制大臣們的政治智慧。坊間傳聞，針對都察院與新定各部官制有所抵觸的質(zhì)疑，大臣以圣意所在，又恐開罪言官，均不愿意更張。[31]載澤等迎難而上，主張官制草案將其納入直隸朝廷監(jiān)督內(nèi)閣之五院序列，“有集賢院以備咨詢，有資政院以持公論，有都察院以任彈劾，有審計院以查濫費，有行政裁判院以待控訴。”[32]不言而喻，作為中央獨立機(jī)關(guān)，四院皆仿憲政體制之新設(shè)，惟獨都察院為皇權(quán)體制之舊有，于此，立憲與風(fēng)憲似可兼容并蓄。

《都察院官制草案》解釋“存古”之義，“漢唐以來悉重此職，實中國制度之特色，亦為各國所交稱。風(fēng)憲所關(guān)，無可裁并。”惟需變通厘定三事：各部院新官制一長官、二次官，均不分滿漢，都察院沿用舊制，與之相歧。六部變更，六科仍存舊目，名實不符。舊制都察院兼掌伸理冤抑、稽核報銷，職務(wù)太繁，遂難盡舉；既仿司法獨立之制，應(yīng)專掌監(jiān)察非違、條陳利弊。[33]該草案經(jīng)奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨等總司厘定后奏報。

11月6日，清廷公布新官制上諭，宣稱都察院本糾察行政之官，職在指陳闕失、伸理冤滯，著改為都御史一員、副都御史二員；六科給事中著改為給事中，與御史各員缺，均暫如舊。[34]可見，慈禧太后最大限度保留舊制，同時，否決責(zé)任內(nèi)閣制。觀此一去一留，除了瞿鴻禨默運挽回，[35]還有科道的因素?！渡陥蟆贩Q，太后覽閱關(guān)于新內(nèi)閣之總理大臣權(quán)勢太重等奏折，大為動容，故內(nèi)閣、軍機(jī)處均未更動。[36]《盛京時報》傳聞，趙炳麟、王步瀛、劉汝驥等科道前后所上改定官制條陳語多中肯，頗蒙兩宮采擇嘉許，特許都察院衙門維持現(xiàn)狀，并將科道各官優(yōu)加倚任。[37]而據(jù)當(dāng)事人記述，慈禧太后曾對劉汝驥說，“所謂預(yù)備立憲者，無非通下情就是了，那不是空空立憲兩個字，祖宗法度就全不用了。就是各國憲法，亦自不同。我自然有主意，不至失了大權(quán)，你只管放心?！雹賱⑷牦K：《陶甓公牘》，官箴書集成編纂委員會編：《官箴書集成》，合肥：黃山書社，1997年，第464頁。一定程度折射主政者激揚風(fēng)憲的用心和對立憲的認(rèn)識偏差。

細(xì)繹新官制關(guān)于都察院17個字的定位，與前引《皇朝文獻(xiàn)通考》之表述大同小異?！凹m察行政之官”似為趨新說法，實質(zhì)仍為風(fēng)憲官；“指陳闕失”與《都察院官制草案》“條陳利弊”說法相符。至于“伸理冤滯”通達(dá)下情，原系都察院專有職責(zé)，故京控案件向歸辦理。奕劻等核定方案時曾據(jù)司法獨立原則刪除，清廷則在裁定方案中予以恢復(fù)?？梢?，涉及皇權(quán)體制的關(guān)鍵職掌不容有失。但是，三法司之制漸廢，[38]此一與審判緊密相關(guān)的權(quán)限尚未切割，留下日后部院爭議空間。若以行政裁判者視之，②織田萬認(rèn)為都察院具有伸張冤枉、檢查會計等9項職權(quán)，是“實質(zhì)上之行政裁判者”、“兼我會計檢查院者”，見氏撰：《清國行政法》，李秀清、王沛點校，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第210-211頁。鑒于行政裁判院已被剔除出新官制，則為重議都察院改設(shè)行政裁判機(jī)構(gòu)留有伏筆。時論已關(guān)注行政裁判缺位現(xiàn)象，并對都察院寄以厚望，“可補行政裁判所之窮”。[39]此外，上諭決定漸次增設(shè)審計院、資政院，兩院職掌與都察院的會計檢查、疏通輿情、通達(dá)民意等職掌互有交叉，亦隱含沖突的可能。綜合而言，丙午官制改革方案中，都察院大體如舊，顯示其不似其他部院，通過裁改并轉(zhuǎn)逐漸成為憲政體制的中央機(jī)構(gòu)一員，仍屬于皇權(quán)體制的風(fēng)憲衙門。其新表述邊界模糊，或因為軍機(jī)大臣未明新學(xué)，“故頒諭之始，即已含混不分疆界”，③新官制關(guān)于法部和大理院權(quán)屬并未清晰界定，后來引發(fā)爭執(zhí)，史稱“部院之爭”，法部尚書戴鴻慈跨洋去信求教梁啟超解決之道，見戴鴻慈：《致任公先生書》（光緒三十三年二月卅日），丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海：上海人民出版社，1983年，第380頁。給都察院未來走向增添不確定因素。

有意思的是，新官制塵埃落定之際，革命黨人孫中山從共和政治的角度，給都察院指出獨一無二的道路。他認(rèn)為：糾察制是中國固有優(yōu)良制度，長期埋沒而不為所用，期望在五權(quán)分立的共和政治中復(fù)活。除了監(jiān)督議會外，還要專門監(jiān)督國家政治，以糾正其所犯錯誤，并解決共和政治的不足處。[40]只是孫中山理念真正付諸實踐，已到南京國民政府時期。

四、結(jié)語

要而言之，都察院維系皇權(quán)，作用獨特，無法割舍。仿行憲政，都察院難以轉(zhuǎn)型為“中央”機(jī)構(gòu)。究其原因，既凸顯時人對都察院重新定位的認(rèn)識糾葛以及高層派系紛爭，更深層次則反映風(fēng)憲衙門與立憲體制不相鑿枘。面對兩難選擇，清廷在保守者和改革者之間左右搖擺，取法中庸。正如外論所言，“彌縫主義”四字而已。[41]如此結(jié)局，各方均不滿意。隨著仿行憲政步伐越邁越大，改革迫切性與日俱增。此后數(shù)年，都察院屢議裁改，屢次延宕，兩廣總督岑春煊、都御史陸寶忠先后奏請以都察院代下院（改國議會），遭到科道極力反對，當(dāng)軸亦不以為然。①會議政務(wù)處重申“都察院職司風(fēng)憲，關(guān)系至重”，強(qiáng)調(diào)“諫官之與議員體制不同，萬難合混”，說明主政者心目中，風(fēng)憲衙門依附皇權(quán)體制，止步于立憲體制。見《會議政務(wù)處議奏都察院不可輕議更張折》（光緒三十三年九月十六日），朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5754-5755頁。職能部分重疊的新機(jī)構(gòu)資政院與舊衙門都察院并存，計劃之內(nèi)的行政裁判院遲遲未能開辦，新內(nèi)閣辦事暫行章程仍許言官自行專折入奏，等等。種種跡象表明，主政者既無勇氣除舊布新，又對日益強(qiáng)大改革呼聲反應(yīng)遲鈍。直至辛亥鼎革，袁世凱就任內(nèi)閣總理伊始，即暫停奏事，綿延百年的封奏戛然而止。丙午年間，御史趙炳麟所奏陳新內(nèi)閣破壞祖制的擔(dān)心，眾多言官所警示大權(quán)旁落權(quán)臣當(dāng)國的預(yù)言，似皆不幸言中。只是星轉(zhuǎn)斗移，都察院與清廷的覆滅，均已成為歷史的陳跡。

[1][33]《憲政初綱·官制草案·都察院官制草案》，《東方雜志臨時增刊》，光緒三十二年十二月，第77、77-78頁。

[2]湯震：《議院》，《危言（選錄）》，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·戊戌變法》第1冊，上海：上海人民出版社，1957年，第177頁。

[3]蔡鎮(zhèn)藩：《奏請審官定職以成新政折》，中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·戊戌變法》第2冊，第387頁。

[4]康有為：《官制議》，姜義華、張榮華編校：《康有為全集》第7集，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第297、252頁。

[5]《內(nèi)務(wù)·出使法國大臣孫上政務(wù)處書》，《東方雜志》第1年第7期，光緒三十年七月二十五日，第83頁。

[6]《奏為官制窳敗事權(quán)不一亟宜仿專任之法一律改定以維政體折》，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第33輯，北京：中華書局，1995年，第50頁。

[7][8][9]《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折》（光緒三十二年七月初六日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局，1979年，第371-374、374頁。

[10]《出使德國大臣楊晟條陳官制大綱折》（光緒三十二年七月二十八日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第393-394頁。

[11]光緒三十二年七月十三日上諭，中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第32冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第128頁。

[12]《清德宗實錄》卷563，光緒三十二年八月乙丑，《清實錄》第59冊，北京：中華書局，1987年，第447頁。

[13]《掌戶科給事中陳田奏疆臣跋扈庸臣誤國將釀成藩鎮(zhèn)之禍折》（光緒三十二年八月初二日），中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第 22 輯，第779頁。

[14]惲毓鼎著、史曉風(fēng)整理：《惲毓鼎澄齋日記》第1冊，杭州：浙江古籍出版社，2004 年，第324頁。

[15]《本館專電·太后注察言官人品》，《新聞報》1906年10月13日第1張。

[16]《要聞·京師近信》，《時報》1906年10月29日第2版。

[17]《御史葉芾堂奏官制不宜多所更張折》（光緒三十二年八月二十九日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第447頁。

[18][19][21]《福建道監(jiān)察御史趙炳麟奏新編官制流弊太多折》（光緒三十二年八月二十五日），中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第33輯，第46、41-43、47頁。

[20]《戶部員外郎閔荷生建言官制不必多所更張呈》（光緒三十二年八月初三日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第406-407頁。

[22]《條陳議員不宜以御史改充（京師）》，《申報》1906年10月4日第3版。

[23]羅普：《庶政公諸輿論釋義》，《憲政雜志》第1卷第1號，光緒三十二年十一月朔日，張玉法主編：《清末民初期刊匯編》，臺北：經(jīng)世書局，1985年，第54-63頁。

[24]《要聞·京師近信》，《時報》1906年11月8日第2版。

[25]《內(nèi)閣中書王寶田等條陳立憲更改官制之弊呈》（光緒三十二年八月二十八日）、《翰林院侍讀學(xué)士周克寬奏更改官制只各易新名實不如舊制折》（光緒三十二年八月十三日）、《吏部主事胡思敬陳言不可輕易改革官制呈》（光緒三十二年八月二十五日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第159、420、433頁。

[26]《中國要事·改定官制有五不議》，《新聞報》1906年10月12日第1張。

[27][31]《要聞·京師近信》，《時報》1906年10月22日第2版。

[28]苓泉居士輯：《覺花寮雜記》卷1，《云在山房類稿》第4冊，民國19年刻本，廣東省立中山圖書館藏，第4頁。

[29]徐一士著、徐禾選編：《言官小議》，《亦佳廬小品》，北京：中華書局，2009年，第284頁。

[30]戴鴻慈：《致任公先生書》（光緒三十三年二月卅日），丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，第380頁。

[32]《憲政初綱·官制草案·厘定閣部院官制總說帖》，《東方雜志臨時增刊》，光緒三十二年十二月，第2頁。

[34]光緒三十二年九月二十日上諭，中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第32冊，第196-197頁。

[35]《張之洞致鹿傳霖兩電》（光緒三十二年），《瞿鴻禨朋僚書牘選》(上)，中國社會科學(xué)院近代史研究所近代史資料編輯部編：《近代史資料》總108號，第33頁。

[36]《新官制事宜三志》（京師），《申報》1906年11月18日第2版。

[37]《京師要聞·兩宮嘉許科道員之條陳》，《盛京時報》1906年11月16日第2版。

[38]“國史館”校注：《清史稿校注》第5冊，卷151，臺北：臺灣商務(wù)印書館，1999年，第3993頁。

[39]《社論·論時局危險之象》（天池），《時報》1907年2月6日第1版。

[40]孫逸仙：《與該魯學(xué)尼等的談話（一九〇六年十一月十五日）》，《在東京〈民報〉創(chuàng)刊周年慶祝大會的演說（一九〇六年十二月二日）》，廣東省社會科學(xué)院歷史研究室、中國社會科學(xué)院近代史研究所中華民國史研究室、中山大學(xué)歷史系孫中山研究室合編：《孫中山全集》第1卷，北京：中華書局，1981年，第319-320、331頁。

[41]《憲政初綱·外論選譯》，《東方雜志臨時增刊》，光緒三十二年十二月，第12頁。

責(zé)任編輯：楊向艷

K257.5

А

1000-7326（2016）11-0127-07

*本文系中山大學(xué)“三大建設(shè)”專項資助的階段性成果。

林劍，中山大學(xué)歷史系博士生（廣東 廣州，510275）。